全过程工程咨询法规及政策文件解析

文/吴丽萍 李娜

一、目前国家、地方、行业组织等颁布的相关法规、政策文件概况

全过程工程咨询服务模式旨在解决我国工程咨询服务领域已经客观上形成的各自独立的碎片化业态现状，促进资源有效整合，优化资源配置，增强工程建设过程的协同性，使得投资者和建设单位能够得到更加综合、一体化的咨询服务，更好地实现投资建设目标。为了实现上述宗旨，国家层面及各地方已经颁布了较多全过程工程咨询法规及政策文件。

（一）国家层面已经颁布的全过程工程咨询法规及政策文件

目前，国家层面颁布的全过程咨询法规和政策文件共有4个（详见表1）。

表1 国务院及部委颁布的全过程工程咨询相关政策法规

（二）各地方已经颁布的全过程工程咨询法规及政策文件

根据国家关于全过程工程咨询的政策，全国10个省市均结合本地区实际，出台了相应的文件。推动了全过程工程咨询试点工作的开展（详见表2）。

表2 全国试点省市颁布的全过程工程咨询主要政策法规

序号 试点省市 文号 文件名称 颁布单位 颁布时间 文件层级6 广东省粤 建 市〔2017〕167号关于印发《广东省全过程工程咨询试点工作实施方案》的通知广东省住房和城乡建设厅 2017.8.7 政策文件粤建市商〔2018〕26号关于征求《建设项目全过程工程咨询服务指引（咨询企业版）（征求意见稿）》和《建设项目全过程工程咨询服务指引（投资人版）（征求意见稿）》意见的函广东省住房和城乡建设厅 2018.4.4 政策文件深圳市人民政府令（第328号）深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定 深圳市人民政府 2020.7.1 地方政府规章深建 规〔2020〕1号关于进一步完善建设工程招标投标制度的若干措施 深圳市住房和建设局 2020.1.22 政策文件深建规〔2020〕11号关于支持民营企业积极参与国有资金投资工程建设的若干措施深圳市住房和建设局 2020.5.28 政策文件深圳市推进全过程工程咨询服务发展的实施意见 深圳市住房和建设局 2020.12 政策文件《深圳市推进全过程工程咨询招标文件》（示范文本） 深圳市住房和建设局 2020.12 规范性文件《深圳市建设工程全过程工程咨询服务合同》等（征求意见稿）深圳市住房和建设局 2020.12 规范性文件7 四川省 川建发〔2017〕11号关于印发《四川省全过程工程咨询试点工作方案》的通知四川省住房和城乡建设厅 2017.7.17 政策文件8 广西壮族自治区建办市函〔2017〕651号住房和城乡建设部办公厅《关于同意广西壮族自治区开展全过程工程咨询试点的复函》住房和城乡建设部 2017.9.15 政策文件桂建 发〔2018〕2号关于印发《广西全过程工程咨询试点工作方案》的通知广西壮族自治区住房和城乡建设厅 2018.2.1 政策文件 广西壮族自治区房屋建筑和市政工程全过程工程咨询服务招标文件范本（试行）广西壮族自治区住房和城乡建设厅 2018.12.26 规范性文件9 陕西省 建办市函〔2018〕94号住房和城乡建设部办公厅关于同意陕西省开展全过程工程咨询试点的复函住房和城乡建设部 2018.10.15 政策文件陕 建 发〔2018〕388号[陕西省]关于开展全过程工程咨询试点的通知陕西省住房和城乡建设厅 2018.10.30 政策文件陕 建 发〔2019〕1007号关于印发《陕西省全过程工程咨询服务导则（试行）》《陕西省全过程工程咨询服务合同示范文本（试行）》的通知陕西省住房和城乡建设厅 2019.1.9 规范性文件

序号 试点省市 文号 文件名称 颁布单位 颁布时间 文件层级陕 建 发〔2020〕1118号关于在房屋建筑和市政基础设施工程领域加快推进全过程工程咨询服务发展的实施意见陕西省住房和城乡建设厅 2020.8.26 政策文件10 北京市 京 发 改〔2019〕918号北京市发展改革委员会、北京市住房和城乡建设委员会、北京市规划和自然资源委员会转发国家发展改革委员会、住房和城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展指导意见的通知北京市发展改革委员会2019.6.20 政策文件

除了上述十个试点省市自治区外，贵州、宁夏、黑龙江、甘肃、内蒙古、山东、山西、吉林、河南、安徽、河北、江西以及雄安新区也相继开展了全过程工程咨询的试点工作，其中绝大多数均出台了明确的实施方案或指导意见，如雄安新区管理委员会印发的《雄安新区工程建设项目招标投标管理办法(试行)》,第二十二条指出“推行全过程工程咨询服务,使用财政性资金的项目应当实行全过程工程咨询服务”等。

（三）技术标准和导则

据不完全统计，除上述法规和政策文件外，有关部门还出台了7项技术标准和导则，用于规范和指导全过程工程咨询业务的开展（详见表3）。

表3 相关技术标准和导则

二、已颁布全过程工程咨询法规呈现特点解析

目前国家及各地已经颁布的全过程工程咨询法规及文件在法规及文件层级、颁布数量分布及适用的整体情况上呈现出如下特点：

（一）法规层级偏低，法规及文件的规范作用相对局限

从已颁布的全过程工程咨询有关法规及政策文件的法规层级来看，已颁布法规及文件集中在部门规章、政策性文件层级，缺乏法律、法规等高层级立法文件的支撑和调整，容易导致现有全过程工程咨询法规及文件的适用范围及法规、文件冲突解决力度受限。比如就全过程工程咨询单位的招标问题，部分项目由于受制于招标投标法规限制，不能实现全过程工程咨询招标与后续监理单位招标的合并，从而影响全过程工程咨询在全国范围内的广泛推动。

（二）多级立法、多部门管理且界面交叉，容易形成一定程度上的政策壁垒

已颁布的全过程工程咨询法规及政策文件的发布部门主要集中在国家及地方各级发展和改革部门、住房和城乡建设主管部门，上述部门对于全过程工程咨询业务开展过程中如招投标问题、项目资金列支审批问题、市场监管问题等要求有些不同，对全过程工程咨询项目实务操作造成标准不一致的困扰。同时，全咨业务开展具体过程中，也必须同时符合财政部门、市政管理部门等其他部门的要求，这些要求与上述全过程工程咨询主管部门规章不一致，造成实际适用时的障碍和壁垒。

（三）试点地区和非试点地区规范性文件颁布数量和规范内容差异较大，容易导致全过程工程咨询模式在全国各地发展程度不均

从文件数量上看，已颁布文件大部分集中在住房和城乡建设部《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101号）颁布后确定的试点地区，比如江苏省、浙江省、广东省、陕西省、福建省、湖南省等试点省市均颁布了三个及以上的全过程工程咨询专项文件，促进全过程工程咨询在本地区落地和发展。

从文件内容上看，很多试点省市颁布的全过程工程咨询文件内容比较细化，涉及到了全过程工程咨询的推行工作方案、实施导则、指南、招标文件示范文本、合同示范文本等，这些文件对促进本地区全过程工程咨询模式的快速、健康发展起到了积极作用。

非试点地区，无论在颁布文件的数量上，还是在文件规范的范围内容上，与试点地区相比，表现出比较大的差异。

三、已颁布全过程工程咨询 法规及政策文件内容特点解析

对国家及各地方已经颁布的全过程工程咨询法规及政策文件进行研究和梳理，发现现有法规及文件在内容上具有如下特点：

（一）法规及文件内容核心要旨是推进在项目决策和建设实施两个阶段项目决策的科学性和项目实施管理的科学合理性

重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程工程咨询，规范上述两阶段的资源整合，实现资源最优配置，推动固定资产投资及工程建设活动高质量发展，在项目决策阶段，鼓励投资者委托综合性咨询服务，将各专项评价评估一并纳入可行性研究统筹论证，为投资者提供决策依据和建议，提高决策科学化水平。同时，在工程建设阶段，鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程工程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性。

（二）重点围绕规范全过程工程咨询服务组织实施方式和优化全过程工程咨询服务市场展开

文件强调要创新咨询服务组织实施方式，促进全过程工程咨询模式在招投标、业务开展、咨询服务酬金计取等方面的规范性，采取建立全过程工程咨询服务技术标准、合同体系、服务管理体系等措施优化全过程工程咨询服务市场环境。具体如下：

在创新咨询服务组织实施方式方面，法规及文件确定了“可由多家具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施”的联合体经营模式。

在全咨单位招投标方面，文件明确了“建设单位选择具有相应工程勘察、设计、监理或造价咨询资质的单位开展全过程工程咨询服务的，除法律法规另有规定外，可不再另行委托勘察、设计、监理或造价咨询单位”制度，为实现全咨单位招标和监理单位招标合并进行提供了政策依据，有利于项目的工期控制和质量控制。

在业务开展方面，文件提出“全过程工程咨询服务单位在保证整个工程项目完整性的前提下，按照合同约定或经建设单位同意，可将自有资质证书许可范围外的咨询业务依法依规择优委托给具有相应资质或能力的单位，全过程工程咨询服务单位应对被委托单位的委托业务负总责”的总咨询单位制度，有利于全过程工程咨询项目整体咨询质量的把控。

在全过程工程咨询服务酬金计取方面，文件确定了“可按各专项服务酬金叠加后再增加相应统筹管理费用计取，也可按人工成本加酬金方式计取”的计取模式，全过程工程咨询服务酬金可以在项目投资中整项列支，也可以分项列支。

同时，法规要求建立健全全过程工程咨询服务技术标准、合同体系、服务管理体系等，这些措施对优化全过程工程咨询服务市场环境起到了非常积极的推动作用。

（三）重点强调政府在市场监管、保障措施实施等方面作用和要求，规范和促进全过程工程咨询模式的健康发展

法规及文件内容对全过程工程咨询单位在资质条件、咨询人员要求等方面的基本条件进行了规范。同时，文件中明确了政府相关主管部门在市场扶持、市场引导、保障措施等方面的职责和措施。这些内容和措施表明了政府主管部门对全过程工程咨询模式的推广决心和重视态度，也对促进全过程工程咨询模式的健康发展起到了重要作用。

四、结束语

目前全过程工程咨询业务已经在全国范围内全面展开，法规的规范及政府的相关政策指引尤为重要。相信在依法治国大背景下，通过不断地探索和总结经验，全过程工程咨询业务一定能沿着健康发展的道路蓬勃发展。