河长制对锰三角地区矿业企业环境治理水平的影响机制与路径研究★

徐雅城

（吉首大学 商学院， 湖南 吉首 416000）

0 引言

国务院在《水污染防治行动计划》中指出，要严格治理水污染问题。同时，生态环境部等17 部门在《深入打好长江保护修复攻坚战行动方案》中强调，长江流域需重点控制“锰三角”区域清水江等水体的重金属污染[1-3]。在此背景下，各级政府认真部署，全面推行河长制，将河长制作为打好水污染防治攻坚战的重要抓手[4-6]。锰三角地区作为目前世界上最大的锰矿石和电解锰的生产基地，以生产加工电解锌和电解锰产品为主，是各县财政收入的主要来源，带动了当地的GDP 增长。但是，在矿业企业经济得到快速发展的同时，也造成了长期严重的水环境污染问题。据相关数据统计，来自于矿业企业废水直接排放达到12～15 亿t，占有色金属工业废水总量的30%。矿业企业是水污染环境治理的责任主体，也是河长制对水污染治理的重点整治对象。

1 锰三角地区矿业企业环境治理现状

2021 年，中共中央、国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中指出，要加强渝湘黔交界武陵山区“锰三角”污染综合整治[7-8]。在省、州、县三方面的共同努力下，在环境治理方面取得了阶段性重要成果。但是，锰三角地区矿业企业环境治理问题仍然尚未解决。目前，锰三角地区矿业企业环境治理主要受到以下方面的限制：矿业企业环境治理参与度不足、矿业企业内部缺乏资金保障和技术支持以及矿业企业外部的监督和执法机制尚未完善。

1.1 锰三角矿业地区矿业企业环境治理参与度不足

锰三角地区矿业企业环境治理水平的提高受企业对环境治理参与度不足的制约。

1）锰三角地区矿业企业在环境治理方面缺乏足够的环境意识和环境保护责任感。锰三角地区矿业企业不重视减少污染和排放问题。以位于锰三角地区的南方锰业公司为例，该公司曾将矿井排水直接排到河流中。

2）锰三角地区矿业企业在环境治理方面缺乏明确的目标和规划。锰三角地区矿业企业在高利润的刺激之下，采取无证开采、关闭矿山前未履行生态修复和土地复垦义务等不当方式，对矿源过度开发，且后续没有采用如污染治理技术等环境治理方法，从而导致锰三角地区环境污染较严重。

3）锰三角地区矿业企业缺乏参与合作意识。矿业企业缺乏与环境保护部门和利益相关方的有效沟通与合作，导致环境治理问题由政府承担。以秀山县为例，秀山县共有23 个锰渣场，除了在用的渣场由生产企业承担治理外，其余无主或无治理能力的渣场，全部由政府承担治理责任。

1.2 锰三角矿业地区矿业企业资金不足和技术缺乏

锰三角矿业企业环境治理水平的提升受环境治理成本高和技术缺乏的影响。

1）矿业企业污染治理设施的建设运营成本较大。锰三角地区属于武陵山欠发达地区，武陵山地区因地势陡峭、交通不便等地理条件限制，基础设施建设的成本较高，从而导致矿业企业运营成本高，影响内部资金的充分利用。锰三角地区矿业企业在环境治理时外部融资环境较差。以锰三角地区湖南湘西州为例，截至2022 年末，湖南省绿色贷款余额超62 351.5 亿元，其中，湘西州绿色贷款仅109.4 亿元。锰三角地区矿业企业内部资金流动不足，还没有充足的绿色贷款等外部资金的支援。在此背景之下，锰三角地区矿业企业在节能环保、降污排减上的投入资金将会更少，从而影响环境治理水平的提高。

2）锰三角地区矿业企业环境治理水平的提高受企业缺乏技术的创新和高新技术专业人才的影响。锰三角地区矿业企业缺乏有效的清洁生产、“三废”利用的新技术、新工艺，矿业企业无法从源头上进行防污减排。据人民资讯网报道，锰三角地区存量锰渣约4 000多万t，每年新增数百万吨。锰渣含有硫酸、重金属等有害物质，会严重污染当地的水源和土壤。另外，锰三角地区地处武陵山欠发达地区，企业的经济实力与薪资待遇，导致企业难以留住高科技人才，企业自主创新的能力不强。

1.3 对锰三角矿业地区的监督与执行力度不足

政府、媒体和公众对矿业企业的环境治理监督和执行力度不足，为锰三角矿业企业逃避环境治理责任打开了方便之门。

1）锰三角矿业企业地跨三省，政府的监督和执行能力不足。锰三角地区位于湖南（湘）、重庆（渝）和贵州（黔）三省市交界地区，由于地区横跨三省，传统的行政区行政理论主张，每个行政辖区由不同的治理主体管理，单个地方政府不能跨越行政辖区的边界对另一辖区的公共事务行使管辖权。各地方政府处于自身立场，对其地方矿业企业污染排放和环境治理的监督力度不同，甚至个别政府缺乏该地矿业企业的监督。由于锰三角地区的特殊地理位置，导致上游矿业企业的污染流入下游的矿业企业，出现同行企业在水污染治理过程中的甩锅避责现象。

2）公众和媒体对锰三角矿业企业的监督存在不足。媒体对锰三角矿业环境污染问题和环境处罚的报道一定程度上将提高锰三角矿业企业对环境的重视程度。然而，通过网络搜索发现，有关对矿业企业污染环境进行相关处罚的报道较少。由于媒体对锰三角矿业企业环境问题的报道较少，导致公众忽略了矿业企业污染所带来的危害。

2 对锰三角地区矿业企业环境治理的河长制管理机制

2.1 法律法规机制

河长制是一项环境管理制度。实施河长制后，从中央到地方政府，纷纷采取相关法律措施来明确矿业企业环境治理责任[9-10]。《中华人民共和国水污染防治》中明确指出，矿业企业需要采取有效的措施，较少排放或防止污染排放。矿业企业在矿山开采过程中必须进行生态环境修复，保障矿区水环境的恢复和改善。湘西人民政府在关于印发《湘西自治州“十四五”生态环境保护规划》的通知中明确指出，要严格实行矿业企业排污总量控制和许可制度，落实企业危险废物污染防治主体责任。河长制相关法律法规明确指出了企业在环境治理中的重要地位，矿业企业只有提高自身环境治理意识，遵守相关法律法规，确保自身的合法性，才能避免不必要的法律纠纷和监管风险。

1）河长制赋予了河长在水资源管理和生态环境保护方面的责任和权力。河长们可以要求锰三角矿业企业制定环境保护方案和工作计划，并核查其执行情况，确保锰三角矿业企业按照要求采取必要的环保措施。矿业企业将对运营过程进行全面的环境评估，并建立有效的环境监测体系。通过定期监测环境因素，及时发现和纠正潜在的环境问题，从而解决锰三角地区矿业企业在环境治理上缺乏明确目标和规划的问题。

2）河长制管理机制明确了环境保护职责的分工和管理机构。环境评审部门有权对环境影响较大的项目进行环境评估和审批。环境权益部门有权对于破坏河流环境和水资源的行为进行调查、取证，相关责任单位和个人将承提相应的法律责任。明确的环境保护职责分工在处理污染企业方面发挥着监督、指导和约束的作用，有利于企业遵守环保法律法规，减少污染物排放，保护生态环境。

2.2 科技融资机制

科技融资机制是指在河长制实施过程中，政府、银行和融资机构对矿业企业在环境治理方面所提供的技术和资金支持，以达到锰三角地区矿业企业提高环境治理水平的目的，从而实现水环境治理[11-12]。

1）从资金来看，一方面，中央政府希望地方政府通过设立环境治理专项基金和出台税收减免政策，对矿业企业投资和研发环境治理相关设备等方面给予一定比例的税收减免，从而减轻锰三角矿业企业的内部资金负担，鼓励企业加大对环境治理的投入。另一方面，地方政府鼓励银行和金融机构为环境治理的企业提供优惠贷款。政府与金融机构合作，设立专门的环境治理贷款项目，以较低的利率、较长的贷款期限为企业提供外部资金支持。以贵州省为例，贵州省设立生态环境专项资金147 亿元，并与国家绿色发展基金股份有限公司签署了融资协议。

2）从技术来看，河长制要求锰三角地区政府部门提供技术指南，帮助锰三角地区矿业企业了解和应用先进的环境保护技术。在河长制实施下，鼓励锰三角地区技术创新，在环境保护领域推动科技进步。锰三角地区政府通过设立科研项目、组织技术交流和合作等方式，吸引外部人才流入锰三角地区，推动企业和科研机构开展环境治理技术的研发和创新。以重庆市为例，一方面，重庆市人民政府建立技术支撑体系并发布水污染防治等实用环保技术指南，帮助企业了解环境保护技术。另一方面，重庆市矿业企业与国家级环科院、市环科院以及国内专业技术机构合作，开展电解锰企业生产工艺改造、污水处理和锰渣综合利用等方面的专项研究，最大限度控污、减污。

2.3 协同治理机制

协同治理机制是指在河长制中，通过建立跨部门、跨区域的协调机制，使相关部门能够共同参与矿业企业环境治理工作[13-14]。

1）在协同治理机制下，河长制要求各政府部门加强监管和执行力度。各级河长组织、环保部门、水利部门和矿业主管部门等形成工作联动，加强对矿业企业的监管和执法力度，避免各部门之间存在信息孤岛和监管漏洞，促进了环境治理的全面性和连续性。各政府跨部门、跨区域对锰三角地区矿业企业环境治理进行监管，将会打破原有的单个地方政府不能跨越行政辖区边界对另一辖区的公共事务行使管辖权的原则，实现锰三角地区矿业企业环境治理由跨区域联合部门共同治理。

2）河长制要求建立水环境监测和信息发布机制。各级河长组织需要收集和发布与河流水环境有关的数据和信息。矿业企业在环评审批、排污许可等环节需要向相关部门申报信息。通过河长制，矿业企业的环境信息可以及时、全面地汇集到河长组织，实现了监管部门与企业间的信息共享，对企业环境治理提供了更多的数据支持。在实现信息监管部门与企业间的信息共享后，就可以明确是上游的企业污染还是下游企业污染，从而避免矿业企业互相推卸责任。

3）在河长制的影响下，社会组织、媒体和公众共同参与对矿业企业环境治理的监督。社会组织和媒体通过舆论监督，推动矿业企业提高环境治理意识。公众作为矿业企业环境治理的利益相关者和最终受益者，参与对矿业企业环境治理监督，有助于建立更加公正公平的环境治理机制。政府、社会组织和公众共同参与，将促进锰三角矿业企业可持续发展，实现多方共赢。