基于贸易便利化视角的自贸港区国际船舶登记制度：要求、启示与革新进路

叶洋恋

（上海海事大学法学院 海商法研究中心，上海，201306）

一、贸易便利化与国际船舶登记之间的制度关联

（一）贸易便利化与自贸港区的运输改革

贸易便利化是对货物在贸易过程中所涉行为、惯例和程序的简化与协调，其目的在于使得贸易政策的透明度提高，贸易成本得以降低。①单君兰、周苹：《基于APEC 的贸易便利化测评及对我国出口影响的实证分析》，《国际商务研究》2012 年第1 期，第40—45、74页。其本质是货物在口岸间的物流效率及交易环境，包括透明度、通关专业化、规制环境、标准的协同性以及国际及地区规则的遵守等。②Wilson，J.S.，& Mann，C.L.et.al.，“Trade facilitation and economic development：measuring the impact，”World Bank Policy Research Working Paper，vol.2988，p.4（2003）.在全球化日益深入的今天，推动贸易便利化已经成为贸易发展的当务之急。

海运是较早实施并落实贸易便利化的领域，早在1965 年国际海事组织便已制定《便利国际海上运输公约》（以下简称“FAL公约”）③该公约于1967年生效，此后历经多次修正，最新版本为2022年修正案。中国是公约的参加国。以简化国际航行船舶抵达、停留和离开港口的手续，并致力于减少这方面的文件要求和烦琐程序。交通运输及其周边产业和制度环境的改善和优化，可以有效降低贸易成本、提高贸易效率、促进贸易增长。运输便利化是贸易便利化的关键要素，也是评价一地贸易便利化程度的重要指标。

近年来，国际地缘政治影响愈发凸显，疫情带来的经济震荡席卷世界，俄乌战争形成了贸易的不稳定因素，全球主要经济体面临战后至今最复杂的局面。贸易自由化和经济全球化进入了一个撕裂的状态，保护主义抬头，国际贸易模式正在向区域经济合作转变，构建开放型新体制以壮大发展优势和抵御市场风险的需求日益增加，自贸港区的建设已经进入到一个不进则退的局面。运输自由化、便利化一直是自贸港区创新和改革的重要议题，也是自贸港区改革成效的关键指标。

国际船舶登记制度自20 世纪80 年代的挪威开始，在日、英、法、德、芬、瑞、丹、意、澳等多国实施和推行多年。其本质是结合本国实际对登记条件予以调整，开放登记市场并从税收、劳动力以及登记程序等方面采取配套举措，以吸引船舶到本国进行登记。贸易便利化的一些具体规定，如“单一窗口”、减少政府的重复监督、共同程序和统一单证等方面的要求，以及“FAL 公约”防止海上交通出现不必要的延误、协调政府间合作并确保手续和其他程序切实统一的主要目标，均与自贸港区国际船舶登记制度改革的核心目标具有一致性。可以说，国际船舶登记制度的底色同贸易便利化需求具有一致性，制度旨在以便利、优惠和区域优势来推广国际船舶登记业务，并为其提供稳定的制度基础，以形成围绕船舶的产业聚集，带动和促进自贸港区及运输周边产业的发展。

（二）文献综述

学界就自贸港区贸易便利化的发展和改革这一议题，近年来从不同视角进行了大量研究。这些研究主要有两个分野：一是从地域视角出发，探讨各自贸港区的贸易便利化发展水平，比较借鉴国内外经验，分析说明成就问题，评估论证实施效果，思考经验启示，提出对策建议；二是从具体改革举措和制度视角出发分析自贸港区的跨境电商、农产品出口、“单一窗口”、海关通关、金融改革等制度，以及自贸港区贸易便利化的推动、自贸港区贸易便利化水平的提升、自贸港区与CEPA 开放措施的协调性等。

法学研究中已有学者关注到了海南自贸港通关便利化的立法问题以及自贸园区立法中的贸易便利化制度建设。自贸港区国际船舶登记制度建设的相关研究主要围绕下列议题展开：制度设立、制度构成、制约因素、法律问题、政策探索、制度改革创新等。

法学领域中，涉及自贸港区贸易便利化问题的研究不多，多数自贸港相关的研究聚焦于对贸易便利化本身的探索，国际船舶登记方向的研究虽已关注到改革创新议题，但尚未关注到贸易便利化与国际船舶登记改革的关联性搭建及其对国际船舶登记创新和自贸港区深化发展的影响。据此，研究拟从贸易便利化视角出发讨论自贸港区国际船舶登记制度的革新问题，分析自贸港区国际船舶登记制度改革存在的问题及障碍，指出改革过程中应当重视的贸易便利化指标及优化方向，并据此提出一种基于区域优势及产业战略规划的双重革新进路，从治理标准、监管路径、创新方式以及战略规划层面提出完善该制度的思考和建议。

二、国际船舶登记制度改革存在的问题及障碍

（一）降低成本和简政放权仍需加强

贸易便利化的内在要求是消除贸易壁垒和简化贸易程序以提高效率和降低成本。①联合国贸易便利化与电子业务中心UN/CEFACT官网所作定义。一些自贸港区已经通过缩短登记办理时间来提高效率，如海南自贸港登记办理时限缩短到1天，上海自贸区临港新片区缩短到最迟2天。各地登记机构也在大力推行电子登记和网上预审核机制。尽管国际船舶登记制度的推进和规制在大力实施简政放权和降低成本，但目前企业仍然面临下列困顿：递交材料众多，便民措施在实践中可能不便民，申请操作时间增加，有群众反映业务办理过程对电子业务不熟悉者友好度不够；事前审查与事中事后审查的办理和协作流程不清晰，操作不明确；程序的便捷性、高效性仍有待提高，如核定船名申请前置等实施措施仍有优化空间；大幅度缩短登记办理时间也引发了权属争议中第三人利益保护问题的讨论。

简政放权方面，浙江自贸试验区进一步优化国际航行船舶境内驶进出港口岸监管流程，现在舟山口岸油船进港手续申报仅用5 分钟，申报数据项简化了2/3 以上。上海自贸区深入推行“海事集约登轮检查制度”创新。福建自贸试验区分别采用“并联审查”“变更流程”的方式，探索出“跨部门一次性联合检查”“先放行、后改革”作业模式。但在登记实际操作中，“零关税”进口船舶转让需征得海关同意，船舶物权登记相关事项需由实体法予以规范，国际船舶登记规制权限存在不确定性等情况也仍然需要进一步完善和改进。

（二）法律与制度障碍有待消减

深层次制度创新，特别是管理体制、管理机制方面的改革是自贸区未来建设的一个重点。但目前自贸区制度创新的深化条件仍然不够充分，在规则与制度层面仍存在阻碍因素。创新主体动力不足，高额的体制协调成本和浅层次改革使得制度创新仍然有较长的路要走。①朱福林：《中国自由贸易试验区发展脉络、主要成效及高质量发展对策》，《北京工商大学学报（社会科学版）》2021年第3期，第19页。就国际船舶登记制度来看，目前尚缺乏一个覆盖所有国际船舶登记制度的宏观规划，从顶层设计入手打破区域协同障碍。同时促进各地区发挥比较优势，加强港口及企业间的协同，优势互补错位发展。②李清、温可仪、刘海云：《利用自贸试验区联动促进京津冀协同发展》，《商业经济》2021年第1期，第15页。

在现阶段，国家层面除2021 年出台的《海南自由贸易港法》之外，尚未出台专门法案来明确自贸港区的法律地位，可以说自贸港区法治建设体系尚未形成。除海南外，自贸区立法是由各自贸区所在地方人大制定条例，缺乏容错纠错机制，导致创新制度的法律地位以及其与现有法律的冲突解决办法不确定。自由贸易试验区条例作为地方性法规，是自贸区各项制度创新的基本法。③丁伟：《〈中国（上海）自由贸易试验区条例〉立法透析》，《政法论坛》2015年第1期，第132—142页。但对于授权修法的正当性，学界也存在一定的质疑。④范进学：《授权与解释：中国（上海）自由贸易试验区变法模式之分析》，《东方法学》2014年第2期，第127—132页。“总体方案”和各地方出台的“管理办法”法律层次不高，与其他现行法的关系尚未理顺，部分规定与现有法律或部门规章之间存在矛盾，致使依法行政、改革优化与制度创新之间难以平衡。

“开放和具有中国特色的国际船舶登记制度，需要立法来提高其基础配置作用，确保登记制度与配套制度之间的系统协调和整体效应。亦可有效促进船舶、海员、检验、金融、物流、保险、造船、经纪、仲裁等核心要素的聚集，有利于吸引外资和赋能地区经济，提升港口的国际竞争力、促进现代航运业的发展。”⑤祝勇：《深圳拟共设国际船舶登记中心 授权对国际船舶、航行港澳航线等统一登记》，据21 世纪经济报道：http：//www.21jingji.com/article/20220407/herald/4f7a8eb9c9a242ef47eacd8ca636cabc.html，访 问日 期：2023 年8 月17 日。因而，国际船舶登记立法仍需加强顶层设计，提炼一般性规则和法律标准。革除弊端，提高船舶登记主体的创新积极性。明晰产权，为自贸区赋权赋能，破除国际船舶登记创新掣肘。并通过规则树立统一标准，使得不同部门、不同自贸港区之间的国际船舶登记实现口径一致、范围准确、监管统一。

地方立法权的充分、恰当使用也是一个需要关注的议题。现阶段海南和深圳已经迈出了地方自贸港区国际船舶立法的步伐，并对国际船舶登记制度做了综合系统的改革规定。探索并明确自贸区所在地的市的人大的国际船舶登记立法权限。一方面，地方创新探索需要在权限范围内实施，适当的放权赋权仍有必要。需要给地方和基层大胆试、大胆闯的积极性和活力，减少其在“摸着石头过河”的探索中因不确定而束手束脚的情形。①丁宏：《新一轮自贸试验区制度创新的趋势与路径研究》，《江苏社会科学》2020年第4期，第123页。另一方面，地方创新是一个放松管制和推行贸易自由化的过程，容易产生重创新轻监管的倾向。创新和监管需要同步进行才能够防范和化解创新带来的风险。法律制度滞后于创新和开放则不利于监管。②阳建勋：《论自贸区金融创新与金融监管的互动及其法治保障——以福建自贸区为例》，《经济体制改革》2017年第1期，第50—56页。

制度和监管的规范性、透明度、法治化水平也是衡量贸易便利化的一个重要指标。贸易便利的核心是人员、货物、资金的自由进出，“零关税”、低税率、简税制。为了实现这些目标，国际船舶登记制度也应当贯彻落实提高效率和降低交易成本的需求，为船舶运营“松绑”。推动登记的数字化建设，加强组织机构的登记执法、服务和协调工作。对登记主体、登记对象、登记内容的简便、高效和安全进行重构，不满足于流程精简、手续减免、技术应用等表层创新。同时也要重视船舶登记工作人员及审查人员的业务压力，精简人员之间的工作流程（初审人员、审批人员、办证人员、空白证书管理人员、印章管理人员、校核人员、证书发放人员等）③《海南自由贸易港国际船舶登记工作规程》第五节。，解决好归档的电子化与纸面保存的关系的处理，从实质上实现国际船舶登记制度的促进发展、解放生产力功能。此外，还需要加快清理和修改现行法律中的不符内容。对标国际先进规则提高监管水平、降低竞争壁垒和交易成本。强化法治化发展水平，通过法规明确制度体系创新，建立健全适应现代航运业和促进地区产业升级的制度。

（三）接轨国际规则不够充分

贸易便利化规则还要求应当使用国际标准作为贸易手续和程序的依据，加强国与国之间的合作，并与周边国家实现便利化，减少物理检查带来的阻碍。一些自贸区已经关注到航运领域的贸易便利化法律法规协同问题。此处以深圳为例。深圳强调需要充分利用好经济特区立法权，探索系统集成的一揽子综合配套改革措施，建立起国际接轨的国际船舶登记创新制度体系；试图以国际船舶登记来推动海事产业在深圳集聚并促进粤港澳大湾区海事服务协同，打造深圳全球海洋中心城市地位，提升其港航功能和高端海事服务转型。④陈继红：《深圳全球海洋中心城市：亟需国际船舶登记制度创新》，据香港商报大湾区海洋专栏2021年8月25日版，网址：http：//www.ship.sh/news_detail.php?nid=43581.访问时间2023年9月4日。整个海事业务系统也与国际贸易“单一窗口”国家标准版实现了互联互通，船舶进出口岸申请数据和海事许可审批数据可“双向”传输，船舶进出口岸海事审批许可事项实现了全流程在线办理、不见面和无纸化审批。⑤交通运输部：《海上交通安全法实现了海事业务系统与国际贸易互联互通》，据央广网2：http：//news.cnr.cn/dj/20210903/t20210903_525589575.shtml.访问时间2023年8月4日。

但与其他国家相比，我国的船舶登记办理规则和证书文件的使用主要按本国的规则和规格处理，在“单一窗口”建设、重复检查检验、共同程序和统一单证要求、协同监管以及联合办公等事项上仍有改革的空间和必要性。因而未来的规制还需要持续关注船舶登记国内法律体系的完善以及国内法规与国际规则的协同问题。对标国际高标准经贸规则，实现贸易转型升级并对新业态进行监管已经是现阶段及今后自贸港区制度创新关注和改革的重点，也是提升国际船舶登记制度吸引力应当着力的方向。据此，各个自贸港区应当继续重视国际船舶（登记）法规体系性的建设，使其同本国法律法规和国际规则相一致。

贸易便利化规则还要求法律框架或机制安排以一致的方式向利益相关方提供机会和评论，保证法律法规及其相关信息能够公开地为利益相关方所知悉并进行磋商，提交书面请求的申请人能够在规定时限内以合理方式获得预裁定，机构作出的行政决定所针对的相对人享有上诉和要求审查的权利。在规则的制定和落实过程中，还应当注意确保登记相对人及其他利益相关者在立法、司法和执法过程中的参与权、知情权和申诉权，使其有机会建言献策、及时获得信息并能够对登记行为提出意见和反馈。

三、国际船舶登记制度改革应当重视的贸易便利化指标

（一）完善的法律体系

首先要解决制度法定问题，将国内船舶登记法律体系与国际规则相接轨的政策合法化和规范化，并设定最低限度的限制，赋予登记相对方法无禁止即可为的自由度，划清政策和法律边界。

其次要明确国际船舶登记的规制层级及规制方式。中央层面，国际船舶登记立法限制在部门规章和规范性文件之中，是否应当在更高层级的法律文件中明确该制度的地位？地方自主改革事权不明的情况下，国家层面的立法规范自贸区授权的合法性问题，自贸区监管权限的明确问题以及形成合理的事权划分体系问题等都是需要予以逐步厘清和解决的。

再者，登记监管体制仍需继续深化改革。多部门监管的职能划分和监管模式改革措施需要进一步明确。如将船舶的一些安全事项由事前监管转向事中事后监管，前置条件放宽后，后续规范与安排应当明确。国际船舶登记改革措施和制度设定的碎片化也需要解决，如各自贸港区试行“单一窗口”和电子政务的各自为阵，各地区针对船舶的区域性税收优惠使得不同区域的税费面临横向不一致，缺乏一个统一的规划、安排，权限划分的问题，也需在后续得到解决。现行登记机制同国际船舶登记机制之间的协调以及国际船舶登记机制内部的协调，包括技术手段的利用等也需要持续推进。

最后，需要确保登记流程和程序的正当性。一方面要梳理登记流程，确保登记效率，同时畅通登记便利性的评估渠道和公众参与渠道。另一方面，要持续推进船舶治理的数字化、电子化。电子商业水平和贸易便利化息息相关，但现阶段自贸港区的电子政务仍然多停留在基础设施的建设层面，还没有形成系统的电子监管机制。国家统一的“单一窗口”和电子政务平台操作系统标准建设也应当提上日程。并且还应当重视产业聚集的法律环境塑造。从船舶的融资、建造、保险、税收、引航、管理等领域入手，全方位打造自贸港区国际船舶登记港的产业环境。

（二）与企业以及商业系统的对接

创新的点子和创意来源于多种渠道，具体的表现形式也可以是多元的。企业的研发和交流是促进技术和制度创新的关键要素，企业间的竞争也是创新的来源和激励。应当重视对企业和商业系统的激励，公权力机构以及公共基础设施与产业的链接能够给予创新极大的支持。自贸港区需要为航运企业营造良好的制度环境，鼓励和促进企业自主创新。具体而言，就是要服务市场主体，关注企业需求，展开调研并制定问询机制，了解企业真实需求及其对改革措施的评价和满意度。

因为办理国际船舶登记的前置条件之一是航运企业在自贸港区注册登记，因而商事登记和营业执照的办理模式创新，如证照合一、信用代码、电子信息整合等具体措施的开展便十分重要。融资的便利性和可得性也是促使船舶和航运企业聚集和经营的重要因素，资本的负面清单制度及自由流动政策需要得到良好的贯彻落实。海关、边境与船舶管理模式的革新也很重要，通关的复杂程度以及管理和规制的透明度，包括清关效率都需要完善和提高，建立长期有效的政府监管部门与商业系统的对接通道，提高企业商品的通关、运输、仓储等效率。自贸区管委会、行业监管机构以及企业之间还应当建立沟通渠道，通过平台提高船舶、货物进出口监管的信息透明度和监管效率。重视登记能力和登记技术的提升，优化登记模式。排除地方保护主义、官本位、垄断思想，为企业创造一个和谐的环境。

此外，还应当摒弃传统营商服务思维，满足数字化时代企业需求。打造智慧物流平台，在货代、订舱代理、船代、海关等领域投入电子化基建，确保互联网及信息通信技术在自贸港区企业和个人之间的普及、新技术的吸收应用以及其同企业需求的匹配。同时还应当重视企业对内对外投资的信息收集和公共服务供给，引导企业防范风险。重视决策的透明度，建立将企业作为第三方的监督和评估机制、民意吸纳和反馈机制。设立帮助企业培育专业人才的基金，帮助企业成立培训中心。①梁明、夏融冰：《自贸试验区离岸贸易创新发展研究》，《国际贸易》2022年第5期，第29页。吸引投资和企业，壮大产业集群。推广自贸区的有益尝试，如福建自贸区推进并完善“单一窗口”建设，使得船舶及其所载货物的进出境时间大幅减少。还应当重视对航运企业的关怀，关注跨国企业的自贸港区工厂及其与本地企业的合作，降低其本地化成本。实现实时生产，提升物流水平，减少存货成本。在自贸区建立健全现代物流体系及监管的横向协作机制。

（三）高效透明的监管环境

亚太经合组织于《2040年APEC 布特拉加亚愿景》中提出应当推动构建自由、开放、公平、非歧视、透明和可预测的亚太贸易和投资环境。FTA 亦对透明度作了具体说明：规则的网上公开、法规的利益相关方咨询、法规实施之前的事先公告和提示、关税分类和进口货物原产地规则的更新、独立的上诉机制等。贸易便利化视角下区域经济的发展必须遵循全面性、一致性、非歧视性、透明性、稳定性和灵活性原则。②陈晓雁：《基于贸易便利化下的自贸区跨境电子商务研究——以上海自贸区为例》载《价格月刊》2016 年第5 期，第41页。促进自贸港区经济发展同样需要改善贸易环境，产生规模效应，借助“平台经济”集聚企业，吸引高技术人才流入，鼓励技术创新。③王利辉、刘志红：《上海自贸区对地区经济的影响效应研究——基于“反事实”思维视角》，《国际贸易问题》2017年第2期，第15页。

因而，国际船舶登记制度创新还应当促使船舶登记职能和监管模式发生改变，简政放权，深化“放管服”改革，大力压缩不必要的程序和手段。发挥市场在资源配置中的基础性作用，统筹协调，加强监管机构提供公共服务的能力，建立现代航运管理新模式。重构监管模式，注重提升进出口船舶申报、海关担保、进出口检验以及证照办理的效率。完善船舶监管机制，加强执法的公开性和透明度建设。明确船舶的准入后管理机制，完善事中事后监督机制，重视风险预防。完善船舶的定期抽测制度和监测报告制度，监管应符合比例原则和信息安全原则。注意登记相关信息的可获取性，利用互联网及时公开登记信息和相关咨询点，通知官方地点网址联络信息。增强监管或检查的通知，及时向船舶监管过程中被处罚的当事人提供书面说明，列明违法性质和据以规定处罚金额或幅度所适用的法律、法规或程序。利用信息技术升级船舶登记监管模式的同时也应当注意信息交换时对核心数据等的保护和机密性维护。

理顺园区架构与政府架构之间的关系，包括省级政府、市级政府、中央直属监管部门之间的关系，明确各自监管职责。海事监管部门应与海关、交通运输部、工业和信息化部等对船舶登记直接或间接享有事权的相关政府部门和机构加强沟通，建立起船舶登记机关同其他有关联的机关之间的船舶信息交流和共享平台，打破服务系统之间彼此独立、互不兼容的状态，解决职责部门化、权力碎片化引起的协调障碍。

四、一种基于区域优势及产业战略视角的创新进路

（一）进路探索：双重布局与破除产业壁垒

船舶登记是对船舶进行有效监管的手段，也是船舶资源配置的基础方式。船舶到港进行登记，可以有效带动周边产业发展、吸引外资、提高港口竞争力，并促进地方经济发展。自贸港区运输制度创新要考察到运输发展中的货物、服务等多重要素，自贸港区建设的差异化定位和重点产业聚集度亦需凸显。①参考前注朱福林文，第15页。发挥市场在资源配置过程中的基础性作用仍然是自贸港区深化贸易改革的原则和方向。

因而应当在自贸港区进一步推动中国特色的国际船舶登记制度建设，探索一种基于区域优势与产业发展的双重布局，旨在破除产业壁垒实现船舶高度自由化的规范规制进路。从登记准入、市场监管、产业培育和差异化发展等方向重塑规则、重构规制行为，确保公平竞争、程序建设、政府权力分配能够通过法律制度得以贯彻落实。

据此，一方面应当重视利用和积累开展国际船舶登记制度的自贸港区之区域优势，另一方面需要升级国际船舶登记地及其周边地区的产业建设。地区间的战略定位各不相同，上海自贸区定位于建立国际经济、金融、贸易和航运等四大中心，浙江自贸区则聚焦大宗商品特别是油气全产业链的发展，天津自贸区定位于发展航运融资租赁，深圳自贸区定位于建设大湾区航运枢纽，福建自贸区定位于主要发展东南航运中心，海南自贸港以旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导。自贸港区的辐射区域也各有不同，海南自贸港辐射南沙“一带一路”沿线，广东、福建自贸区辐射本省及港澳台，天津自贸区主要辐射京津冀区域，上海及浙江辐射长江经济带及长三角一体化建设并覆盖全国。各地区拥有的产业基础也不同。因而可以新经济、新业态、新项目的需求带动制度创新为全产业链发展提供公共产品。可对国际船舶登记方案进行进一步修订，结合各自贸港区的发展重点以及经济特点，做好同区域经济的衔接和互动。加强自贸区与区域经济的互动，带动区域经济发展。通过制度创新为地区航运经济的发展创造更具竞争力的环境，实现能量级的提升。提高自贸区的辐射能力，实现创新成果的推广对接，降低制度创新成本，推动开放型经济发展。②谢徐娟：《我国自贸区制度创新与国际贸易新规制比较及发展对策》，《改革与战略》2017年第11期，第115页。

通过法律保障国际船舶登记制度的定位和顶层制度设计以及地方自贸港区对国际船舶登记的探索和实施，并对创新行为予以激励。与此同时，贸易政策须经法律予以施行，其透明度、稳定性、监管的标准、法规执行的程度等具体要求需要进一步落实。港口及通关的效率、电子行政的实施、登记监管的方式等具体措施也可借由国内政策及制度结构对贸易便利化能力建设发挥重要作用。

此外，全球的自贸区都正在朝着综合性多功能区域发展，旨在建立完整的产业生态链，聚集国内外人才、资金、信息、技术。产业发展同样不可偏废，从宏观上讲还应当以市场机制为基础，发挥政府的宏观调控职能引导航运业实现产业升级。

首先要把握运输发展趋势和重点产业。船舶高端产业和新兴业态相结合，确保航运产业链、供应链的稳定，产业结构升级。建设自由化、便利化的物流枢纽。打造产业生态圈，形成和培育纵向及横向产业链，在工业互联网背景下探索产业转型升级，促进制造业与服务业的协同发展。在此基础上推进科技与航运融合，深化离岸孵化与技术转移、产业与技术育成、人才与项目引进。鼓励航运企业设立研发中心，深化科技管理体制改革，赋予科研院所和科研人才更多自主权，建设人才高地项目，实施人才特殊支持计划。①丁宏：《新一轮自贸试验区制度创新的趋势与路径研究》，《江苏社会科学》2020年第4期，第125页。

其次，推动金融和融资自由化，促进船舶及航运相关产业的投融资建设。探索引入新型金融业态，拓展跨境资本项目以及航运基金项目，促进船舶到自贸港区登记，关注关键领域和前沿科技。建立金融风险预警机制，构建金融安全网，利用电子平台数据库和计算功能实施预警机制。

最后，扩大开放与风险控制相结合、区域建设与国家发展相结合、短期措施与中长期规划相结合、产业转型与制度性改革相结合。在自贸港区建立由港口经济延伸到金融、保险、物流、仓储、船舶代理、法律、船级认定、航运信息服务、海事服务、海事监管、国际贸易争端解决、航运金融衍生品等全产业链市场，吸引船舶到港进行登记。如浙江自贸区舟山片区定位于以油品全产业链等大宗商品为代表的贸易自由化和具有国际影响力的资源配置基地，再结合新增设的杭州片区跨境电商试验区保税区以及宁波港的产业基础和基础设施建设，兼顾了地区优势和产业发展。

考虑到国家安全、产业风险，还需要在市场经济的基础上对一些关键领域、关键交易进行利益权衡。例如，从主权及国防考虑也需要保有一定数量的军民两用船舶。尽管我国原有船舶登记制度能够满足此种功能，但从企业经营角度而言，登记在自贸港区的船舶可以享受一定程度的优惠，对船舶运营而言更加有利。还可以通过一定的奖励及基金机制对满足条件的中资外籍船舶登记在自贸港区选择中国船级社及保有中国资本或船员比例者予以适当政策倾斜。对具有战略意义的特种船型进行安全审查，并允许特殊船舶在自贸港区进行特种交易。同时注重严格遵守负面清单中的规定，清单之外的领域则给予船舶运营以充分的自由。

（二）标准明确：治理方向的制度展开

规制进路是路标，而制度设计及其展开则是通向目标的道路。开放型经济需要商品和生产要素的自由流动，一方面资本、劳动力、土地、技术等低成本要素会吸引投资生产形成比较优势。但另一方面低成本要素会随着综合国力和经济地位的上升而递减，因而追求公共产品的高供给质量便成为影响交易成本的另一条形成比较优势的路径。自贸港区探索建设更高水平开放型经济新体制并加强制度型开放便属于后者。贸易便利化和自由化需求要求加强供应链和产业链建设，防止产业空心化，在产业发展方面争取更多话语权和主导权。

中国的国际船舶登记改革实践应当力图解决既要又要的问题，既要降低登记限制以及登记成本吸引船舶到自贸区进行国际船舶登记，又要确保登记在自贸港区国际船舶的安全和质量达标。为加强船舶供应链、产业链建设，国际船舶登记目前已经放开了船舶的外资股比限制、经营许可要求，后续则可探索航运资本活动限制、市场支配地位、工作人员跨境便利度、关税征收、国际业务许可要求、通关便利度、企业开办便利度以及政府采购①OECD贸易便利化指标。方向的开放与船舶自由流动措施。避免自贸港区航运企业的空壳化运作以及区域不公平竞争的出现。在金融制度创新措施的配合下，推动海上保险、航运金融、融资租赁、船舶建造等领域的开放和竞争，吸引航运企业到自贸港区注册并将名下船舶登记至国际船舶登记地。适时探索航运及船舶相关的离岸贸易，促进企业全球资源调配的同时加强自贸区的全球航运资源配置能力建设，集聚资金、技术、人才将订单中心、结算中心建立于中国，带动相关产业的发展，促进产业升级。②梁明、夏融冰：《自贸试验区离岸贸易创新发展研究》，载于《国际贸易》2022年第5期，第24页。

在现有改善外资准入限制和政策透明度的基础之上，进一步深化海运开放，并对人员流动限制、竞争壁垒以及其他歧视性措施方面出现的问题予以解决。③OECD的STRI数据库指标。采取措施吸引航运企业聚集，配套搭建企业跨境贸易所需要的融资、流通、结算、资产管理等贸易网络，进一步提升贸易便利化水平。降低海关和海事部门监管成本，取消额外的一些商检环节。进一步简化登记流程，加强登记效能建设。借鉴全国多式联运数据交互系统的“一单制”改革登记证照模式。减少现阶段面临的登记查询复杂、提交材料麻烦等问题。

加速船舶登记监管与治理的数字化变革，建立高效便捷的船舶信息和航运信息系统，依托港口、物流等基础设施和市场，为航运企业、贸易企业等提供监管服务。探索信息与数字的自由流动，依托信息技术实现贸易信息互联互通。重视船舶登记平台建设，对接企业、监管机构、登记机构、行业组织等。开放平台建设，理顺中央与地方平台的管理机制以及各平台之间的联合和协调机制。强化与企业的信息交流，增进资源共享，形成发展合力。条件成熟时还应当尝试借助数字平台向跨境电商等新业态提供运输支持，促进供应链金融、溯源、物流等的发展和监管。

税收优惠是一种直接的有利于贸易便利化的改革措施，要具有推广性和可持续性则需要体制改革和制度创新以提供稳定的源泉。④刘剑文：《法治财税视野下的上海自贸区改革之展开》，《法学论坛》2014年第3期，第86—94页。除研究适应境外投资和离岸业务发展的税收政策外，还应当切实有力地促进税收改革。由生产型投资税收补贴向研究开发型投资税收补贴转移，并在税收激励方面进行专项控制。地方也应当利用好税收自主权，调整政府投资结构，注重支持战略性、优质性高新技术产业项目，做好“幼稚产业”成长期的保护和引导。⑤韩民春、郎学超：《上海自贸区税收政策的投资效应分析及其启示》，《武汉理工大学学报（社会科学版）》2018年第4期，第51页。世界范围内低税竞争趋势已经展开，需要针对船舶的特点，对进行国籍登记的船舶制定合理的税收政策。可以考虑法人税、利息税的减免，特定外汇交易松绑。借鉴中国香港地区和新加坡对企业所得税、印花税、利得税的优惠，对个人所得税、公司税、区域运营中心予以税收优惠，优化相关税率。

此外，也不能忽略登记环节的冗长和官僚作风可能给市场主体带来的显性或隐性成本。国际船舶登记制度的建设，离不开监管环境的塑造。船舶监管无疑会受到标准评定的影响。正如产品质量评定的标准制定者通常拥有国际竞争和价值分配的话语权一样，对船舶予以登记以及之后对登记船舶进行监管所确立的标准，其同产业进程的匹配度和监管体系的先进性以及国际性都会影响到航运经济的发展和国际竞争力。①魏浩、卢紫薇、刘缘：《推进制度型开放面临的挑战与对策》，《开放导报》2022年第2期，第39页。因而应当重视登记流程和程序建设过程中的科学性，树立国际船舶登记的申请标准、审查标准、发证标准、流程标准、监管标准。政策透明度、监管负担、商业成本、争议解决效率、司法独立性、官员的徇私舞弊和清廉度、电子技术、服务的便利性和可得性、进出口时间、程序效率等因素同样是贸易便利化重点考察的指标。与此同时也要理顺政府与市场、中央与地方、国家与企业之间的关系，以市场经济和法治社会的建设为目标推进自贸港区的贸易便利和制度创新。②参考前注刘剑文所著的文献，第87页。而这些都需要加强监管协作和沟通，扩大市场力量对自贸港区贸易创新的推动作用。第三方监督和评估机制同样重要，贸易参与者、航运经营者、船舶所有人等的意见和建议有利于自贸港区贸易创新设施的执行、评估和不断改进。同样不能忽视的是配套船舶及航运人才的管理机制，应当加强对专业人才和涉外航运专业人士的培养，使其熟悉贸易、投资、航运、保险、金融、法律等。放开船员国籍限制之后，还应当配套对外籍人才的出入境提供便利。

（三）赋权共享：优化监管明确开放边界

完善自贸港区授权立法制度，赋予区内充分的管理权限，明确自贸区管委会的行政法律属性。研究全国人大常委会的授权制度和自贸港区的地方立法权限，为政府权力划定明确边界，深化市场经济改革。依据我国目前的自贸区授权立法实践，被授权者通常为地方权力机关或独立行政部门，自贸港区管委会仅是自贸港区所在地政府的派出机构，职权范围来自自贸港区所在政府，并非独立合法的行政机构。需要在纵向和横向层面理顺监管职能和监管方式，平衡登记机构、管委会、省市、部委之间的关系。

目前，自贸港区采取的是省级层面协调、市级层面管理的管理架构，自贸港区的经济发展水平和行政管理水平的差异可能会使得自贸区人财物协同困难。因而需要改变“一处违法，处处受限”的监管格局，改变多头执法、重复执法的状况，提升监管的整体绩效。③张婷：《自贸区如何成为“改革开放高地”——基于福建自贸区样本的分析》，《中共山西省委党校学报》2021年第4期，第64—67页。海关、检验检疫、海事、税务等部门在监管、数据安全等方面合作，打破独立运行局面，提升通关效率，优化口岸营商环境。登记共享机制的发展还需要登记主管机关、税务机关、海关、工商管理机关、金融机关等之间能够形成登记船舶信息交流和跨部门合作机制，甚至是国际之间的跨国信息流动。通过数据整合共享机制使得各管理部门能够实现监管一体化并节约工作效率。查询、申请、受理、审查、公示，能够实现一趟办结。为市场主体提供需要和帮助，信息平台建设进程中逐步实现市、省乃至中央一级的信息平台对接，在此基础上实现自贸港区相关政府机构同各级职能部门的对接。执法手机APP、信用评级市场监管（第三方征信机构）、跨部门综合执法、互联网信息共享协同监管等监管方面的创新手段和方式也应当予以实践和尝试。探索跨区域、跨境合作的可能性。加强自贸港区区内区外的电子监管平台、监管信息及监管技术的交流，建立健全自贸港区区内区外船舶登记专项信息、船舶信息的交换和使用机制。

向船舶一体化监管方向发展，从进出境监管到船舶经营逐步实现完全的“单一窗口”。现有的自贸港区“单一窗口”建设主要涉及海关、检验检疫、口岸、海事等部门。后续应当将所有相关部门纳入如外管、税务等部门以深化便利化改革。尝试由管控型监管向服务型监管转变，重视对船舶权利人的保护。注重事中及事后监管的方法、手段和技术的落实，通过信息化监管尝试自主申报、事后核查。建立登记船舶信用制度和白名单黑名单制度，设置主动报告义务，要求船舶企业对船舶相关动态和信息进行定期报送。借鉴“商事主体信用修复制度”，允许进入黑名单船舶进行运营信用修复，同时保障登记申请人的程序性权利，配套行政提示和告知制度、信息平台、征信法治建设，并完善登记事项的核查、清理、纠正，登记错误的救济机制。做好监管影响评估，加强监管透明度建设。

依据《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》做好外商投资国家安全审查。建立市场主体容错纠错机制，若市场主体首次违法且情节轻微并及时纠正，没有造成明显危害后果的，可以审慎处罚。出具免罚清单并动态调整清单管理，推进信用风险监管制度。登记执法培训要加强，要让执法人员具备对船舶技术资料的审核和业务风险的识别能力，跟进最新技术发展趋势，提高登记主体工作人员的业务积极性和新技术应用普及程度，避免陷入“多做多错”的局面，促进其对船舶登记的积极性和主动性。转变监管观念，配合绿色船舶理念，对登记船舶的检验检疫检查要求予以更新。为船舶排污、气体减排、绿色造船、绿色融资等提供筛选的标准与要求。推动船舶绿色技术的发展并在登记相关法律规范中对该方面有所体现。

（四）释放活力：制度规制下的多方协作创新

第一，在自贸港区塑造国际船舶登记制度建设的中国模式，提升船舶登记治理的全球供给能力。因国际船舶登记制度是一种区域性的改革制度，其目标导向和协同导向天然存在不足，所以还需要释放行业活力建立多方协作创新，完善和加强该制度的价值功能和目标属性。需要考虑到制度的集成效应。制度与政策之间具有关联性，并非各自为阵，甚至互为条件。因而需要加强统一领导、相互配合、协同推进，确保制度和政策精准落地和深入实施。①赵晋平：《建设中国特色自贸港要坚持“三个不动摇”》，载光明网：https：//m.gmw.cn/baijia/2022-04/26/35690138.html，访问时间：2023年8月15日。明确界定多元治理体系中政府、行业、企业、社会等各种监督力量的效力和地位。利益相关者也要有参与感，加强政策制定的协商、论证及评估联动。中央及地方政府主导，执法部门协同，管委会调节，利益相关方共同参与国际船舶登记制度建设。

第二，借鉴先进登记模式，提高船舶资源配置能力和航运业的国际竞争力。利用全球第一大货物贸易国和海运国的地位为船舶监管的透明化以及跨境电子登记创造条件，提升中国在航运领域的话语权。建立国际船舶登记的制度及法律激励机制，在关税、税率、外资准入和股比限制等方面对标国际标准适度调整地区船舶登记制度建设方案，使其符合各自贸港区的自身定位、发展水平和区域特点。②如《中国（浙江）自由贸易试验区条例》明确将浙江自贸区定位为中国东部地区重要海上开放门户示范区、国际大宗商品贸易自由化和投资便利化先导区以及具有国际影响力的资源配置基地，提升以油品为核心的大宗商品全球配置能力，探索建设自由贸易港。《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》确立的首批授权事项清单之一为深化国际船舶登记制度改革。其中外资股比不受限制，外国验船公司可以对国际登记船舶开展入级检验和法定检验业务，允许外籍船员任职高级船员且所有船员免办就业证。建立国内外登记标准和登记资质互认制度，优化开放平台建设。对国内制度进行梳理并上升到法律层面，实现与船舶登记相关的各类法律规则的衔接。建立高水平登记规则，对标国际先进船舶登记管理体系，积极供给公共产品。

第三，分阶段逐步推进船舶登记体制机制的数字化改革，建立法治与创新的良性互动。及时推进技术革新的运用，建立起船舶全产业链链接以及监管部门与市场的连接和支持，新基建结合航运市场的开放，提高数字制度规则供给的针对性和有效性。还要以法律来确保行为、程序、权限、内容、手段的合法性，在法治轨道下推进国际船舶登记制度创新。理顺政府和市场之间的关系，从改革走向法治。此外，不应忽视基于产业升级和产业安全的需要对特殊船型、特定种类、特定用途船舶的激励和引导。

（五）战略对接：国家层面战略规划的呼应

登记船舶的体量对于全球海洋经济及航运要素而言至关重要，也是国际公约生效以及规则制定过程中衡量国家航运实力的重要因素。船舶及其运力是一个国家的重要战略资源，也是国家主权和海洋权益的保障，还是航运业和海洋产业发展的基础性要素。从国家经济、军事战略视角出发去分析，海运船队也影响到国家海上的政治、军事实力，以及全球大宗商品、集装箱和其他进口商品运输和贸易的走向。世界航运中心正在逐步自西向东转移，配合中国对外贸易的体量和规模，无疑为中国航运及贸易的进一步发展壮大提供了契机。

从宏观视角来看，国际船舶登记的发展还应当结合“一带一路”倡议与各国间的互联互通，强化国与国之间的航运经贸规则对接。确立船舶登记与船舶监管方面的规则和标准的协同性和推广度，加强辐射作用和国际公共产品的同频性。要呼应“一带一路”的区域船舶治理建设，创新船舶登记监管模式与提供公共物品和服务的责任。此外，“一带一路”合作伙伴发展状况参差不齐，需要跨越地理区域，打破盟友体系，建立弹性、多元、渐进式的治理协调机制。应重视国际船舶登记体系和登记流程的便利化和一体化建设，讨论开展船舶登记服务异地直通办理，通关通检流程一体化，与其他国家之间开展供应链安全与便利合作。

远期来看，还应当重视其他地区与自贸港区在产业、资源、资金等方面对接，自贸港区内与区外航运产业链的一体化发展。使得中国的自贸港区国际船舶登记制度创新由跟随者、参与者向引领者、推动者转变，对外加强贸易措施政策等的区域整合，建立伙伴关系，树立在全球贸易体系中的地位。以开放且负责的态度在环保、生态、能源、公共卫生等领域推动自贸港区航运领域的合作。配合自贸港区外贸新业态跨境人民币结算，与人民币国际化相结合，在下列领域探索人民币离岸航运业务：维修、航运补给、邮轮配送、备品备件、燃料供应服务、货代、仓储、保理、咨询、融资租赁等。对内则可通过外溢效应实现自贸港区与周边区域的运输联动发展。推动统一国内交通大市场建设，将运输、制造、物流、市场链接起来，并对船舶及航运的研发和创新予以鼓励和支持，优化以制度为基础的营商环境，实现政策的组合和集成效应。