优化公共服务设施布局 提高城市安全治理能力

孔玉寒 张新生

党的二十大报告明确提出，要坚持安全第一、预防为主，完善公共安全体系，提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力。优化公共服务设施布局、完善公共服务设施体系，是提高城市安全治理能力的重要任务。近年来，南京市多措并举推动城市安全建设，安全红线意识、风险防控效能、安全管理能力、事故防范效果、安全治理水平不断提高，努力建成与高水平全面小康社会目标相适应的城市安全发展保障体系。

一、南京提高城市安全治理能力的实践与探索

南京作为东部地区重要中心城市、长三角地区特大城市、南京都市圈核心城市，具有人口流动性大、管理复杂度高、空间开放性强等突出特点，与中小城市相比面临着更为严峻的风险挑战和安全治理压力。近年来，南京以创建“国家安全发展示范城市”为契机，不断健全安全治理机制，积极防范与化解重大安全风险，加快实现城市安全发展治理能力现代化，积极探索特大城市安全治理新路径。

注重城市安全治理顶层设计。城市化进程的加快和区域一体化的深入演进，对提升城市安全治理能力提出了更高要求。面对更加严峻的城市安全发展形势，南京市“十四五”规划明确提出建设高效能治理的安全韧性城市，推动市域治理和服务更加精准化、精细化，提升城市本质安全水平，努力建成国家安全发展示范城市；《南京市“十四五”应急体系建设规划》进一步提出，要建成与高质量安全发展相适应、与省会城市首位度提升相匹配的应急管理、安全生产和综合防灾减灾体系。

聚焦城市安全源头治理。城市面临的诸多风险隐患，很大程度上都与规划设计不科学、设施布局不合理、建设管理不到位有关。提高城市安全治理能力应从源头着手，从城市“规划—建设—运营—管理”全流程系统考虑、统筹推进。南京市高度注重风险源头治理，在国土空间总体规划编制过程中充分借鉴先进城市经验，推动构建完备、高效的基础设施系统与安全韧性的城市安全体系。合理控制中心城区人口密度，推动公共服务设施向人口集聚的新城新区和远郊区布局，逐步完善有效预防和应对突发事件的城市空间体系。

系统推进韧性城市建设。近年来，南京市加快推进韧性城市建设，提高城市防灾减灾和安全保供能力。截至目前，全市已建成30个国家救援消防站、42支政府专职消防队、市地震应急救援实训基地；系统打造覆盖危化品事故、抗洪抢险、森林火灾扑救、气象应急、地质灾害、供电、供水、燃气、轨道交通等32个行业领域，总人数达1.2万的专业应急救援队伍；建成覆盖全市的应急避难体系、应急救灾物资储备库和国家级危险化学品应急救援基地，城市整体应急管理保障和救援能力大幅提升。

二、当前城市安全治理面临的问题和挑战

受全球气候变化、国际经济政治局势不确定性因素增多等多重因素叠加影响，城市公共安全事件愈发难以预测，并呈现出突发性、破坏性、系统性、扩散性、持续性、衍生性等特征，涉及城市公共安全的变量日益复杂化。从公共服务视角来看，城市安全治理普遍面临如下突出问题：

公共服务设施冗余度不够。提高城市安全治理能力，要注重公共服务设施的合理布局，适当增加公共服务设施冗余度。从近年来新冠肺炎疫情、南方洪涝灾害、郑州特大暴雨、极端干旱等事件来看，重大突发事件下局部医疗服务设施和物资保障设施不足、交通物流设施瘫痪，是造成民生保障能力不足、诱发系统风险的重要原因。城市重要功能设施要设置备用模块，主要涉及供电、通信、道路疏散、食品供应和医疗等基础设施和服务系统。医院、商场、避难场所等公共设施要尽可能实现分散均衡布局，避免因局部瘫痪而对整个城市运转带来不利影响。

公共空间功能转换能力不强。面对不同的风险类型和特征，固化的城市功能空间往往难以满足危机应对中随机应变的要求。如疫情防控需要将大量临时空间改造为核酸检测点、隔离点、方舱医院等，但不少人口集中的老城板块由于缺乏大型文体场馆、广场、操场、公园等设施空间，难以满足大规模人员临时安置、隔离治疗需求。单一特征的功能空间布局是传统城市规划的主流，未来城市规划要扩大弹性空间规模，增强公共空间与大型设施功能应急转换能力，提高城市危机应对能力。

数字基础设施建设不充分。随着移动互联网和5G技术的普及，人类社会进入高度信息化时代，数字基础设施建设在城市安全治理中发挥着越来越突出的作用。城市安全相关数字基础设施建设不足、信息系统互联互通不畅，是当前城市安全治理面临的普遍问题。以突发公共卫生事件应对为例。医疗机构信息系统与公共卫生服务系统整合不充分，各级各类信息未能实现有效整合和充分利用，人工智能、云计算等数字技术在安全治理领域应用不足，导致疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配方面的信息化滞后；大数据追踪定位的精准性不足，高强度访问下健康码系统卡顿，都充分暴露出城市数字基础设施建设方面存在的短板。

公共设施建设开放性不高。随着城市安全治理需求的增加，传统由政府承担的单一化公共服务供给模式已难以满足新形势、新要求。从近年来各类重大突发事件应对来看，社会力量参与不足、过度依赖政府仍是各地面临的普遍问题。大多数城市的应急救援、物资储备等涉及城市安全的公共设施完全依靠政府投入，城市危机应对也主要依靠政府主导的公共服务体系。如在新冠肺炎疫情防控中，公立医院、社区卫生服务中心承担了绝大部分核酸检测、疫苗接种、应急救治任务，私立医疗机构和相关社会组织参与程度有待提高。提高城市安全治理能力，必须优化公共服务供给模式，营造政府主导、企业和社会组织共同参与的设施共建、服务共享、良性互动新格局，不断提高城市安全治理的系统韧性。

跨区域协同保障能力不足。公共安全事件的发生往往并不局限于某个城市，在各类资源要素高速流动的今天，提高城市安全治理能力必须要有突破行政区划的跨界思维。以突发公共卫生事件为例。很多城市往往以行政区为主体组织应对，较少考虑区域间联动，缺乏针对重大公共卫生事件的应急联防联控规划。一旦发生重大公共卫生事件，区域间很难迅速采取联防联控行动，而采取相互封锁行动极易导致各自为政，在形成本地防控闭环的同时造成防控措施的重复、对立甚至冲突，从而削弱城市抵御风险能力。提高城市安全治理能力，必须通过跨区域合作实现资源综合调配、共享流动，充分发挥要素跨区域协同的正面作用。

三、提高城市安全治理能力的对策与建议

城市是高度复杂的巨系统，提高城市韧性需要从整体系统的角度进行考虑。面对新形势下城市安全治理的问题和挑战，要不断优化公共服务设施布局，多措并举提高城市安全治理能力。

优化设施布局，构建功能全面的公共服务空间保障体系。优化基础设施配套和城市空间布局，能够提高公共服务保障能力，从而有效提升城市安全治理能力。优化公共服务设施布局，要坚持“以人为本”，以社区为基本单元，结合“15分钟生活圈”构建不同空间层次的城市空间保障体系，将居民需求有效融入社区规划，建设韧性防灾社区单元。“15分钟生活圈”应以社区、中小学、医疗卫生、社区公共服务中心等为安全保障重点，设置应急避难场所，规划多样化公共服务设施和外部空间场所，提高社区在面临外来扰动和风险时积极应对、快速恢复的能力。对风险长期积累难以彻底改造的老城区，依托城市更新改造项目，通过科学设计、有效修补、有机更新不断提高安全保障水平。

拓展弹性空间，提升城市空间和设施的应急转换能力。拓展弹性空间，即要求一个空间具备多种功能，通过不同功能之间的便捷转换，满足不同情形下的功能需求。为提高城市安全治理能力，城市空间规划需要预留适宜规模的战略“留白”用地，不仅为城市发展留有余地，也为城市应对重大突发公共事件留出建设应急和防灾减灾设施的空间。如南京市公共卫生医疗中心在规划设计时，在其西南侧预留了大量平整的“四通一平”用地。在新冠肺炎疫情防控期间，在此空间新建了72间应急隔离病房，为有效防控疫情发挥了积极作用。在面对重大突发事件时，应充分借鉴方舱医院、医院隔离病房紧急改造成功经验，合理设计并充分利用弹性空间，在项目规划选址、建筑设计之初将应急改造条件作为设计要点之一，提高空间和设施改造利用弹性，确保在重大突发事件发生后的最短时间内完成空间功能转换。

加快数字基建，打造高效实用的公共安全智慧平台。技术创新是提升城市治理能力的重要抓手。提高城市安全治理能力，要结合智慧城市建设加快数字基础设施建设，利用大数据、物联网和人工智能技术提高安全响应能力。推动公共安全智慧平台建设，一方面要紧密结合应用场景、突出问题导向、推进数据开源、打破利益壁垒，编织全域覆盖的感知通信“一张网”和“预测—预警—预报”综合防控“一张图”，实现对公共安全风险的快速预测和高效处置。另一方面，要与智能电网、智能水网、智能交通网等深度融合，打造扁平高效、移动便捷的管理服务系统，构建快速响应、综合协调的应急指挥体系，健全监测预警、综合监督管理、快速反应的智能化安全治理系统。

鼓励共建共享，提升公共服务综合保障能力。推动公共服务设施共建共享，是提高城市整体保障能力的重要路径。不同公共服务设施的组合建设，可以节约土地资源和公共资金，形成“1+1＞2”的效果。要积极统筹城市公共服务设施资源共建共享，鼓励社会资本参与基础设施建设，积极引入社会组织参与公共服务供给，形成多元化主体共同参与城市治理的新格局。在基层社区层面，积极推进社区服务中心和社区服务站综合性、多功能、标准化建设，打造社区综合服务平台，充分整合社区、个人、企业、公益组织等多方力量，提高综合保障能力，构建共建、共治、共享、共创的城市安全治理新模式。

强化区域协同，推动跨城市协同保障机制建设。城市安全治理体系建设，应在人流、物流、信息流等方面建立跨区域协同保障机制，使城市在危机应对过程中具有更多可替代的后备资源，以应对短时间爆发性增长的灾害。积极建设都市圈战略储备库，优先在“1小时交通圈”的毗邻地区配备综合储备空间，以都市圈市、县两级应急物资保障系统为支撑，形成规模适度、结构合理、管理科学、运行高效的应急物资储备体系。在综合布局城市公共服务设施、形成多层次应急网络的同时，兼顾城市公共服务设施布局的科学性，形成区域内多中心、网络化联动协作体系，构建相互支撑的跨城市安全治理新格局。