日本的“道州制”构想与法学解构

摘 要：“道州制”是一种从未实现过的日本中央政府官方较为热衷提倡的行政改革构想。道州制的类型主要分为“官治型道州”和“自治型道州”，有关其构想的谱系也从二战前一直绵延到当代。在战后日本新宪法秩序下地方自治相关规定的影响下，如今的道州制构想已经基本断绝了“官治”的可能性，但即便是“自治”的道州，其背后也隐藏着“地域综合行政主体论”的特色逻辑。日本基础自治体的存立与地方自治的未来在保守思潮的围堵中，需要通过该国宪法规范和理念作为指引，对相关概念和构想进行根本性的批判。

关键词：道州制；地方自治；地域综合行政主体论；日本宪法学

中图分类号：D80；D81   文献标识码：A   文章编号：1004-2458（2023）06-0012-10

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2023.06.002

日本的政治家一直以来都热衷于提出一些抽象宏大且看似令人觉得“耳目一新”“来日可期”的概念或主张，并在日本国内吸引了相当一部分国民的眼球。远到二战前的各种政治宣传，近至十多年前桥下彻极力倡导的“大阪都构想”，例子不胜枚举。本文将要探讨的“道州制”构想就属于这样一种范畴，作为地方行政单位广域化之代表性概念的“道州制”①由日本中央政府主导提出，时间跨度横贯战前与战后，虽然从未真正意义上作为具体行政制度实施过，但却引发了社会各界的高度关注与讨论。本文试图从日本国内法秩序（特别是宪法学的视角）对该构想进行彻底地梳理与剖析，并对潜藏在其背后的官僚政治运作机理进行“还原作业”，从而达到一种“祛魅”的批判效果。

一、为什么是“道州制”

在日本学界与实务界，“道州制”的提法由来已久，但针对其精确定义却不甚明了。所谓“道州制构想”二战以前业已存在，即便将考察范围限定在二战之后的时间坐标上，相关主题的讨论亦是五花八门，在同样一个“道州制”的称谓下，其具体应该指代何种制度，完全没有形成统一的见解［1］4。相同的名词承载着不同内容的主张，这就给后世的读者呈现出论者间“同床异梦”的强烈印象。

那么，如果非要给出一个最低限度的概念定义，日本代表性官僚学者松本英昭（まつもとひであき：旧自治省官僚/行政法学者）在论文中的总结颇有可采之处。即“①以国内一部分地域为单位的政治·行政主体或者（综合性的）组织机构形成多层（重层型）地方制度的框架下；②范围最大之主体或组织机构一般而言立足于现在的‘道或数个‘道府县相当的区域规模之上；③作为处理诸多领域之事务的主体；④在全国范围内或设想在全国范围内全面铺开的”一种行政制度设计。在此种情形下，与该范围最大之政治·行政主体或者（综合性的）组织机构相关的制度，可称之为“道州制”［2］。

如上文所述，关于“道州制”（乃至于“都道府县合并论”）的话题，其实在二战之前早已有迹可循，但缘何近些年来相关讨论又在日本甚嚣尘上，其主要原因可以归纳为以下几点。首先，市町村合并带来的影响是根本源头。众所周知，日本在昭和20年代后期至昭和30年代前期（约为1950—1960年左右）由政府主导进行了一场名为“昭和大合并”的基础自治体合并运动，经过整合，市町村总体数量锐减至原来的1/3；而从1999年开始至2010年左右，伴随着世纪之交的“第一次地方分权改革”，又以中央政府为主导推动了“平成大合并”，这使得市町村这类基础自治体的数量较之上次合并又减少至相应基数的一半。作为基础自治体的市町村数量急剧减少的同时，中央政府却认为所谓的“行财政基盘”得到空前强化。于是乎，市町村的“成长发育”自然衍生出要满足其新的事务、权限扩张的需求，这就促使相关各界将关注点转移到了包含着市町村在其内的广域自治体之都道府县的地位与作用问题上［3］29。其次，都道府县的“空洞化”现象是本质症结。与市町村合并之影响相辅相成，作为“接纳单位”（「受け皿」）的市町村经过合并之后具备了“优质的”行财政基盘，这样便可以从所属都道府县接受更多的事务权限的

转让。此外，也与大都市制度相关联，像日本特色的“政令指定都市-中核市-特例市-一般市”这样严格依照城市规模而区分出森严等级序列的事务权限分配方式也逐渐架空了包含着基础自治体在内的都道府县的实质性权限。正所谓“给予有能力的大城市更多权限”（「力のある都市には、さらに権限を」）［4］这样的口号反映的便是相关现实问题［5］。再次，广域行政相关问题层出是直接诱因。日本现行的都道府县制度，自1888年香川县从爱媛县分离出去以来，至少在形式上保持了130年之久未曾变动。然而，经历了高度经济成长的洗礼，现代社会的各种问题，特别是地域经济产业振兴、环境保护以及自然灾害应对等方面的课题，都极度加重了广域行政单位的负担，可是目前的都道府县行政区划却越来越难以解决诸多现代社会的跨区域难题。这样的论调一直很有兜售的市场，即想方设法通过对现有的都道府县进行统合合并，对它们进行“版本升级”，从而提高其原本欠缺的“能力”“专业性”和“技术性”，这也是广域现代行政的题中之意。同时，主张这种观点的论者们还寄希望于通过府县的广域化，实现国家（中央政府）和地方之间“综合行政”的效率化目标［5］。

二、“道州制”的类型与谱系

日本学界对于“道州制”的分类，大致可以列为以下几种［本文所讨论的“道州制”不包含所谓的“联邦制型道州制”或“无限接近于联邦制的道州制”（准联邦型道州制），而仅限于单一制国家内部作为“地方自治制度”的“道州制”。关于联邦制的概念，可参考：海老原明夫「連邦制」法学教室165号、1994年、28頁。针对日本和各国联邦制或地方自治制度的比较研究，可参考：木佐茂男「連邦制と地方自治をめぐる法制度と実務の比較考察」公法研究56號、1994年，田村秀『道州制·連邦制』（ぎょうせい、2004年）。关于“联邦制型道州制”，可参考：大橋洋一「第2章 地方分権と道州制」同『都市空間制御の法理論』、有斐閣、2008年、31-35頁。］。

第一大类，是着眼于“道州”性质的分类。该模式下，“道州”的性质体现在其究竟属于“官治”还是“自治”这一典型特征上。前者由国家（中央政府）完全垄断道州的人事任免权，道州的地位基本上相当于中央政府及其各个部门的派出机构，是为“官治型道州”；后者则由该道州所辖范围内的住民依照宪法或地方自治相关的法律规范等进行选举进而产生辖内的立法与行政机关，并严格区分于中央政府层面的“国政选举”，是为“自治型道州”。例如这样一种分法：①作为国家纯粹行政区划的道州；②兼具国家行政区划和自治行政区划双重性质的道州；③完全作为自治行政区划的道州［5］。又如这样一种分法：①作为联邦制的道州制度；②作为国家组织的道州制度；③作为混合组织的道州制度；④作为地方公共团体（地方自治体）的道州制度［3］31-39。再如这样一种分法：①作为联邦制国家构成单位的“州”；②由国家直接管辖，作为国家第一级地方综合性派出机构的道州；③作为第一级地方综合性派出机构以及广域自治体的道州；④比都道府县规模更大的作为广域自治体的道州；⑤取代都道府县的广域自治体的道州［1］4-5。

第二大类，是着眼于“道州”权限的分类。该模式下，以日本现行宪法和法律体系下的中央地方权限分配框架为出发点，设想新设立的“道州”这一行政或自治单位可能会具备哪些事务、权限。此种权限的划分虽然也包含了与基础自治体（市町村）之间的关系，但主要还是针对国家即中央政府而言的。例如，下面的分类便是典型例子：①“轻量型道州”。即近乎等同于现有都道府县之间的单纯合并，新成立的道州只具备之前既有都道府县本身的事务和权限。另外，中央政府的各种地区级派出机构［例如，农林水产省向日本各个地方派出的地方农政局、国土交通省派出的地方国土整备局、经济产业省派出的地方经济产业局等等。］也原封不動地残留在道州内部；②“中间型道州”。该类型的道州除了承继既有都道府县的事务和权限外，还尽可能地吸收了国家在地方上设立的各个派出机构的事务和权限。此类道州可谓现今日本在讨论相关议题时的“标准类型”；③“重量型道州”。除了国家在地方上派出机构的事务权限外，此类道州甚至还吸收了中央各省厅本身所保有的权限以及一部分国会的权限。是为兼具些许国家性质的准联邦制型道州制［6］。

道州制的谱系最早可追溯至1927年的“州厅设置案”。是年，田中义一内阁组织了行政制度审议会，其中就包含针对日本地方制度变革的相关讨论［7］36。其内容主要有：“①废除府县公共团体区域与国家行政区域重合的现有格局，新设包含数个府县在内的作为行政区划的州；②将现存全部各府县区域（北海道除外）划为6个州，并在各州设立州厅并设置州长官一职”；与此同时，“③承认府县作为纯粹地方自治体的地位并在其固有事务范围内赋予其完全自治的权限，其执行机关长官变为公选，其议决机关之权限改为与一般自治机关等同；④新制度下的府县自治制度大体参照现行的市町村自治模式”［8］。该提案因各种原因最终未能付诸实施，后世的学者评价称其内容是想将当时被当作“不完全自治体”的府县在形式上“完全自治体化”，而在此之上又叠加一层作为国家（中央政权）下属行政区划的“州”，以便在更广域的范围内加强国家的各项统治政策［7］36-37。待到第二次世界大战的1940年，日本又在8个地区设置了“地方联络协议会”，以便在地方行政事务上更加高效的实现府县间的联络调整，从而适应战时体制。而“地方联络协议会”在1943年被改组为“地方行政协议会”，到1945年更是变身为“地方总监府”。这不是一个单纯的协议机关，而是发挥了统辖机关之权限的中央政府超级控制工具［8］。虽然是个短命组织，但却是“为防止盟军登陆本土而造成国土寸断与命令系统失效，要使地方上能够独自继续作战，在移交中央权限的同时将都道府县都置于其管辖之下”［5］的恐怖战争机器，因此可以把它归入到“官治型道州”这一形态当中。地方总监府于成立的同一年（1945年）随着日本战败旋即废止，被战后的“地方行政事务局”所替代。

1948年的战后初期，当时的行政调查部纵览日本的广域行政制度，给出了3个具体的重建方案。①地方行政厅案。即在维持现存地方公共团体之现状的基础上，于全国范围内设置7个广域的“地方行政厅”，厅长官在内阁总理大臣的指挥监督之下总揽厅务。厅之下再设立与中央各省厅相对应的部局单位，各局长辅佐各自领域的主管大臣，并对都道府县知事实施指挥监督。北海道单列不计，其道知事直接接受中央各省的指挥监督，唯独该地不设置地方行政厅。该提案的特点是现有府县的存续、官选的长官以及二层自治。②道制案。此案提议废除所有现存都道府县，将全国划为9道，“道”作为一种地方公共团体而存在。道下设道行政委员、道议会以及道厅。道行政委员由道民直接选出产生，同时其作为国家的机关也处理中央政府委任的各项行政事务。道议会与现行的府县议会基本保持一致。道厅是为道行政委员的事务局，行政委员担任各自所管辖部局的局长。中央各省的大臣在其负责管辖的主任事务领域可以对道行政委员予以事务委任，且对其还保有包括罢免权在内的综合性指挥监督权。该提案的特点是现有府县的废止、公选制的行政委员，差不多只有1.5层自治。③州制案。该案提议废除现存所有都道府县，将全国分为8个州，并于各州设置州长官。州长官在内阁总理大臣和各主管大臣的指挥监督之下总揽州务。被废除的都道府县的事务和财源尽可能下放给市町村等基础自治体，无法转让的权限就保留给州。该案的特点是现有府县的废止、官选的州长官以及一层自治。这3种提案最终都未付诸实现［9］。

1957年，日本中央政府主导的第4次地方制度调查会经过研究咨询得到了“关于地方制度改革的报告”（「地方制度の改革に関する答申」）。该报告中最为人所熟知的便是作为府县制度改革具体方案的“地方案”［该“地方案”恶名甚高，从提出至今一直受到日本学界的猛烈抨击。另一方面，针对该保守的主流提案，当时作为少数意见的“县案”也被附在报告中。其主张“县”知事的公选、行政委员会的存置等，以期维持现存府县“完全自治体化”的现状，内容相当进步。详细参见：自治大臣官房総務課編『地方制度調査会答申集（第1次—第13次）』（1970年）85-96頁。。这个提案建议将现存府县全部废除，然后在基础自治体和国家之间设立一个名为“地方”的半官治组织机构，从而加强中央政府对地方的控制。日本全国据此被划分为7到9个“地方”，其行政长官为中央政府直接任命的“地方长”并辅之以公选制的议会，这种二元模式意在使“地方”同时具备地方公共团体的自治性质和接受中央政府直接控制的国家性质，以期发挥一种“上下两头负责”的功能。另外，以“地方”之行政区域为管辖区域的国家综合性地方派出机构，即“地方府”的首长则顺理成章的由上述“地方长”兼任［自治大臣官房総務課編『地方制度調査会答申集（第1次—第13次）』（1970年）73-85頁参照。。显然，该提案内容深得二战前的府县制之精髓，暗合了当时日本政治的“逆流期”（日文：「逆コース」；英文：reverse course），即20世纪50年代初朝鲜战争爆发之后日本深受影响并消极执行战败后初期的各项民主化政策、积极迎合美国冷战战略布局需要而全面走向保守反动的历史时期。而缘何在这一时期需要重新审视和评估现有广域地方制度，当时的日本政府官方给出了这样的理由：“战后（初期）以府县性质变化与伴随而来的府县知事公选为代表的一系列府县制度改革，在确保中央和地方之间的协同关系以及保障全国平均水准的行政作用过程中缺乏相应的功能。” ［自治大臣官房総務課編『地方制度調査会答申集（第1次—第13次）』（1970年）72頁参照。］质言之，对于当时的国家而言，战后初期民主化改革伊始的新府县制度［主要指二战后美国主导下的民主化改造初期，相对比较大刀阔斧的央地关系改革。具体而言就是1947年开始施行的《日本国宪法》和《地方自治法》等法秩序所带来的府县行政单位的“完全自治体化”。］不符合日本“国情”，让中央对地方的控制无法像二战前那样得心应手，此番“改革”瞄准的目标正包含在字里行间。此案提出后不到十年，1965年的“第10次地方制度调查会”又给出了一个“关于府县合并的报告” （府県合併に関する答申」）。其中特别言及了今后可能出现的府县合并的程序方法问题，即“根据相关府县的提议，其合并程序应以相关府县议会的议决为申请之前提，再由内阁总理大臣经过国会议决后进行处置”［ 自治大臣官房総務課編『地方制度調査会答申集（第1次—第13次）』（1970年）209頁。引号中的报告正文内容之后得到落实，直接被写在了日本修改后的《地方自治法》相关条文中，即：地方自治法の第6条の2（平成16年＝2004年の地方自治法改正により）。］。该报告与第4次地方制度调查会报告最大的不同点在于其各自针对府县性质的态度。也就是说，此次报告在事实上默认了府县的“完全自治体”性质以及“府县—市町村”的二层地方自治构造，这既是《地方自治法》的明文规定，更是《日本国宪法》第八章“地方自治”部分之解释的应然要求，似乎官方也都“无可奈何”地接受了于其而言“不利”的现状。可见，这就等同于日本中央政府放弃了1957年第4次地方制度调查会的报告所提出的“地方案”。

到了新世纪，在地方制度领域，日本中央政府又有两次较为明显的动作。首先是2003年的第27次地方制度调查会给出的“关于今后地方自治制度之蓝图的报告”（「今後の地方自治制度のあり方に関する答申」）。该报告讨论了“广域自治体的应有之样态”，言称除了都道府县合并这一选项之外，还可以考虑导入道州制。其基本的观点是在现行宪法的框架下，废除现存的都道府县并设置作为地方公共团体的“道州”。道州的行政长官（“长”）与议会皆采取公选制，而国家（中央政府）的职能权限在经过“重点化”梳理和筛选后，应积极推动其转让给基础自治体和道州。此外，报告还指出，伴随着道州制的导入，国家对道州和基础自治体的干预均应该控制在“必要最小限度”的范围内［第27次地方制度調査会「今後の地方自治制度のあり方に関する答申」（平成15年11月13日）21—27頁参照。］。2006年，第28次地方制度调查会又呼之欲出，这次直接给出了“关于道州制蓝图的报告”（「道州制のあり方に関する答申」），该报告在遵循上次地方制度调查会（2003年第27次）之根本原则的基础上，认为道州应该“与作为基础自治体的市町村之间达成恰当的任务分工，同时在本地区的行政工作中独立自主且综合性的承担并发挥广泛作用”，明确了“道州—市町村”这种新的二层地方自治构造。在事务和权限的分配问题上，报告指出，首先在道州与市町村的关系中应该基于“补完性原理”，积极推动基础自治体优先的事务分配方式；而在道州与国家之间的关系中则应赋予道州相关事务与工作的“从规划立案到管理执行”的全方位权限，这相当于肯定了作为广域地方公共团体之道州的大幅度权限扩张。如此一来，“在重新审视了国家与基础自治体之间的广域自治体之应然状态后，道州制可以重构国家与地方这两种政府形态，導入该制度极有可能加速地方分权、强化国家的功能并实现新型央地关系模式下的高效政府管理”［第28次地方制度調査会「道州制のあり方に関する答申」（平成18年2月28日）参照。］，该报告于前文中对未来如是憧憬道。

上述中央政府主导的有关道州制的调研与报告也仅仅停留在“构想”的层面，均未付诸实现［除了日本中央政府的官方（地方制度）调查会之外，地方公共团体、政党与民间也都公开表达过形态各异的“道州制构想”，本文就不多做介绍了。例如：市長会「道州」案（1957）、自民党議連「道州」案（2000）、経団連第2次提言（2008）等。］。但除了构想之外，现实中业已可行的“制度”也确实存在。例如，依照日本现行《地方自治法》第6条之2规定的程序便可以实施都道府县间的“自主合并”。如果这种形式不算严格意义上的“道州”，那么还有一部法律更能说明问题，那就是2006年国会制定并颁布的《道州制特区推进法》［该法律的日文全称为：道州制特別区域における広域行政の推進に関する法律（平成18年12月20日法律第116号）。］。根据该法律第2条的定义，所谓“道州制特区”，指的是“北海道地方或者自然、经济、社会、文化等方面拥有相当程度的密切联系而自成一体的地区（仅限包含3个以上的道府县区域之全部范围在内的区域）中的任何一地的全部范围即为该区域所包含的都道府县且由政令［道州制特別区域における広域行政の推進に関する法律施行令（平成19年1月24日政令第11号）。］规定者”。这又被称为“特定广域团体”，而在实际操作过程中，迄今为止，该制度仅以北海道一地为适用对象。该定义显然是为了规避《日本国宪法》第95条［《日本国宪法》第95条：“根据法律规定，非经该地方公共团体住民投票半数以上的同意，国会不得制定仅适用于某一地方公共团体的特别法。”（翻译来自笔者）］的相关规定，玩文字游戏故意绕开本需要实施的地区“住民投票”，其本意应该是当时的执政党想要开展和北海道一地相关的国家战略决策而又不方便直接制定“仅适用于北海道一地”的法律，所以在形式上给人造成了一种“全国其他任何符合条件的地区都有可能成为道州”的假象。殊不知，这种完全服务于政治政策的“工具性法律”的适用一般是不会超出政策容许范围的，只是在理论上可行而已。由此可见，站在制度确立并完全付诸实施的角度来说，“道州制”在日本确实还只是“构想”。

综上所述，“道州制”构想在日本实际上是一个官方的改革战略蓝图，而且是一个持续进行、不断调整但又具有一以贯之目标的国家体制改革计划，作为国家完整行政区划模式的“道州制”虽然从未付诸实施，但其背后隐藏的政府官方的主观意图和由此萌发的所谓“改革理念”非但从未停歇，反而随着时代的推移愈发显现并直接影响着日本地方行政实务的走向。譬如，对于市町村合并乃至于世纪之交的“第一次地方分权改革”具体实施过程都起到了不可估量的理念上的影响。

刨根究底，“道州制”构想的背后有其深刻的历史与现实动因。除了本文第一部分中已经指出的“市町村合并的负面资产”“都道府县权限空洞化现象”以及“广域行政制度能力供给不足”等三个现实原因之外，前文有关“道州制”的类型与谱系之介绍中追溯了“道州制”构想的若干发展阶段，其整体动因便显得更为复杂多元，包括了满足二战期间军国主义国家对外侵略战争的需要、以冷战为时代背景的日本政治“逆流期”加强中央集权的需要、战后保守主义改革主观意图的需要以及新世纪以来新自由主义构造改革风潮下日本执政党内阁重构新型央地关系的考量需要等。这些“主观需要”虽然时代不同也形态各异，但共同之处都在于一种来源于中央政权的视地方行政为实现特殊政治目的的“工具性”思维，在该思维模式的统摄与影响下，以“住民自治”和“团体自治”为主要内容的“地方自治”很难有生存与发展的空间，《日本国宪法》所昭示的基本精神也无从贯彻实现。

三、“道州制”的底流：地域综合行政主体论

日本著名行政法学者盐野宏（塩野宏/しおのひろし）认为，所谓“地域综合行政主体论”（「地域総合行政主体論」）是与外国法理毫无关联的、从本国特色的地方自治实务观点出发而提倡的理论，且该理论还成为了平成11年（1999年）第一次地方分权改革引发的《地方自治法》大修改后作为实定法概念登场的、独立于传统解释之“住民自治”与“团体自治”之外的“任务分担原则”（「役割分担原則」）的“底流”［10］。

1949年（昭和24年），时任内阁建设省文书课课长一职的官僚小林与三次（小林與三次/こばやしよさじ）深感新宪法第92条（地方自治之本旨）对于今后日本现实自治制度的制定与运用将会产生重大影响，认为很有必要从理论与实务两方面对其进行深度挖掘，遂给日本著名学术杂志《自治研究》（じちけんきゅう）寄稿，发表了其详细的研究成果［11］。小林认为宪法第92条的“地方自治之本旨”条款应该包含：①住民自治的原理；②团体自治的原理；③现地综合行政的原理；④自主责任的原理。这里最值得注意的当然是第三项的“现地综合行政原理”。

小林首先指出，“所谓地方自治，就是来自于住民的、通过地缘团体去贯彻实施的、一切为了住民的行政活动。其根本不在于行政处理的形态本身，而在于该形态下公共活动所带来的福祉。依照住民自身而非官僚机构的意思和责任，为了住民的利益，应该完成怎样的行政活动以及行政活动的具体内容都是重要问题。这也正是自治事务的内容。到头来，最终还是归结为国家和自治团体之间如何分担事务的问题。我认为，契合地方自治之本旨的自治事务决定原理，虽然可能用语还不太成熟，姑且就称之为现地综合行政的原理吧”［11］。据此，小林推导出两个结论。其一，否定地方公共团体原本所承担的“固有事务”和“委任事务”二者之间的区别。因为“国家行政实际上基本都不可能与自治体毫无关系，而与国家毫无瓜葛的所谓自治体事务，就很难找得到了。无非也就是国家和自治团体之间的利害关系的认知方式、关心程度以及责任分担各有差别，但并不必然需要通过事务的种类进行划分”。也就是说，小林认为合适的表述不应该是“地方的行政”（「地方的な行政」），而应该是“地方上的行政的自治化”（「地方における行政の自治化」）或“地方行政的地方自治化”（「地方行政の地方自治化」［11］。其二，承接上一个结论，小林自然推导出了他自己命名的“现地综合行政原理”。他指出，“作为现地行政民主化处理的形态，可以活用各种委员会制度，如公安委员会、教育委员会、农地委员会等，这些行政事务没有必要一定得由地方自治团体去完成……但是，这样一来，各种事务各自为政，被分化分裂处理的现象也未必妥当……在抽象的观念层面，将各种行政职能分门别类地进行处理并以专门性、一贯性的角度去思考的方法固然是可能的，但实际上，行政事务越往下走区分起来也就越困难……上述一贯作用也只有在事务自身是相对孤立且具有特殊技术上的理由时方能奏效。一般行政，通常都要求其综合与统一。只有在综合与统一之下，各种行政职能才能显露其真实价值并实现其目的”。像这样“地方上的行政之综合，我们只能期待地方自治团体去完成。该综合行政的原理与现地行政之原理交相呼应，共同决定了自治团体的应然职责与使命”［11］。

盐野宏认为，上述小林自创的“现地综合行政原理”虽然在日本学界（宪法学、行政法学）没能激起多少波澜，但却对从那以后的地方行政实务产生了深远影响［10］。此后日本官方的地方制度调查会报告中多次提及了“地方综合行政”的重要性，而2000年的第一次地方分权改革更是将对该理念的实践推向了高潮。最明显的证据便是1995年制定的《地方分权推进法》第4条提到的国家和地方之间的“任务分担原则”以及地方公共团体应具备的“自主性”与“综合性”资质，而该内容又原封不动被搬进地方分权委员会对当时中央政府的“劝告”文本中，进而通过1999年的《地方自治法》大修改（2000开始施行）最终定格为现行《地方自治法》第1条之2的具体内容［日本现行《地方自治法》第1条之2：“地方公共团体是以谋求增进住民福祉为基本，并广泛担当自主性、综合性的实施地域行政之任务的主体。 为达前项规定之主旨，中央政府重点担当国际社会中关涉到国家存立的事务、需要在全国范围内统一规定的国民的各种活动或有关地方自治基本准则的事务又或具有全国性规模的或必须立足于全国性视点方可实行的举措及事业的实施，其他的国家本来应当担当的任务，住民身边的行政尽可能地交给地方公共团体，国家应以此为基本，和地方公共团体之间恰当的分担任务的同时，有关地方公共团体之制度的筹划制定以及对策的实施，应当充分发挥地方公共团体的自主性和自立性。”法条译文出处参见：洪骥《日本公法学中“补完性原理”的谱系及其对我国的启示》，载《国外社会科学前沿》2022年第1期，第96页。］。“地域综合行政主体论”“现地综合行政原理”——虽然在用语细节上有前后时代的微妙变迁，但其实质内容从小林1949年发表在《自治研究》上的论文提出至今，生命力异常顽强，乃至于成了日本地方自治实务领域的“支柱性理念”。在实际的适用层面，它其实就是一种“事务分配”的指针性原则，要求中央和地方政府在分配行政事务之时要尽可能多的考虑到行政的“简便化”与“效率性”。而且，地方公共团体作为地方上的“行政事务承担机关”，其“综合性”越强，国家（中央政府）在财政上与行政上的关心程度也就越高，由此在行政事务具体执行过程中来自国家的介入和干涉也就越多。因此，地域综合行政主体论作为国家和地方之间“任务分担”的上位概念，其不仅仅是一种关涉行政事务分配的原理，更包含了在事务执行阶段国家对地方的干预样态［10］。

对于“地域综合行政主体论”的介绍分析至此，不妨再回顾一遍本文开头引用的日本学界对于“道州制”较为官方和權威的定义——

①以国内一部分地域为单位的政治·行政主体或者（综合性的）组织机构

形成多层（重层型）地方制度的框架下;②范围最大之主体或组织机构一般而言立足于现在的‘道或数个‘道府县相当的区域规模之上;③作为处理诸多领域之事务的主体，④在全国范围内或设想在全国范围内全面铺开的”一种行政制度设计。在此种情形下，与该范围最大之政治·行政主体或者（综合性的）组织机构相关的制度，可称之为“道州制”。

这次不同于前文，在“道州制”的定义中加深了关键字体的颜色。于是，结论可谓是不言自明了。质言之，笔者认为，有别于理论界落实真正地方自治的美好愿景，在战后日本地方行政实务的“实然”层面，所谓“道州制”构想就是“地域综合行政主体论”（或“现地综合行政原理”）在日本国家（中央政府）具体政策实施层面的鲜明写照。“现地综合行政原理”=“地域综合行政主体论”→“任务分担原则”→“道州制构想”，这条历史关联概念的锁链是极具“日本法特色”的产物，其中充斥着一种自上而下或曰居高临下的“合并”与“整合”的思维逻辑，是承继了明治维新以来高度官僚制中央集权精神的国家对地方的“家长制宣言”。或者也可以反过来这样理解，即“地域综合行政主体论”的出现，一定程度上反映了日本中央政府官方有关“道州制”的长期改革构想，抑或从（御用的）学术和理论层面反映了“道州制”改革构想的部分一致性内容（也就是一以贯之的强调地方行政的“综合性”），且这一理论明显影响了日本地方行政改革的具体实践。二战战败后，虽然主流理论界盼来了内容进步的《日本国宪法》《地方自治法》等规范文本，也涌现出一大批优秀且具有良知的专业学者围绕上述规范开展了如火如荼的“应然”解释工作，但毕竟还是逾越不了理论与实务的鸿沟，被一直处在“现场”并承继了战前“血脉”的地方行政官僚精英们暗度陈仓抢占了先机。近年，以冲绳县边野古美军基地迁址纠纷等为典型代表的地方自治实践为契机，当下日本行政改革与地方自治又迎来了一个进退维谷的风口浪尖，真正意义上“地方自治”理念的不彰又从反面印证了以“地域综合行政主体论”为首的日本本土理念（资源）的大行其道与“魔高一丈”，这是一个极其耐人深思与反省的严峻现实。

四、“道州制”批判：来自宪法学视角的省思

日本有关道州制的讨论总体上秉持着从以前的“中央集权型道州制论”过渡到现如今的“地方分权型道州制论”这一规律［6］。现在，可以说至少在主流理论界的“应然”层面与社会大众的潜在意识中，所谓“官治型道州”已经没有多少讨论的空间了，该现象的背后或许蕴含着战后民主化之精神与府县“完全自治体化”超过70年历史而形成的地方自治理念深入人心的作用。

追溯历史，早在二战结束后十余年即1957年的第4次地方制度调查会之“地方案”提出的时间节点，其“官治型”制度设计即已招致了日本学界的极大反感。对于这次官方提案的大讨论和激烈批判也最终将“官治型道州”的理念送入了坟墓。当时的著名公法学者田中二郎对该“地方案”的保守反动行径表达了深刻的忧虑，甚至自己还提出了一个针锋相对的“县案”（即附在第4次地方制度调查会“关于地方制度改革的报告”之后的少数意见）。田中认为，首先，新宪法（即《日本国宪法》）第八章《地方自治》的基本精神反映的不仅仅是市町村等基础自治体的自治，也包含了府县这一层级的广域自治体的“完全自治体化”。因此，官方提倡的“地方案”想要废除自治的府县进而创设官治“地方”的做法是违反宪法“地方自治之本旨”（《日本国宪法》第92条）规定的。其次，“地方案”考虑的重点是国家即中央政府行政的便利（所谓效率化、经济性和一体化等），这些想法也都是从国家中心主义的角度出发去寻求的地方制度改革，其内容完全无益于团体自治与住民自治水平的提高。再次，“地方案”对于府县所要承担的事务本身的性质和内容竟然毫无分析，而仅仅断定其事务的大部分内容都具有“国家性质”，如若这样的逻辑都能说得通的话，那么以此类推也可以同样全盘否定市町村的自治，显然，这是一种极其危险肆意的方法论。最后，日本历史传统上本来就缺乏地方自治的精神，所以（在行政区划上）囊括着势单力薄之市町村的府县更应该被寄予众望，自治的府县与市町村遥相呼应、互为犄角方能在强大的国家权力面前站稳脚跟，从而守护地方自治乃至维持整个国家的民主统治构造。然而，官方所提倡的官治型“地方”非但不能与市町村互为犄角，反而会在国家强力的指挥监督权影响下不断往上汲取市町村的自治权限直至其被榨干［田中二郎＝俵静夫＝鵜飼信成編『府県制度改革批判―地方制度調査会の答申をめぐって―』、有斐閣、1957年、3—30頁参照。另外，不仅限于第4次地方制度调查会的相关内容，围绕对道州制论乃至府县制度改革论之批判的田中二郎教授以前更早的研究成果，可参见：『地方制度改革の諸問題』、有信堂、1955年。］。总而言之，第4次地方制度调查会给出的报告中所提倡的“地方案”是针对《日本国宪法》之基本精神和战后民主化改造后的地方自治制度之现实的倒行逆施，其“一方面鼓吹要尊重宪法上的地方自治之本旨精神，实际上却通过将府县置换成官治的‘地方，从而自我扩充官治集权体制的外延”［俵静夫「『地方』制と憲法問題」田中ほか編『府県制度改革批判―地方制度調査会の答申をめぐって―』、有斐閣、1957年、48頁。另外，鵜飼信成「地方制案は憲法違反と考えられる」这篇论文也被收录其中。］。可以说，像这样赤裸裸的反动“道州制”构想在今天的日本已经基本失去兜售市场了。

既然“官治型道州”基本走进了历史的故纸堆，那么对于“自治型道州”又当作何评价呢？纵观先行研究，笔者认为当下日本学界有关道州制的讨论至少都要恪守广域地方公共团体作为“完全自治体”的这条底线。不过，对于所谓“自治型道州”的定义仍然存在着观点上的分歧。一般而言，认为只要道州作为“完全地方公共团体”的地位得到保障，那就可以称之为“自治型道州”了，但这种说法还是不够精确具体。首先，新成立的道州较之府县，其人口面积必然大增，为了更好地推进各项行政工作，势必会出现各种高度专业性和独立性的上命下达的部门行政机关，而这些机关的地位无异于在各个地区新设的中央国家行政机关的“派出机构”，这就又会滋生道州内部的新“中央”集权体制。其次，道州的长官坐镇该地区的中心城市却要遂行诸多边远地区的教育与福利等行政事务，这对于偏远地区的居民而言无异于“中央政府”一般的存在，很难代言他们切身最关心的利益。最后，从历史的角度来看，有关道州制的讨论都和地方分权、地方自治的思想毫无关联，特别容易和官僚制中央集权政治遥相呼应［12］。

在评价“自治型道州”是否真的“自治”、自治程度又如何之时，不妨从《日本国宪法》第92条“地方自治之本旨”（「地方自治の本旨」）的解释内容［有关该条文解释论的谱系以及从日本战后史的角度对诸学说进行的梳理分析，参见：洪骥《日本国宪法第92条“地方自治之本旨”的解释论——从“保不保障”到“保障什么”》，载《日本法研究》（第2卷），中国政法大学出版社，2016年，第20-58页。］出发，将关注点放在“住民自治”（じゅうみんじち）这一法原则上进行批判性考察。无论是人口、面积还是事务、权限，较之既有府县都得到极大扩充的道州，可以说是“国家的相似形”，因此“以往适用于都道府县的各项直接民主主义制度将无法在道州发挥同样的作用”［13］，在新的道州体制下，“住民参加政治的機会无法得到保障，这样一来住民自治会面临空洞化的巨大风险”［14］。这也正如日本全国知事会所指摘的那样，“迄今为止国家提出的有关道州制的讨论都以‘实现地方分权为大义美名，但都是在中央政府财政情况恶化的时候反复打出此牌，只把地方制度改革当成国家财政重建的一个工具。而站在住民的立场上如何去营造一个分权型社会这种关涉自治之根本理念的话题，却从未被提及过” ［全国知事会道州制研究会『道州制研究会における審議経過』2005年3月。］。而从日本历史上看，正如前文所言，道州制/府县制度改革论的背后常常隐藏着中央集权的企图（“地域综合行政主体论”的逻辑），这样的“道州制”作为“国家统治或官治的具体手段”［15］被积极推动，其最终结果极有可能造就出类似于战前的那种高度中央集权的“内务省—府县”体制。这样的推测不是危言耸听，而是有史可考。例如，不仅仅是第4次地方制度调查会提出的“地方案”，战时的东京“都制”讨论也与此种脉络暗合，旧东京市一方极力主张捍卫既有地方自治基础上的“自治型都制”，而内务省一方却强烈要求建立“官治型都制”，结果前者的诉求被完全无视，后者的集权制度在二战的战火中配合着军国主义法西斯体制被强行植入（1943年“东京都制”改革）［15］。从这个意义上说，我们都认为已经“走进了历史故纸堆”的“官治型道州论”说不定哪天还会在日本死灰复燃。

五、余论：日本基础自治体与地方自治的未来

第一次地方分权改革结束后，地方分权推进委员会的最终报告书（2001年）给出了如下论断，其涵义颇值得玩味。

要认真看清市町村合并之趋势，以道州制论、联邦制论、废县置藩论为代表的、试图改变现行都道府县与市町村之二层地方公共团体制度的、各方面所提出的多种多样的新地方自治制度建言，对于其妥当性，应该不断深入研究。当时，委员会决定将《地方分权推进法》制定之前的阶段就早已甚嚣尘上的所谓“接纳单位论”（「受け皿論」）暂时搁置在一旁，姑且以现行的地方自治制度为前提，在该体制下以尽可能多的推进分权为基本方针。之所以得以如此开展工作，是因为在《地方分权推进法》制定前的讨论过程中，各方关系人士之间应该就已经达成上述内容的共识了［『地方分権推進委員会最終報告―分権型社会の創造：その道筋』（下划线为笔者强调标注）。］。

诚如该报告所言，实际上，在第一次地方分权改革如火如荼开展的时候，地方分权推进委员会无论是对于道州制，还是中央政府热衷倡导的市町村合并，都没有多少好感［相关详细内容参见：西尾勝『地方分権改革』、東京大学出版会、2007年、第Ⅱ章、第Ⅲ章。］。究其缘由，宪法秩序下的基础地方公共团体与广域地方公共团体都有一个共同的“假想敌”，那就是国家（中央各省厅），从中央政府那里尽可能争取更多的事务、权限和财源乃是对于它们而言最重要的使命。相比之下，“接纳单位”问题，即其本身有无接纳更多事务和权限的“能力”，就不是它们应该考虑的事情了。况且，所谓“接纳单位论”也不过是中央政府的智囊团所炮制出来的一套说辞，目的就是想按照国家的政策理念，把地方公共团体“栽培”成自己想要的样子（即“地域综合行政主体”），这还是一种“成年后见”式的家长国家观或曰威权主义央地关系理念。到底是先合并还是先下放权限，顺序很重要，因为其背后体现了“谁的立场”这样的逻辑。从这个意义上讲，地方分权推进委员会虽然是中央政府依照法律设置的官方咨询机构，但其内部的相关专业人士还是恪守了应有的良知。不过，回顾当时的历史，在第一次地方分权改革推进的同时，日本中央政府也“双线操作”迫不及待地强行把市町村合并工作落到了实处（即“平成大合并”），地方分权推进委员会作为没有行政实权的政策咨询机关，对此就束手无策了。而且，当时“虽然市町村合并如火如荼地取得了巨大進展，但从都道府县向市町村转让事务权限的工作却没有真正开展起来”［16］。从这一点就不难看出日本中央政府真正关心的事情是什么了。说白了，“事务权限的转让，其实就是将各项事务工作的执行权限尽可能下放给距离住民最接近的（地方）政府” ［西尾勝『地方分権改革』、東京大学出版会、2007年、117頁。这种理念可称之为“补完性原理”（補完性原理/ほかんせいげんり），是来源于欧洲（主要是德国）的一项关涉中央·地方政府权限分配的法原则，详细介绍和论述参见：洪骥《日本公法学中“补完性原理”的谱系及其对我国的启示》，载《国外社会科学前沿》2022年第1期，第90-99页。］，但观察日本地方自治的现状不难发现，所谓“平成大合并”的法学意义值得深究和批判性检讨。

综上所述，只有从法学的角度出发，在回顾评价了日本地方分权改革的基础上，当我们再次检讨该国各种眼花缭乱的“道州制”构想时，才能不为所惑、稳坐中军。在与现代社会中强大的国家（中央政府）进行交涉妥协时，必须要预先考虑好议题的优先顺位。“在地方分权尚未发育成熟的状态下匆匆实现道州制的话，迎面而来的不是扩充地方自治的‘自治型道州制，而是集权构造温存的甘当国家派出机构马前卒的‘集权型道州制”［14］。

话题至此，有关道州制的讨论在日本其实也反映了人们的社会心理。有日本本国学者评价说，“日本这个国家，一旦决定开始行动后，都不会给予任何积累公共讨论的时间，一气呵成、随波逐流的倾向十分明显”［17］。在那里——有关道州制的讨论中，暗涌着一股“好像可以改变整个‘国家体制的、仿若游戏一般的亢奋情绪”［15］。个中深意，或许只能由历史去评说了吧。

［参考文献］

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［6］横道清孝.道州制と基礎自治体［J］．都市問題研究，2006（9）：55-57．

［7］俵静夫.道州制の構想［M］//田中二郎ほか．道州制論．東京：評論社，1970．

［8］佐藤克廣.道州制の制度設計―地方制度調査会での議論を中心に―［J］．季刊行政管理研究，2003（104）：4．

［9］地方自治制度研究会．道州制ハンドブック［M］．松本英昭監修.東京：ぎょうせい，2006：115-119．

［10］塩野宏.地方自治の本旨に関する一考察［J］．自治研究，2004（11）：35．

［11］小林與三次.地方自治の本旨（一）（二）［J］.自治研究，1949（2；3）：17-25．

［12］西川一誠.幻想としての道州制［J］.中央公論，2008（7）：203-207．

［13］榊原秀訓.道州制に対峙する住民自治と人権を保障する地方自治［J］.法と民主主義，2013（1）：46．

［14］藤田安一.道州制と現代地方自治の危機［J］.都市問題研究，2006（9）：70-77．

［15］金井利之.同床異夢、怨恨と悔恨の「道州制」［J］.月刊ガバナンス，2008（7）：82-83．

［16］西尾勝．地方分権改革［M］．東京：東京大學出版会，2007：117．

［17］大橋洋一.〔基調報告〕道州制と地方自治［J］.ジュリスト，2009（1387）：113．

［责任编辑 王雅坤］

The Conception and Legal Deconstruction of Japans DouSyu System

HONG Ji

（College of Humanities and Social Sciences， Nanjing University of Aeronautics and Astronautics， Nanjing， Jiangsu， 211106， China）

Abstract：  DouSyu system is an administrative reform concept that has never been implemented and is highly advocated by the central government of Japan. The types of DouSyu system are mainly divided into Official DouSyu and Autonomous DouSyu ， and the genealogy of its ideas has been extended from pre-World War II to contemporary times. Under the influence of local autonomy regulations under the new constitutional order of Japan after the war， the current concept of the DouSyu system has basically cut off the possibility of “official governance”. However， even for “autonomous” DouSyu， there is a characteristic logic of Tiiki Sougou Gyosei Syutai Ron hidden behind it. The existence of Japans basic autonomous system and the future of local autonomy need to be fundamentally criticized through the guidance of the countrys constitutional norms and concepts， amidst the containment of conservative ideologies.

Key words： DouSyu system; local autonomy; Tiiki Sougou Gyosei Syutai Ron; Japanese Constitutional Law