组织再造、内容优化与制度建构:党建引领乡村治理的三重向度
——以利川市的“小院说事”实践为例

霍军亮

(华中农业大学 马克思主义学院,湖北 武汉 430070)

实现乡村有效治理既是全面推进乡村振兴的重要内容,也是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求和目标体现。中国共产党是最高政治领导力量,将“政党”嵌入基层治理已成为一种理论自觉和实践自觉,党建引领也已经成为提升乡村治理体系和治理能力现代化的重要抓手。从顶层设计来看,党的十九大将“治理有效”作为乡村振兴战略的总要求之一,并提出:“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[1]322021年《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出:“把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒,使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固。”[2]3党的二十大进一步强调:“坚持大抓基层的鲜明导向,抓党建促乡村振兴,加强城市社区党建工作,推进以党建引领基层治理,持续整顿软弱涣散基层党组织,把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”[3]67这些重要制度安排均为党建引领乡村治理提供了政治保证和政策依据。

但从党建引领乡村治理的实然层面来看,乡村社会的转型使党领导乡村治理面临空心化、个体化、复杂化的现实困境[4],乡村治理场域内还存在诸如自治权力的弱化、精英权力的异化、政治权力的悬浮、行政权力的失重等问题[5],党建引领尚未能正确处理与乡村自治、法治和德治的分合关系,基层党建与乡村治理之间难以很好地融合为一体,从而导致了国家政策执行的“最后一公里”难题[6]。这些问题不仅制约了农村基层党组织的组织力提升,也影响着乡村善治目标的实现。在全面推进农业农村现代化的新阶段,如何创新农村基层党组织引领乡村治理的方式和方法,既保证乡村社会秩序,又激发乡村社会活力,不仅是实现乡村善治的关键,也是推进乡村全面振兴的关键。

1 文献综述和问题提出

当前,学界主要围绕党建引领乡村治理的理论内涵和提升路径展开了研究,为党全面推进乡村治理体系和治理能力现代化提供了学理支撑。既有研究主要从政党、组织和社会等三种视角进行概括和解读。

1.1 政党视角

此类研究从“政党—统合”的分析框架解读党建引领乡村治理的理论与实践问题,着重体现基层党组织的政治功能。学者们指出,党建引领乡村治理要突出政党对乡村社会的组织、凝聚与整合[7],凸显基层党建在方向、道路、 价值、 组织等方面对基层社会治理的引领、 整合与把控[8],核心在于坚持中国共产党对基层社会的全面领导和构建“一核多元”的治理体系,充分发挥基层党组织的政治功能[9],重点内容是要发挥基层党组织在治理中的政治引领、组织引领、能力引领、机制引领等功能,根本指向是将基层党组织的政治优势和组织优势转化为治理效能[10]。

1.2 组织视角

此类研究从“组织—嵌入”的分析理路解释党建如何引领乡村治理,着重体现基层党组织的组织功能。学者们认为,党组织是一种外部变量,基层党组织要通过渗入和重塑基层治理结构,改善社会力量的贫瘠与分散,实现“政党组织社会”[11]。因此,党建引领基层社会治理的根本在于充分发挥党组织的组织功能,焕发组织活力,基层党组织要通过“结构嵌入”实现党组织的垂直覆盖和水平延伸[12],运用身份嵌入、知识嵌入、文化嵌入和制度嵌入等四重嵌入的路径机制将党建融入地方社会,重塑党群关系,取得良好乡村社会治理成效[13]。

1.3 社会视角

此类研究从“社会—整合”的分析维度诠释党建引领乡村治理的主要路径,着重体现基层党组织的社会功能。学者们指出,实现乡村的有效治理需要外部力量与内部资源的有机整合与协同,基层党组织要与其他社会主体持续开展社会互动,通过建立交往互惠机制、社会规则机制、协商对话机制等建构社会生活共同体[14],将不同治理主体吸纳进同一党建网络,塑造相互依赖性[15]。因此,基层党建引领乡村治理的核心是充分发挥基层党组织的社会动员功能,创新社会动员的内容和方式,组织动员村民参与社会事务,激发村民的集体行动[16],并通过基层党组织对各级行政力量的渗透(向内整合)、对各级社会力量的吸纳(向外整合)和对广大农民群众的融入(向下整合)等实现党对各种社会力量的多层次有机整合,最终实现党、国家与社会在基层社会的有机协调[17]。

上述研究对于理解党建引领乡村治理的内涵、根源、价值、存在的问题和路径具有启发,拓宽了学界对基层党建与基层治理的认知,为本研究奠定了良好的理论基础,但仍存在提升的空间。第一,既有研究较多关注党建引领乡村治理“应然”层面的理论推演,实证探索和“实然”层面的研究相对缺乏;第二,既有研究运用较多的是“冲击—反应”分析模式,多从乡村治理环境、内容和目标的变化出发,探讨农村基层党组织为适应这类变化而做出的被动调适,对农村基层党组织主动适应新时代乡村治理体系和治理能力现代化而调整党组织建设目标、优化建设内容的研究相对较少;第三,关于哪类因素或何种机制能够在党建引领乡村治理方面长期发挥作用,既有研究并没有给出详细回应。

基于以上分析,笔者将立足乡村社会场域,以鄂西利川市的《“小院说事”:让群众在乡村治理中唱好主角》为典型案例,分析基层党组织引领乡村治理的内在逻辑,研究基层党建如何通过重建组织网络、优化治理内容和制度建构等方面加强乡村治理引领,履行政党责任和使命,探究基层党建如何重塑乡村治理,揭示农村基层党组织在推进乡村治理过程中领导力的生成过程,探讨新时代农村党建创新的可能路径。本文研究案例及其访谈资料均来自笔者2022年11月在利川市开展的实地调研和田野观察。

2 新时代党建引领乡村治理的内在逻辑

党建引领乡村治理不仅是一个重大实践问题,也是一个重大的理论问题。从学理上深入揭示党建引领乡村治理的内在逻辑,既是农村基层党组织和党员队伍领导、参与乡村治理的现实需要,也是增强社会各界对党建引领乡村治理政治认同和心理认同的迫切要求,同时也可以为建立健全党建引领乡村治理的体制机制提供理论支撑。

2.1 政治逻辑:遵循中国共产党全面领导的根本原则

马克思主义关于建党学说的一个基本观点就是确立和维护无产阶级政党的领导核心,政党统领社会是马克思主义使命型政党特质的内在要求[18]。加强党的全面领导,是中国特色社会主义各项事业取得伟大成就和前进发展的根本保证。党建引领乡村治理是由党的权威领导和执政地位、党的性质和宗旨决定的,既是马克思主义政党执政的内在要求,也是推动乡村治理现代化的内在需要[19]。乡村治理不仅是乡村社会的内部治理,而且是国家治理在乡村的延伸,是中国特色社会主义事业的重要组成部分,其治理理念、治理原则、治理内容、治理方式等都必须在党的领导下进行。党建引领乡村治理,实现“乡村再造”,遵循“政党中心主义”的发展逻辑[20],通过党的领导将政党的意识形态和组织体系渗透到乡村治理实践中,彰显着党的全面领导的根本政治原则,直接关系到乡村治理的方向、方式和目标。

2.2 理论逻辑:体现基层党建与乡村治理之间的耦合关系

“耦合”理论强调参与同一社会实践的不同主体能够互促共进,并各自实现自身目标。基层党建与乡村治理之间存在特定的耦合关系,它们能在组织结构、治理目标上实现耦合,并形成互动[21],这种互动主要表现为基层党建引领乡村治理现代化发展,而乡村治理也有效激活了基层党建发展活力[22],其结果是实现了党的权威积淀与乡村治理有序共进的良性循环。实践中,在党建引领下,基层多元社会力量遵循“耦合调适”机理而实现了乡村社会有效共治,从而为乡村振兴提供了稳定的治理秩序,而乡村治理效能释放的同时也伴随着党的威信提升[23]。从互动关系和结果来看,乡村治理效能是在党的引领下取得的,为群众谋利益、谋幸福,由此赢得了绩效合法性;从过程来看,注重调动农民群众的参与性,助力提升农村基层党组织领导力,让乡村振兴政策和方案在执行过程中得到农民群众的积极回应和支持[24]。

2.3 历史逻辑:传承中国共产党治理乡村的优良传统

从历史来看,中国革命、建设和改革的实践证明,只有中国共产党的领导,才能把各族人民凝聚起来,才能最终实现乡村治理现代化,这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本经验[25]。中国乡村社会治理的探索是在中国共产党的集中统一领导下展开的,中国共产党作为领导核心具有强大的政治优势和组织权威,在乡村秩序构建和动员农民群众等方面充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。百年来,正是有了加强农村基层党组织对乡村治理的全方位领导的实践和经验,才能在乡村治理的进程中不断地克服新问题、解决新矛盾和取得新成就,并成功地推进乡村治理现代化[26]。由此可知,党建引领乡村治理是对中国共产党治理乡村宝贵经验和优良传统的传承,也是乡村治理迈向现代化的必然要求。

2.4 现实逻辑:回应乡村社会的内在诉求

面对日益开放、流动以及个体化、分散化、多元化和陌生化的乡村社会,传统乡村治理的体制和方式显得举步维艰[27]。当前我国农村社会正面临着治理主体弱化、治理内容复杂化、治理手段受限的困境[28],乡村治理层面存在着多元共治格局不成熟、治理机制不完善、治理“内卷化”“碎片化”、治理主体能力普遍较弱、治理方式现代化水平不高等问题[29]。解决这些问题,迫切需要加强农村基层党的建设,提升农村基层党组织在乡村治理中的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力,健全乡村治理体系,构建共建共治共享的乡村治理新格局。因此,党建引领乡村治理是以党的自我革命引领社会革命的集中彰显,是破解乡村治理困境的内在需要,是应对农村党组织建设环境深刻变化的必要之举和促进农村社会全面发展的必然选择。

3 “小院说事”:利川市党建引领乡村治理的创新实践

利川市曾经是湖北省贫困人口和贫困村最多的国家扶贫开发重点县(市),如何激发村民内生动力和提升乡村治理能力,事关本区域脱贫攻坚成果的巩固和乡村振兴的全面推进。为此,利川市直面现实问题,以乡村治理最小单元、最小细胞为切入点,充分发挥基层党组织的组织动员和引领作用,把以前的“院坝会”打造成以群众为主体的“小院说事”,通过“小院说事”听民声、问民需、议民题、办民事、问民效,引导群众从“观众”变为“主角”,真正发挥了群众在社会治理中的主体作用,走出了具有本土性、创新性、前瞻性的乡村治理新路。

3.1 搭建“说事”平台

利川市地域面积广、村落分布比较稀疏,近几年又进行了合村并组,合并后的行政村与原来相比减少了一半,这就使得每个村支部覆盖的地域更广,迫切需要在组织覆盖的形式上进行创新,进一步加强基层党组织的领导,建构具有坚强领导核心的乡村治理组织体系。为此,利川市委组织部经过调查和研究,提出了“党支部联系党小组—党小组联系党员中心户—党员中心户联系党员—所有党员联系所有群众”的组织建设思路。在这种思路下,以村组院落、农家小院、党员中心户等为对象,每个村组选定一个特色农家小院,再从农家小院中的党员致富能手、退休党员干部等群体中选拔党小组组长和党员中心户,并要求党小组组长和党员中心户挂牌亮身份,搭建“党建+小院说事”平台。至2022年11月,全市共打造“党建+小院说事”院落145个,设立“小院说事点”1 200余个,挂牌党员示范户2 245户,且每个“小院说事点”都由党员牵头推进。

3.2 设定“说事”内容

利川市着力把党员、村组干部、教师、村民代表、乡贤、族亲等群体动员起来,以村民需求为导向,围绕以下几类事项收集意见和开展民主决策审议。一是村级发展的“大事”。“说事”平台将村级发展的大事作为乡村治理的中心工作,引导农民群众紧扣乡村人居环境整治、基础设施建设、产业结构调整、村级集体经济发展等内容,献计献策、群策群力,共同推进乡村振兴战略各项方针政策的落实。二是农村基层党建的“要事”。“说事”平台围绕基层党组织和党员应该在乡村治理中如何发挥作用这一核心问题,引导农民群众紧扣村级班子建设、党员教育管理、党员作用发挥、基层干部工作作风、廉洁自律等内容,谈问题、提建议,增强党员的主体责任和服务意识,共同推进农村基层党组织建设。三是乡风文明的“好事”。引导农民群众紧扣执行村规民约、改善村风民风、营造邻里和谐、崇尚孝老爱亲等内容,立标杆、树榜样,倡导勤俭节约、文明健康的生活方式,推动移风易俗,树立文明乡风。四是影响乡村和谐的“难事”。引导群众紧扣家庭矛盾、邻里纠纷、“黄赌毒”歪风邪气、扫黑除恶以及村级财务收支管理不规范等内容,说问题、想对策,努力把问题消灭在萌芽状态,共同推进平安乡村建设。五是解难帮困的“急事”。引导群众紧扣关心关爱农村低保户、老弱病残户、受灾户、临时困难户以及失学儿童、留守儿童等内容,列出村内的急事难事和烦心事。六是利民便民的“实事”。引导群众紧扣村级各项公益事业建设、农村劳动力培训、农民创业就业、农产品市场信息、农技服务、法律援助、社会保险、卫生计生等内容,反映问题、贡献智慧,推动村级组织提升公共服务能力。

3.3 制定“说事”规范

其一,制定“说事”原则。一是坚持党的领导与发扬民主相结合的原则。“小院说事”必须在当地基层党组织的领导下开展,乡村社会的一切重要事项和重要决定需要经过基层党组织的讨论和表决,确立基层党组织在乡村治理中的领导核心地位。二是坚持定期举行与灵活推进相结合的原则。规定每月的第一个周三为各村(社区)的“小院说事”日,增强“说事”的常态化;但在特殊情况下,经乡(镇)党委同意,可临时组织召开,以便第一时间解决群众的问题和困惑。三是坚持解决问题与疏导思想相结合的原则。利川市规定,基层党组织能现场解决的问题就现场解决,对需要调查核实的事项,须报相关部门商讨后再做解答,切实解决好群众的实际问题;同时注重做好群众的思想工作,加强对群众的思想疏导和正面引导。

其二,规定“说事”流程 。“说事”流程主要由“说、议、办、督、评”等五个环节构成。一是谁来“说”:群众的事情群众说。即由本村群众来说事,充分表达意见、诉求和想法,各组“说事长”主动收集群众各类诉求和建议,并登记在《“党建+小院说事”问题记录表》中,畅通民意表达渠道。二是如何“议”:群众的事情集体议。“议事”会议主要分为“村班子集体议”“民主决策议”和“乡村联议”。“村班子集体议”解决的是村内的一般事项,“民主决策议”解决的是涉及村集体和村民共同利益的重大事务和党内的重要事务,“乡村联议”解决的是村级自身不能办理的、需要乡村联办的复杂事项。三是怎么“办”:群众的事情分类办。根据议事内容采取“即听即办”“村级自办”和“乡村联办”。“即听即办”主要指在说事现场对能够答复的当场答复、能够协调的现场协调办理;“村级自办”主要是对涉及村级矛盾纠纷等,村级组织自己能够办理的事项,根据村干部职责分工督促相关承办村干部抓好落实;“乡村联办”主要是对于村级难以解决或解决不了的事项,实行乡村干部联合办理。四是如何“督”:群众的事情全程督。主要包括“村监委会监督”和“乡(镇)组织办监督”。村监委会负责对村级自办、全程代办的事项进行监督,主要包括进度监督、成效监督、作风监督;乡(镇)组织办主要结合重点工作开展专项督查,重在杜绝“说而不议、议而不办、办而不结、结而无效”的形式主义和官僚主义。五是谁来“评”:群众的事情群众评。乡(镇)组织办公室结合年底村班子和村干部年终考核,对“党建+小院说事”工作成效进行群众满意度考评,考评结果作为村班子和村干部年度考核、评先选优的重要依据,强化结果运用,倒逼各项工作的推动落实。

其三,明确八个“不说”。第一,损害党中央权威和党集中统一领导的不说;第二,丑化党和国家或上级党委、政府形象的不说;第三,违背政策法规、发展规律和客观事实的不说;第四,扰乱公共秩序、逾越公德和道德底线的不说;第五,编造及传播虚假信息和诬陷、侮辱他人的不说;第六,应当依法通过法定途径解决的不说;第七,已经答复、受理或正在帮助办理解决的不说;第八,审核认定办结或已复查复核终结备案的不说。

3.4 “小院说事”的实践成效

其一,畅通了民意反馈渠道,激发了农民群众参与乡村治理的积极性。在“小院说事”推进过程中,各村(社区)党组织坚持“有事好商量、遇事好商量”的原则,以民意为办事方向,广泛发动党员群众共谋村级产业、乡村治理和培育文明乡风的良方,广大村民可以在特定地点自由表达立场、建议和意见,畅通了民意反馈渠道。D镇的组织委员说:“办好村民的事,不能是干部干、群众看,关键要让他们说。‘小院说事’就是要畅通意见的反映渠道,根本目的是要了解群众关心什么和想解决什么问题。” A镇的党委副书记谈道:“我们利用党员的力量,发动群众参与到村级治理中来,将以前‘灌输式’的院坝会转变为以群众为主体的议事会,提高了群众参与乡村事务的积极性。”M村的村民谈道:“我们现在都知道‘小院说事’这个平台,只要村民有问题,就会通过‘小院说事’去反映和解决。”2022年,在广大农民群众的参与下,全市通过“小院说事”平台,从群众的只言片语中收集基层治理“问题清单”39类792个,为提升乡村治理的效能提供了基本依据。

其二,解决了“急难愁盼”问题,提升了农民群众的获得感。“小院说事”发起以来,村(社区)“两委”干部利用群众农闲时间,深入田间地头和农家院落,围绕村级发展的大事、邻里和谐的琐事、解难帮困的急事、乡风文明的好事,找准群众的关注点,按照轻重缓急逐一化解。F乡的党委书记强调:“乡党委出台了村两委干部定期走访和联系村民的制度,引导村干部深入农民的田间地头去发现问题、寻找答案,在解决农民具体问题的实践中拉近了与农民的距离。”利川市委组织部《“小院说事”调研报告》讲述了一个案例:一组某村民在外务工,听说村里举行的“小院说事”非常有用,就通过电话登记让村委会成员照顾家里独居的老人。2022年4月14日晚,因大风吹垮了他们家的屋顶,他非常着急,拨通了村书记的电话,村书记马上召集了3名党员冒着危险帮助他安顿老人、抢搬物资,将损失降到了最小,随后该村民在朋友圈发文为该村党支部“点赞”。截至2022年11月,全市开展“小院说事”580场(次),化解急难愁盼问题871个,其中“即听即办”307个、村(社区)自办334个、乡镇和村(社区)联办230个,有效解决了一批遗留时间长、群众反映强烈的“关心事”和“操心事”。

其三,提升了农民群众的主体意识,促进“共同缔造”活动走深走实。利川市各乡(镇)以“小院说事”为媒介,从小切口出发,办成了千余件民生实事。在办实事中,村民的主体意识得到提升,广泛参与湖北省的“美好环境与幸福生活共同缔造”活动,全方位全过程参与乡村治理,从中体现价值感、找到归属感,真正成为乡村治理的主体。Y村的村民说:“俺们村的村民比之前积极多了,因为‘小院说事’说的都是俺们老百姓的事,每一件事都与俺村的生产生活相关。”Q村的党支部书记谈道:“我们村的村民参与‘小院说事’热情很高,2022年5月份,五组召开小院说事会,杜姓村民在田里干活时突然想起了这个事情,马上就挽着裤脚来参加了;还有一次,我因为在乡里开会耽搁了一组召开‘小院说事’的时间,延后了半个小时,但一组的大部分村民自发搬了板凳坐在院子里等候。”2022年5月,利川市委组织部结合“共同缔造”活动,印发了《关于开展“小院说事”主题活动的通知》,在304个村(社区)中广泛开展“小院说事”主题活动,发动群众决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。截至2022年11月,全市通过“小院说事”解决“发展要事、民生实事、问题难事”3 295件,组织开展“小院说事”满意度评价25次,满意率达99.7%,提升了共建共管共享的效果。

其四,突破了传统乡村治理模式,促进了乡村治理主体的多元化。“小院说事”将各类民事会议开到村民的院子里去,乡村各类公共事务的决策能够在制定、执行、反馈、调整等各个阶段高效反映民意,让农村基层干部能够直面群众的问题,实现了党的基层组织与群众的良性互动。这些行为切实保障了农村基层治理的全过程人民民主,也推动了乡村治理主体从一元向多元的转变。为此,利川市委组织部门的干部表示:“‘小院说事’的导向在于实现村委会和群众的良性互动,要求村委会改变原有的治理模式和基层管理者的身份,让他们由传统的垂直行政命令式管理的决策者身份向参与式管理的身份转变,这也是‘小院说事’基层治理制度创新的突破点。”

4 “小院说事”的理论意蕴和学理价值

利川市的“小院说事”治理模式主动求变、应变,有效推动了当地的乡村治理创新,取得了显著成效。笔者试图以“组织—内容—制度”为主要分析框架,进一步诠释这一探索的理论意蕴和学理价值。

4.1 组织再造:整合党组织资源,提升组织动员能力

习近平总书记指出:“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。”[30]11党的基层组织是确保党的路线、方针、政策和决策部署在基层社会贯彻落实的根本基础和依靠。在推进乡村治理体系和治理能力现代化的实践中,农村基层党组织是乡村治理的领导核心,通过基层党建可以促进农村社会整合,规范社会秩序。但随着城镇化、信息化水平的提高,当前的乡村治理环境不断发生变化,治理模式也由“国家—单位—个人管理模式”向“国家—社会—个人治理模式”过渡,乡村社会的“空心化”、社会关系的“功利化”也加剧了村民的“去组织化”状态和“合作化”的困境,村庄的公共精神逐步衰落[31]。与此同时,部分农村基层党组织的设置形式不适应当前乡村经济社会的发展,组织结构存在一定的“空心化”问题。这些变化客观上迫切要求基层党组织主动对缺位的组织进行建构,对不适应时代需要的组织进行重构,以重塑组织权威。

“组织再造”是各地党组织根据工作需要,以再组织化方式整合党组织资源力量的一种举措。“组织再造”通过优化村级党组织的组织结构、人员配置等,调整党建引领下的乡村治理制度体系,最终实现提升基层党组织治理能力的目标[32]。“组织再造”对于巩固执政党地位、维系社会稳定、创建和谐社会有着十分重要的意义,有助于整合分化的乡村社会利益、化解乡村社会风险、重塑乡村治理秩序和筑牢党的执政基础。利川市的地域特点和村级党组织建设实际,迫切需要在组织覆盖的形式上进行创新,对党组织覆盖系统进行“再造”,进一步加强基层党组织的领导,建构具有坚强领导核心的乡村治理组织体系。以“党支部联系党小组—党小组联系党员中心户—党员中心户联系党员—所有党员联系所有群众”为基础搭建的“小院说事”平台,调动和发挥了乡贤、党员、群众等各方面力量在乡村治理中的积极作用。这种新的组织构建改变了传统的组织覆盖形式和运转体系,优化了组织架构,确保哪里有群众哪里就有党的组织和党的工作,为开展组织动员提供了前提条件,也从根本上促进了党组织资源力量的整合,促进了党员参与乡村治理方式的创新和治理能力的提升。这些主动求变的创新实践,是基层党组织的存在形式根据治理环境和治理目标做出的主动调适,构建了与基层社会治理扁平化结构相适应的组织体系,为有效组织和动员各方力量参与乡村治理奠定了良好的组织基础。

4.2 内容优化:回应农民群众利益诉求,激发乡村治理活力

毛泽东同志曾经指出:“我们的责任,是向人民负责。每句话,每个行动,每项政策,都要适合人民的利益,如果有了错误,定要改正,这就叫向人民负责。”[33]1128乡村善治需要直面农民群众的切身利益,解决好“治理什么”这一首要问题。有研究显示,农民对乡村治理有效的理解主要集中在村庄管理和经济发展两个层面[34],“事务面向”和“群众利益面向”是乡村有效治理的关键维度[35]。当前乡村治理的环境在不断变化,广大农民群众的平等意识、民主意识、法治意识、公正意识等日益增强,乡村社会中的公共事务要充分体现农民的主体性,积聚智力和民力,调动农民群众参与乡村事务的积极性、主动性和创造性。因此,新时代的乡村治理要重视农民具体生活需要的满足,全过程直面村域的一线问题,并及时回应村域一线群众的不同诉求。同时,也要充分考虑乡村发展的地区间差异,鼓励各地因地制宜,围绕经济事项、社会矛盾、文化建设、公共秩序维护、人居环境治理等领域拓展村民议事协商的范围,寻求发展与稳定、秩序与活力的平衡点[36]。

利川市的“党建+小院说事” 创新实践,重点在“事”上做文章,根据新时代乡村发展需要和广大农民的诉求,不断丰富和完善“说事”的内容,解决群众难题,满足不同群体的利益,提升农民群众的获得感和幸福感。这些“说事”内容涵盖了乡村经济社会发展的各个层面,既有村级层面,也有农民个体层面,使广大农民由“旁观者”变成了“参与者”和“推进者”。一是紧扣乡村振兴的重点。全面收集党员群众在产业发展、乡村振兴、壮大村级集体经济等方面的意见建议,广泛发动党员群众共谋村级产业、乡村治理、乡风文明的良方。二是紧抓乡村治理的难点。村党组织针对乡村治理中群众参与度不深、积极性不高、融入面不广等问题,细化村“两委”干部“小院说事”职责清单,做到能现场办理的即听即办,属村级自办的村“两委”承办,需乡镇党委支持的乡(镇)村联办。“小院说事”的探索完善了群众参与决策制度,广泛听取民意、汇集民智,过去村(社区)干部“一锤定音”的局面被打破,群众自主、自愿、自治得到充分体现,切实保障了基层治理的民主。三是紧盯群众关心的热点。“小院说事”发起以来,发动党员干部深入一线了解群众困难,找准群众的关注点,倾听群众的声音,以满足群众多样化、个性化的服务需求为出发点和落脚点,并按照轻重缓急逐一化解,让党员干部真正成为群众身边的暖心人。乡村治理现代化的根本指向是解决乡村社会治理中的各种问题。乡村社会事务繁多,但每一件事情都会牵涉农民群众的具体利益和诉求,这就要求及时回应和解决农民群众所遇到的具体问题。利川市立足新时代中国推进乡村振兴的大背景,以保障和改善农村民生为优先方向,找准乡村治理的具体问题,重视化解农村社会矛盾,确保乡村安定有序和农民安居乐业,激活了村民参与乡村治理的主体性和活力。

4.3 制度建构:重塑治理规范,提升乡村治理的制度化水平

乡村治理体系和治理结构的运作逻辑是乡村治理的制度规则。纵观党领导下的乡村治理发展历程,加强制度供给和变革是新中国成立以来健全和完善乡村治理体系、提升乡村治理能力的重要途径。在实践中,各级党政机构在制度和政策层面对乡村治理的整体部署决定着乡村治理的方向。在乡村社会深度转型过程中,熟人社会渐趋解体,乡村社会进入复杂治理时代,乡村治理逐渐迈向规则之治。在推进中国乡村治理机制转型的过程中,要重视制度建设,增强制度运行的有效性,重构制度权威,减少乡村社会领域的机会主义行为,避免乡村社会陷入无序状态。

利川市的“小院说事”在实践探索中重塑了乡村治理规则,形成了制度化的规范体系。其一,制定的“说事”原则,确保了“小院说事”的正确发展方向。制定与乡村经济社会发展需求相适应的议事、说事原则是乡村治理体系和治理能力现代化的基本前提,也是乡村治理机制重塑的核心内容。为确保“小院说事”的正确发展方向和组织群众规范参与村级各项事务管理、决策和监督,利川市委明确了必须坚持的基本原则。其二,设定的“说事”流程,提升了乡村治理的效率。习近平总书记强调:“在中国社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。”[37]65费孝通先生曾经指出,乡土社会是礼治社会,社会秩序的维持不是依靠法律,而是依赖于一套社会公认合适的行为规范[38]152。利川市的“小院说事”顺利运行的基础在于有着村民认同和共同遵循的“说事议事”规范,有效形成了“进院找事、协商处理、明确职责、督导反馈”的问题解决闭环,这些避免了村级治理的无效纷争的困境与难题,提升了乡村治理的效率与效度。其三,坚持做到八个“不说”,避免了乡村治理的无序化。党和国家提出要构建“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,意味着乡村治理要充分利用和有效发挥各方面的治理资源。这就要求各地在推进治理创新实践中既要不拘泥于某种形式化的“模板”,实施差异化的治理策略,也要遵守相关法律法规、伦理道德规范和社会主义核心价值观。因此,建立科学规范的“说事”负面清单是避免乡村治理无序化的策略之选。这些制度规范为“说事”设立了不能逾越的“红线”,既体现了乡村治理的民主性和精细化,也体现了乡村治理的权威性和规范化。

5 新时代农村基层党建引领乡村治理的创新路向

在“组织—内容—制度”的分析框架下,党建引领乡村治理是一项系统行动,既要凭借健全、有效的正式组织体系,也需要契合乡村实际生产生活的内容体系,同时需要制定一套符合现代治理理念的规范体系。新时代,党建引领乡村治理需要从基层党组织、乡村生活、治理制度等层面进行实践创新,提升乡村善治水平。

5.1 以增强农村基层党组织领导能力为根本,优化党组织覆盖体系

目前,“嵌入”是党建引领乡村治理机制的主要分析工具。党组织嵌入乡村治理的机制主要包括乡村组织嵌入、党员嵌入及合作服务嵌入[39]。而通过“组织再造”优化党组织覆盖体系是实现“组织嵌入”的基本前提。也有学者指出,当前的农村治理呈现单元缩小与重心下沉的趋势,相应地也必然伴随着微观区域内一系列治理组织的再造[40]。利川市的“组织再造”,通过调整党的组织架构、扩大党的组织覆盖面和发挥党员示范引领作用,从根本上改变了传统的“村党组织—党员”简单覆盖形式,实现了党组织和基层党员干部等有效嵌入乡村社会生活的各个层面,重塑了乡村治理格局,既激活了乡村社会的活力,又实现了党对农村社会的全面领导。在全面推进乡村治理体系和治理能力现代化的实践中,要积极探索通过“组织再造”实现“组织嵌入”乡村社会生活的形式和途径,加强党对农村社会的全面领导。

一要健全农村基层党组织体系,实现党组织对农村治理的精准嵌入。随着时代的发展,当今的乡村治理正朝着“精准化”方向发展,在治理区域、治理对象、治理目标等方面都需要精准化和具体化,解决好乡村治理中存在的主体不明、措施不细、目标不具体等问题。农村基层党组织体系的完善和发展,要结合乡村治理这一发展趋势,使党组织资源精准嵌入乡村治理中的人居环境整治、社会矛盾纠纷、公共事务协调、集体资产管理、公共服务供给等层面,促进乡村治理体系与党组织架构深度融合;把党的工作覆盖到治理领域的每一个“微单元”,努力实现创新党员参与治理方式和提升党员参与治理能力的目标。

二要提升基层党组织的治理能力,将基层党组织的组织优势转化为治理效能。在乡村治理中,农村基层党组织要提升政治领导能力,全面落实党和国家有关乡村治理的方针、政策,确保乡村治理的正确方向;提升思想引领能力,用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑,提升农民群众对党的政治认同、思想认同、理论认同和情感认同;提升社会号召能力,充分调动村内各类主体和资源参与村内公共事务的积极性,引导大家为建设宜居和美乡村贡献智慧和力量,提升动员和凝聚农民群众的能力。

三要发挥农村党员在乡村治理中的示范引领作用,激活乡村治理新动能。党员是党的肌体细胞,党员参与基层社会治理既是党建引领基层社会治理的根本要求和具体体现,也是百年大党永葆芳华的成功之道[41]。乡村社会的有效治理,需要增强党员的主体责任和服务意识,农村党员要知农、爱农、兴农,充分发挥党员先锋模范作用。在乡村治理实践中,要把农村党员队伍建设作为乡村治理的关键支撑,打造“多员合一”的乡村治理人才队伍,对在职党员和无职党员等进行规范化管理,加强普通党员与在职党员的示范引领效应,明晰职责、压实责任,激发农村党员队伍参与乡村治理的活力与动力,培养造就一支作风优良、引领乡村治理的“头雁”队伍,为乡村治理体系和治理能力现代化奠定队伍基础。

5.2 以关照农民生产生活为核心,完善乡村治理内容体系

习近平总书记强调:“大国之大,也有大国之重。千头万绪的事,说到底是千家万户的事。”[42]65社会治理的基础在基层,乡村善治是国家善治的基石,而促进乡村治理内容的现代化、推动乡村发展和有效解决农民群众的“急难愁盼”问题,会从根本上助力乡村善治目标的实现。乡村治理内容的现代化需要立足农村群众利益诉求和乡村振兴战略的现实需要,其内容体系要涵盖乡村经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等不同领域。利川市的“党建+小院说事”,始终坚持以人民为中心的发展思想,抓住了广大村民最关心、最直接、最现实的利益问题,主动适应不断变化的群众生活诉求,激发群众的自治热情,增强乡村治理工作的针对性和实效性,真正让人民群众时刻感受到党组织就在身边,赢得了广大农民群众对党的情感认同和政治认同。新时代的乡村治理需要以关照农民生产生活为核心,优化乡村治理内容体系,解决好“为谁治理、治理什么、谁来评判”的核心问题。

一要坚持以农民为中心,解决好“为谁治理”的问题。以人民为中心的根本立场是中国共产党区别于其他政党的鲜明标志,也是中国共产党百年来乡村治理实践取得辉煌成果的独特优势[43]。新时代,农村基层党组织应坚持贯彻以农民为中心的治理思想,不断推进乡村治理范式发展,带着初心和使命深入基层、深入农村群众,广泛收集社情民意,充分发挥自身的政治功能,将党的路线、方针、政策通过走村串户贯彻执行到每一个农民家庭,真正了解农民群众的现实生活诉求;自觉遵循“以农民为中心”的基本原则,高度重视农民群众的权益保障和利益维护,把维护农民群众利益作为农村基层党建的中心工作和主要任务,真正把基层党建的组织力和动员力用来解决农民群众的生产生活问题;坚持治理成果由农民共享的原则,紧紧依靠农民、一切为了农民,把乡村治理变成亿万农民参与的生动实践,扎实推进共同富裕,体现农村基层党组织在乡村治理中的责任担当,全面建设好乡村。

二要坚持治理内容贴近农民生活,解决好“治理什么”的问题。党建引领基层乡村治理,归根到底就是要全方位地满足农民的美好生活需要。中国乡村治理已经发生了面向农民日常生活的治理转向,农村基层治理的性质已经转变为生活治理[44]。因此,如何关照和回应农民的各种生活诉求,便成为乡村治理的重要内容。新时代,乡村治理的内容要围绕各类民生服务展开,不断创新乡村生活治理机制,重塑农民生活规则,将国家基层治理的制度和规则融入农民生活,重建农民生活秩序。深入研究农民需求的变化规律,聚焦农民的生活习惯、休闲娱乐、人情交往、道德建设等生活领域,密切关注和及时回应农民群众的美好生活需要。把解决农村群众“急难愁盼”问题作为乡村治理创新的重点,建设契合农民需求、富有村域特色的乡村服务体系,切实推动乡村公共服务更优质、人居环境更美丽、邻里关系更和谐,持续提升农民群众的幸福感、获得感和安全感。

三要坚持提升农民在乡村治理中的话语权,解决好“谁来评判”的问题。在推进乡村治理现代化的实践中,要强调农民的主体地位,提升农民在乡村治理中议事、论事的能力;优化乡村治理的考核内容,杜绝乡村治理中的形式主义和官僚主义作风,将与农民美好生活相关的内容纳入乡村治理的考核评价指标体系中;提升农民满意度在乡村治理评价中的权重,确保治理成效由农民评判和监督,提升乡村治理的实效,真正让广大农民群众成为乡村治理的最广参与者、最大受益者和最终评判者,有效调动广大农民参与乡村治理的能动性和积极性。

5.3 以提升乡村治理现代化水平为目标,重塑乡村治理规范体系

乡村治理现代化目标的实现需要有关键性的制度创新和重点突破。利川市的“小院说事”之所以能够取得显著成效,关键在于结合当地实际,制定了群众参加乡村治理的基本原则,规范了村民参与乡村公共事务的流程,实现了制度规则对乡村的“生活化嵌入”和农民生活问题得到“治理性吸纳”的双重目标。新时代的乡村治理需要不断推进制度的创新和完善,结合基层治理体系和治理能力现代化目标,重塑乡村治理规范体系,探寻乡村治理现代化的驱动力,全面提升乡村治理的制度化水平。

一要健全和完善农村基层党组织全面领导乡村治理的制度体系。办好农村的事情,关键在党。乡村治理体系和治理能力现代化的实现程度在根本上取决于农村基层党组织全面领导作用的发挥。利川市“小院说事”的每一个环节都是在农村基层党组织的领导下进行的,从制度设计上明确了“说事”的原则、“说事”的内容和“说事”的程序,组织和引导群众规范参与村级各项事务的管理、决策和监督。在提升乡村治理能力的实践中,要不断健全和完善党领导乡村治理的制度,形成涉及乡村治理的重要事项、重大问题都要由村党组织研究讨论后按程序决定的机制,充分发挥农村基层党组织的全面领导作用,为乡村治理提供坚强政治保证。

二要健全和完善共建共治共享的乡村社会治理制度体系。坚持和完善共建共治共享的社会治理制度是对我国社会治理实践探索的经验总结,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排。利川市的“小院说事”治理模式,精准聚焦广大农村群众的所思、所想、所盼、所忧,引导广大农村群众在乡村公共事务中共谋、共建、共管、共评、共享,变“你和我”为“我们”,从“要我做”到“一起做”,打通了基层社会治理的“最后一公里”,形成了共建共治共享的治理新格局。新时代的乡村治理必须不断健全和完善共建共治共享的社会治理制度,探索创新农村基层群众自治实现途径,紧扣乡村振兴的重点、乡村治理的难点、群众关心的热点问题,搭建“议事”平台,拓宽农村各类群体有序参与基层治理的渠道,努力做到民事民议、民事民办、民事民管,进而建设人人有责、人人尽责、人人享有的乡村社会治理共同体。

三要健全和完善走好新时代群众路线的制度体系。群众路线是党的生命线,也是中国共产党永葆青春活力和战斗力的传家宝。在开放变迁的乡村社会中,党群关系是日常生活秩序的重要黏合剂。在与群众的沟通和联系中,农村党员有着天然的优势。利川市打造的“党建+小院说事”,以“说、议、办、督、评”搭建了密切干群关系的桥梁,深入倾听群众声音,了解群众需求,解决百姓难事,是对湖北省“下基层、察民情、解民忧、暖民心”实践活动的重要落实,也是践行新时代党的群众路线的重要体现。在提升乡村治理能力的实践中,广大农村基层党组织要扎实走好新时代党的群众路线,不断健全和完善党员干部联系群众制度,将党支部或党小组下沉到网格、村民小组一级,将党员联系群众制度化、常态化;创新互联网时代农村群众工作机制,提升互联网思维,更新和优化网络知识体系,树牢群众观点、站稳人民立场,不断提高网络群众工作的本领;始终保持与农民群众的血肉联系,深入开展党员干部走村入户活动,切实在农村一线倾听农村群众呼声,了解农民、农村和农情,不断增进对农民群众的感情,进一步密切党群关系。

6 结语

乡村治理现代化是中国式现代化的重要基础,而以党建引领乡村治理是推进乡村治理体系和治理能力现代化的根本路径。本文主要考察和分析了利川市的乡村治理探索和实践图景,从本质上看是一种“党建+乡村治理”的党建引领模式。利川市的“小院说事”的案例表明,搭建“说事”平台蕴含的是组织逻辑,是中国共产党在新形势下主动求变应变、优化组织结构、提升组织动员能力的主动创新;设定“说事”内容蕴含的是利益逻辑,表面上看是治理内容的调整和优化,实则是治理趋向务实、党组织主动将农民利益融入社会治理的一种积极探索;制定“说事”规范蕴含的是制度逻辑,是乡村治理走向规范、迈向现代化的必然选择。利川市的探索也为各地党建引领乡村治理指明了创新方向,要不断健全农村基层党组织体系、完善乡村治理内容体系、重塑乡村社会治理规范体系,进一步使组织结构科学化、治理内容生活化、社会运行规范化,切实把农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导乡村治理、团结动员乡村群众、推动农村改革发展的坚强战斗堡垒。

诚然,本文只是通过个案解读考察了当前部分地域开展党建引领乡村治理的探索与实践,并鉴于典型个案的实践,尽力诠释所蕴含的理论意义和学理价值,在此基础上提出一些提升党建引领乡村治理能力的基本路径。但中国的农村情况各异,不同区域之间的乡村都有着自身的特性,村庄的产业结构、人口结构、组织结构、文化传统等各不相同,农村基层党组织的建设情况存在较大差异,乡村治理的焦点和难题也存在显著差别,乡村善治需要充分考虑村情,因地找寻村民的价值偏好,引导村民积极参与乡村公共事务。因此,提出的这些路径是否都能够有效提升广大农村基层党组织的治理引领能力、构建乡村社会内部秩序和激发农民群众参与乡村治理的活力,尤其是每一种路径究竟能够产生什么程度的影响,仍有待进一步深入研究和探讨。