《体育法》背景下的体育自治:问题、完善与展望

鲍 博

(浙江工商大学 法学院,浙江 杭州 310018)

2022年6月24日,《中华人民共和国体育法》(下称《体育法》)经十三届全国人大常委会第三十五次会议修订通过,标志着我国体育法治建设进入新阶段。《体育法》的修订并非如现代社会常见的、积极立法观思维主导下的感性因应立法,而是早在2010年就被政学两界共同认为“无法适应我国体育改革发展现状”,并着手筹划修订事宜。原《体育法》创制于1995年,制定时的社会背景、行政体制与当今社会差异较大,以至于难以适应日新月异的体育行业发展需求,尤其是难以平衡政府职能与社会自治之间的关系。在体育自治逐渐发挥重要作用的现代社会中,原《体育法》治下的行政管制手段已经难以包容体育自治的内生张力,使修法成为体育现代化发展中难以回避的阶段[1]。新《体育法》针对以上指摘,对原法进行了大幅度的修订与创新,并且依然存在完善空间。通过对以上内容进行研究,可以为《体育法》及中国特色体育自治的发展提供一定助益。

1 原《体育法》中体育自治的问题

体育自治可以被实质理解为:“体育组织对有关组织内部事务或行业事务进行自我约束与自我管理的活动。”援据理论观点,体育自治具有多种价值,如可以确保体育管理的专业性、体育纠纷解决的高效性、体育参与的民主性、体育产业的市场化推进等[2]。但受制于各种原因,在原《体育法》的体系框架下,我国体育自治的发展始终不尽完善,由此引出修订立法的重要性。

1.1 不符现代制度发展趋势

现代社会正在快速步入全球化时代,这是不以人为意志为转移的趋势与事实。全球化固然可以创设更多机遇,但伴随各种现代政经、文化要素冲破传统国家的界限束缚,民族国家的传统制度逐渐遭受挑战[3]。随着全球化的广泛推进,以国家、区域为治理主体的机制趋于解构,以市场、公民社会为主体的现代治理机制广泛兴起,用于弥补国家治理能力的不足[4]。在此背景下,代表世界公民“共意”的国际体育组织成为联动多方体育事业发展的重要力量。如国际奥委会、各国际单项体育运动协会等成为世界性的重要体育自治组织,国际体育仲裁法庭(CAS)的仲裁结果在国际体育界享有权威地位。与之相对,可能是受到根深蒂固的“家长主义”传统影响,我国社会组织始终存在浓厚的行政化色彩,多数体育行业组织的建立存在政府背景、受政府意志约束[5],能够实施的自治权能受限。作为体育纠纷解决的重要社会渠道,体育仲裁制度仅在原《体育法》中具有概括性规定,具体仲裁机制及实施细则自始没有建立。身为世界体育的重要成员,我国势必难以在全球化浪潮中独善其身。归纳现有制度不足并吸收借鉴国际先进经验,将其转化成适应中国国情的体育自治制度,是体育强国建设中“改革创新”要求的应有之义。

1.2 政府行政职能过于强势

与世界多数国家体育组织主导行业发展不同,我国体育制度长期处于“举国体制”,即以在世界重大赛事争创成绩为目标,将国家队、省级专业队、体校等统筹发展,实现全国一盘棋、一致对外的竞技体育管理方式。应当认为,“举国体制”在特定历史阶段中取得了举世瞩目的成就,但随着支撑体育发展的政经环境发生变化,“举国体制”的弊端逐渐显露,如仅靠财政单一渠道难以维持发展、政府职能转变导致既有奖励激励政策被废止、“路径依赖”产生制度惰性、创新动能不足等[6]。随着“放管服”政策在体育领域的逐渐深化及《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》等文件的出台,体育经济成为国民经济的重要组成部分,促使旧有全能型体育政府不断向服务型体育政府发生转型[7]。但原《体育法》与国家战略对接不足,不但未廓清政府体育监管的职责边界,对社会组织的管理制度也缺乏系统性规定,严重制约体育自治的现代发展。在现实的层面,虽然有中华全国体育总会、单项运动协会等社会体育组织代行行业自治职能,但其与国家体育行政机关“一套人马、合署办公”,领导由行政机关负责人兼任,组织架构及“人财物”等方面处处受到行政权力的掣肘。即便是近年大量涌现的自发性群众体育组织,因为受到民政部门登记管理机关与体育主管单位的双重管理体制影响,发展受到严重束缚[8],再加上以竞技体育优先的资源配置导向使得群众体育组织难以获得政府资源,政府因为监管力量有限,也不乐见群众体育组织发展过快,以致维持社会稳定的成本增加。为有效因应上述问题,对行政职能作出必要限制是《体育法》的重要修订方向。

1.3 法律监督保障功能缺位

1.3.1 配套立法有待完善。《体育法》作为我国体育领域提纲挈领的基本法律,不可能针对体育自治中不同主体、区域、制度等作出事无巨细的规定,设定相应的配套立法对“立法白条”、“司法真空”等问题进行消解具有必要性。经过多年发展,配套立法已经成为我国体育法制的基本特色,对体育法律的实施发挥重要保障作用[9],但同时应意识到配套立法存在多种亟待解决的问题,如地方配套立法时间滞后;配套立法内容简单重复上位法规定,甚至与上位法形成抵触;在《体育法》未修订的前提下,配套立法随意多次修改等。虽然很多问题是配套立法制度的通病,但原《体育法》等上位法的僵化落后也是形成恶性循环的重要原因。

1.3.2 国家垄断制度规则。在全能型体育政府的制度框架下,体育行政部门虽与体育自治组织名为平等关系,但政府实质垄断制定、选用规则的权力,体育组织只能被动适用规则,使政府与体育组织之间的合作受阻,体育组织就此缺乏发展机遇及主张权利救济的必要渠道。此外,政府在与社会组织的互动中“既当裁判员,又当运动员”,缺乏确保权责一致的制度设计,使法律规定的权力监督机制形同虚设。

1.3.3 体育仲裁制度建设落后。法律上的障碍是仲裁制度缺失的重要原因。原《体育法》第33条规定:“在竞技体育活动中发生纠纷,由体育仲裁机构负责调解、仲裁。仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”由此可见,原《体育法》不打算通过本法详细规定体育仲裁制度,而是将“体育仲裁条例”的设立工作赋权于相关行政部门实施,但行政立法的先决条件是具有对应权限。规制立法的专门法律《立法法》第8条指出:“下列事项只能制定法律……(十)诉讼和仲裁制度”,国务院等行政部门并不具有制定法律的权限,致使该授权性条款的实施受到限制。有学者指出,随着政府职能发生转型,行政干预化解体育纠纷的功能逐渐弱化,更多体育纠纷将通过社会手段解决[10],为及时有效提升体育现代化治理效能,保障各类体育主体的合法权益,体育仲裁制度的建立具有迫切性与必要性。

1.3.4 司法干预条件不明确。体育自治固然具备众多优点,但需要在法治框架下确保运作,缺乏约束的自治可能引发权力扩张并诱发各种体育腐败问题,如2015年国际足联贪腐事件被归咎于国际足联在世界足球界具有的“绝对治理权力”[11]。经典法学理论指出,对体育组织内部纠纷的处理是基于组织成员合意而享有的“特别权力关系”,基于尊重行业自治的原则,国家缺乏主动发动审查的权限。但随着现代体育组织纷纷建立,行政权对体育领域的限制日渐放松,需要一种“后继的社会权力”来规范严重侵犯行业秩序的行为,多国在法律实践中将这种权力表现为诉讼权,即通过设计司法审查制度对特别权力进行干预。但我国原《体育法》对司法干预的发动条件、时点等未作明确规定,以致难以对体育越权、体育腐败等问题进行有效监管。此外,虽然刑法需要固守保障法的定位,不宜被贸然动用,但因为刑罚在打击震慑犯罪、形塑社会意识等方面具有重要作用,《体育法》的构造应当遵循与刑罚相衔接的原则。

1.4 体育组织管理制度落后

体育自治组织内部管理不善是原《体育法》时代存在的重要问题,可以从管理、监督、决策、救济等方面说明。在管理的方面,体育自治组织的负责人多为现任或前任公职人员,具有根深蒂固的行政思维及行政管理惯性,对体育自治组织进行去行政化改制存在难度。现有体制中,领导集体的选任机制不够健全,组织结构及人员安排、具体职责分工有待明晰。在监督的方面,内部民主监督机制不足。部分监督机制设置不科学、不合理,应当履行监督职责的成员,特别是身处一线的运动员、教练员、裁判员等虽然具备丰富的体育从业经验,但因为各种原因难以行使监督权,或监督权不能发挥实质作用,致使内部监督制度流于形式。在决策的方面,负责人可能垄断决策权力并自行做出决定,欠缺必要的论证、听证与公示程序,导致决策依据不全面、决策内容与政策产生衔接冲突、决策流程不公开透明等。不完善的决策会引发违法风险及造成非必要的人财物投入、资源消耗、社会名誉损失,并转嫁给所有组织成员承担。在救济的方面,因为缺乏体育仲裁制度的审查约束,体育自治组织享有的纪律处罚权会被放大甚至滥用,对组织成员的合法权益造成侵害并阻断其救济渠道。即便存在救济措施,因其由集体意志指导形成,可能具有偏向性的立场并带来一系列问题,如对作为弱势群体的个体成员保护不利、与现代化外部救济机制的对接不畅、缺少公开监督程序保障实施等。总之,在无约束的状况下,难以期待体育自治组织的内部管理制度取得令人满意的实效。

2 新《体育法》对体育自治的完善

经过上文论证,我们得以察知原《体育法》在体育自治领域存在诸多结构性失能的问题。这些问题深刻指向《体育法》的价值核心,仅凭在原法基础上进行“小修小补”不足以取得理想效果,由此引出系统性修法的必要性。新《体育法》基于颠覆式的立法思维,以我国体育法治实践经验为基础,通过吸取历年体育改革的有益成果,总体建构了具有中国现代特色的体育法治制度框架。在体例上,新《体育法》共设12章、122条,较原法增加4章、68条,现有章节与条文数目在世界体育立法中位居前列。在内容上,新《体育法》对原有条文进行重新编排并引进大量内容,没有一个条文完整承袭自原《体育法》,称之为一部新法也不为过。为探究新《体育法》对体育自治的完善内容,本节将其与体育自治相关的条文作出重点解读。

2.1 构建以权利为本位的体育自治体系

法律总则是一部法律的纲领性表述,具有统摄与指导全法的作用。学界认为,新《体育法》的首要创新是开创中国特色的体育权利体系[12],这一点在“总则”部分得到鲜明体现。如“总则”第5条规定:“国家依法保障公民平等参与体育活动的权利”,这是首次将“权利”提法引进我国体育法律,并以国家立法的形式赋予公民体育权,宣示我国体育立法理念已从固有的权力本位向权利本位发生嬗变。权利本位在体育自治中的概念可以从如下两方面说明:在个人的层面,体育权利具有广义内涵,既包括个人享有直接参与体育活动的权利,也包括个人享有自由建立、参加体育自治组织及确保国家采取有效措施支持体育组织发展的权利。在后者,公民有权要求国家完善体育自治立法,并保障其在遭受行政权力不当侵害时能够提起国家救济,国家则应对公民的请求给予尊重与回应。在公权力的层面,政府体育部门逐渐由强势管理型政府向服务型政府发生转型。基于权利本位的自治思维要求,政府职能需要因此发生转变:政府在体育事业中主要起到宏观指导的作用,不再以行政力量干预具体事务,而是通过颁布体育法规、市场规范等维护体育秩序,规范引领体育事业高质量发展,成为公共服务的提供者及体育公平正义的守护者。与之相对,通过行政立法对体育组织进行变相控制的传统思维应当遭到摒弃。从权利义务的视角,体育自治权利的行使是目的,政府的行政义务是手段,法律设定行政义务的目的在于确保体育自治权利的有序实现。体育自治组织作为体育活动的权利主体,行使权利时只能受到明文规定的法律法规限制。在相关法律法规未作出禁止性规定的情形下,应当推定体育自治者具有自由选择适法行为的权利。

2.2 由“体育组织”专章设定自治规则

在原法第五章“体育社会团体”的基础上,新《体育法》设立第六章“体育组织”进行专章规范。从“体育社会团体”到“体育组织”的更名折射出体育自治思维的转变历程。体育社会团体具有明晰的法律定义,如《社会团体登记管理条例》指出:“本条例所称社会团体,是……按照其章程开展活动的非营利性社会组织”,又如《民法典》第90条:“非营利目的设立的社会团体,经依法登记成立,取得社会团体法人资格。”近年来,随着我国社会体育的普及化发展,学校、企事业单位组建的内部体育组织及各种民间体育组织大量涌现,这些组织不要求“依法登记成立”,也就不能适用针对体育社会团体的相关规定。但从国家政策导向及社会发展需求的层面以观,民间体育组织的发展可以为体育制度转型提供良好的微观社会基础,是体育社会化、自治化发展的必要步骤[13],具有使用《体育法》保障的现实意义。再则,对体育自治主体的认定应采实质观点,纵观现有体育自治理论,多是从自治主体享有的地位及管理权能方面进行认定,如认为其“行政独立并具有自我管理权力”[14],进而提出体育自治组织的基本特征为自律性与自治性。运作良好、机制民主、管理成熟的民间体育组织当然可以符合上述特征要求,不应被排斥在法律承认的适格主体之外。因此,将“体育社会团体”改称为涵盖范围更广的“体育组织”是值得赞赏的立法进步。

在条文内容的方面,“体育组织”章建构了具体的自治规则,如将国家对体育组织开展体育活动的态度确定为鼓励、支持(第61条);规定重要的社会体育组织,如中华全国体育总会、奥林匹克委员会、全国单项体育协会的概念、任务及职责(第62-65条);单项体育协会与会员的关系、监管及内部治理机制等(第65-67条)。其中第67条“单项体育协会应当接受体育行政部门的指导和监管”与总则遥相呼应,强调政府对体育自治组织主要表现为消极引导的作用,不对其施加过多干预,但也不是全然放任其自由发展。一旦体育自治逾越法律法规的红线,造成危害社会的结果,政府当即依法获得对体育自治组织的监督管理权。总之,体育行政权力的行使应当严格恪守指导及监管的发动时点与边界,这在政社分离的现代制度背景下意义重大。

2.3 新增体育仲裁纠纷解决机制

新《体育法》第九章为“体育仲裁”,是我国首次以法律形式建立独立、专业的体育仲裁制度体系。体育仲裁制度的设立基于以下原因:第一,体育组织解决纠纷缺乏中立性。在体育仲裁制度出现之前,体育纠纷主要由体育组织调解解决,如我国足协、篮协等单项体育协会均设有专属的仲裁委员会。但基于各种原因,我国多数体育组织难以处于完全中立的定位,甚至会通过颁布强制规定巩固单方权力。如根据《中国足球协会章程》第62条规定,组织成员的业内争议只能向足协内设的仲裁委员会提出申诉。在缺乏有效监督机制的情况下,弱势方成员的权益难以得到保障。第二,司法解决纠纷缺乏时效性。通过向法院提起诉讼可以解决前述中立性的问题,并可借助法院执行获得司法保障,但体育从业者的运动生涯短暂,司法诉讼旷日累时,为赢得官司而浪费运动黄金期并不可取。相关体育产业同样具备时效性,一旦错过广告赞助、赛事转播的最佳时期,运动员的商业价值将产生较大幅度的贬值[15]。第三,通过CAS解决纠纷也存在弊端。国际体育仲裁法院(CAS)的存在实益在于,如果某国运动员在国内缺乏合理维权渠道,可以直接向CAS提起上诉,得到的仲裁结果具备国际效力。但我国许多体育案件属于“关起门的私事”,没必要将国内体育纠纷国际化,在影响国家名誉及诉讼解决效率的同时横生更多的结果争议。此外,CAS的仲裁结果并不见得公正准确。虽然体育无关政治的理念深入人心,但随着“俄乌冲突”等地缘冲突的爆发,以欧美籍为主体的仲裁员群体不可避免地产生政治偏向。如2022年7月,CAS基于政治安全的非体育原因宣布驳回俄罗斯足球队对于世界比赛禁令的上诉,恐怕与其设立初衷有所违误。

就此,构造中国特色体育仲裁制度是《体育法》修订的重要任务。“体育仲裁”章共设10条,分别规定国家保障建立体育仲裁制度、体育仲裁具备独立性(第91条);体育仲裁的受理范围、体育仲裁委员会及仲裁庭的组织形式(第92-94条);鼓励体育组织建立内部纠纷解决机制及法院对仲裁争议的审查程序(第95-98条)等。第95-96条显示了立法提倡体育组织内部解纷机制前置的鲜明导向,即原则上先由体育组织解决纠纷,唯当内部解纷机制失灵或当事人不服结果时才可以申请体育仲裁,是立法尊重体育自治的明确体现。此外,与CAS只能对体育仲裁进行程序审查不同,第98条规定我国法院可以对体育仲裁的适用法律、证据效力、仲裁员行为公正性等内容进行实质审查,并对认定违背社会公共利益的裁决享有特别撤销权,使法院得以充分发挥确保裁判公正及弘扬正向价值观的作用。这是我国体育仲裁制度相对于CAS的鲜明优势。

2.4 完善行政权力监管体系

如前文所述,体育自治的作用应当得到辩证看待。诚然,体育自治对现代体育事业贡献巨大,支持发展的总体思路不能被改变,但其可能引发的体育组织滥权、腐败、渎职等问题亦不容忽视。为确保体育自治始终在良性轨道上运行,并不断自我完善、自我创新,形成因应时代需求的治理模式,作为体育事业治理的另一极,行政权力监管体系需要得到有效建构。新《体育法》第十章“监管体系”为修法新增,规定县级以上政府体育行政部门及有关部门对体育赛事组织者、体育市场的监督管理职责(第101-103条);高危性体育项目的经营申请制度及举办要求(第105-106条);体育执法机制(第107条);政府向人大的报告制度(第108条)等。行政监管体系的完善体现在如下两方面:其一,第101-103条对政府体育行政执法的主体使用广义概念,既包括狭义的体育行政部门,也包括公安、市场监管、应急处理等体育领域外的的职责交叉部门。通过明确规定上述主体在职能范围内进行管理,有助于压实监管责任,防止行政部门对权责范围内的案件互相推诿,或为争夺管辖权而出现“权力打架”等现象。鉴于我国现行体育行政执法体制存在诸多问题,如体育执法人员编制不足、专业水平低、经费及设备缺乏等,通过立法设定执法权,有助于促进现有执法部门的体育执法及体育市场管理能力提升,并为后续配套立法奠定依据。其二,第105-106条规定了涉高危性体育项目的监管制度。因为诸如游泳、滑雪、攀岩等体育项目具备高风险性,不完备的赛事组织将难以保障参与者的人身安全与身体健康,体育组织在上述项目中的自治权限应当受到限制。援据条文规定,经营高危险性体育项目、开展相关赛事应当符合严格的技术指标要求,并经当地体育行政部门核发许可证或作出批准决定。

3 新《体育法》时代体育自治的展望

在漫长的修法历程中,新《体育法》凝结了无数人的心血努力,在根植于我国体育法治实践的基础上,有继承有开创,可称圆满完成了时代赋予体育法人的历史使命[16]。当然,尽善尽美的法律并不存在,新《体育法》背景下的体育自治在与国际法的衔接、配套立法建设、组织内部管理制度等方面依然存在展望空间。但可以期待的是,随着社会进程的逐渐深化,体育自治终将不断完善,为实现体育强国建设目标贡献绵延不绝的源动力。

3.1 与国际有益立法经验衔接

构建中国特色体育法律体系固然是修法的核心之义,但“闭门造车”的偏狭思维并不可取,事实上也并不可行。纵观我国体育法的发展历程,比较法上的研究在其中占据重要分量:首先,现代体育制度及体育法律均属“舶来品”,若想将其学深悟透,势必需要钻研世界体育法学的思维方式与实践范例。据统计,我国体育法学论文的外文文献引证率高于社会科学论文的平均外文文献引证率[17],表现我国体育法学研究具有鲜明的国际化倾向。其次,体育法的国际化发展是提升我国司法影响力的重要途径。体育强国战略要求我国扩大在国际体育事务中的影响力与话语权,《体育法》不但要将国际体育立法中的有益成分“引进来”,更要主动“走出去”,在做好内外法律接轨的同时向世界传递中国立法智慧与实践经验,为世界体育发展注入中国动能。在与体育自治相关的领域,新《体育法》明确支持体育组织与国际接轨并构建一系列原则,如在总则中鼓励、支持体育组织开展对外体育交往、参与国际体育运动,并要求其在对外交往时维护国家尊严、遵守国际条约等(第14条);在“体育组织”章中鼓励体育组织参与国际规则制定等(第61条),但稍有不足的是欠缺与国际条约的衔接条文。如《世界反兴奋剂条例》第13.2.3条规定国际反兴奋剂机构等具有对兴奋剂纠纷仲裁作出特别管辖的权利,我国作为《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》的缔约国,应当在“反兴奋剂”章中增补规定上述体育组织的特别管辖权[18]。又如在CAS等国际仲裁组织具备世界性影响力的情况下,“体育仲裁”章不能局限于国内制度的构造,需要补充规定与国际体育仲裁的衔接条文,如确定国内体育仲裁与CAS之间的管辖范围、效力位阶、认可条件等,在实现“国内纠纷国内解决”的同时,使仲裁结果得到国际社会的认可及尊重。

3.2 推进体育自治配套制度建设

作为我国体育领域的基本法律,《体育法》需要顾及方方面面的内容,并且不能使用过于局限或抽象的提法,以免保护范围过于狭窄或不当侵犯个人自由,具体的程序及实体规范有待配套立法进行规定。为使新《体育法》起到充分促进体育自治的作用,立法、汇法、释法等工作需要协同并进,共同形塑完整的涉体育自治配套制度体系,具体设置如下:第一,推进涉体育自治的配套立法。新《体育法》在多项条文中使用了留白的立法技术,有待体育行政部门制定补充办法或细则,并对现有的规章条例进行立改废释工作。按照我国体育政策法规规划要求,国家体育总局已于2022年12月接续发布《体育赛事活动管理办法》及《体育仲裁规则》,尚有《体育市场管理条例》《职业体育条例》《体育俱乐部条例》等多部与体育自治相关的立法需要出台。第二,推进涉体育自治的法规、案例汇编。在法律层面,编制现行有效的体育自治法规汇编并公开出版。在实践层面,汇集整理涉体育自治的行政许可、行政处罚、行政复议、行政诉讼等典型案例与裁判方法,利用智慧司法技术建成体育行政执法案例库。权威、准确的案例汇编可以为日后评判类似案件时提供裁判规则,增强法律适用的统一性。第三,推进涉体育自治的解释宣传。法律释义对体育组织正确适用法律、理解法律术语具有重要作用,国家体育行政部门应与全国人大法工委、社建委及法学高等院校共同协作,完成《体育法释义》的编写工作,并委托、指导相关机构编纂年度《中国体育法治发展报告》,专章介绍体育自治在当年的实施、发展及法治保障状况。在宣传方面,加强普法宣传教育活动、建立普法媒体公众号,为地方体育部门、体育组织及体育爱好者定期开展《体育法》、体育自治的宣讲及专题培训活动。

3.3 规范体育组织内部管理制度

新《体育法》“体育组织”章指出:“单项体育协会应当……健全内部治理机制,制定行业规则,加强行业自律。”为立法规范体育组织内部管理制度的表述,有助于改变单项体育协会作为管理型单位的刻板印象。但考虑到我国体育组织内部问题长期存在,仅通过原则性宣称的方式可能实效有限,需要从体例与制度两方面作出细致的补充规定。在体例上:第一,“单项体育协会”的唯一主体设置不符合现时发展需求,应将其放宽为所有符合条件的体育自治组织。第二,为彰显设立体育组织管理制度的重要性,可将其主要内容编入《体育法》的“体育组织”章,或是出台《体育社团法》等法律进行专门规定。在后者,通过以现行《全国性体育社会团体管理暂行办法》为基础,融入新《体育法》保障体育自治的相关精神,对体育组织的法律地位、组织形式、民主决策及制衡程序、成员权利义务等内容进行系统规定,建立行之有效的内部监督及争议解决机制、与外部救济程序的衔接机制等。在制度上:第一,建立运动员工会制度。体育发达国家的经验显示,运动员工会可以保证运动员与俱乐部之间形成和谐的劳资关系,并为处于弱势地位的运动员提供有效的利益维护途径[19]。但在我国,运动员工会多数异化为企业附属的福利组织,人事关系及经费来源均由俱乐部或其背后的企业承担,工会的维权功能受到实质限制。随着经营者话语权不断膨胀,劳资双方的不平等地位将进一步扩大,使运动员陷入愈发不利的境地。就此,建构独立的运动员工会是实现体育自治的重要要求。第二,建立司法干预的发动审查制度。新《体育法》“法律责任”章规定了违反本法的法律责任与民事责任、治安管理处罚及刑事责任的衔接,但并未体现体育自治优先的原则。基于权利本位要求,外部法律的发动时点应当在穷尽体育自治的处罚手段之后。如果某些行为使用体育自治的内控机制即足以解决,或取得的效果更好,自然不需要援用他法。援据通说,在技术性事项纠纷、存在内部仲裁协议及用尽内部救济措施之前,司法审查的发动应当受到限制[20]。在经过严谨论证后,可以将符合条件的情形增补入《体育法》中,成为启动司法程序的统一标准。当然,体育自治不能为放纵犯罪披上合法的外衣,如果不符合上述情形,司法机关需要基于职责积极主动介入。在严重刑事案件的场合,司法机关尤其需要注重介入的及时性,以免证据佚失、嫌疑人逃逸或酿成严重的社会风险事件。

4 结 语

完善的体育自治是体育强国建设的必经之路。《体育法》的修订提供了非常好的契机,使我们得以系统性检视我国体育自治存在的问题并展望解决方案。当然,体育自治的追求标准不在于是否贴近西方主流立法形态,而应是从我国视角出发,探索建构契合中国国情及现代体育事业发展需要的特色制度。相信在政社各界,特别是体育界及法学界的共同努力下,这一宏伟夙愿终将早日实现。