纵向干预下政府公共安全学习论

李瑞昌 唐 雲

(复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433)

我国应急管理实践中有种常见的现象,即某地发生了生产安全事故尤其是重特大事故,应急管理部门或行业主管部门会立即发布紧急通知、召开紧急会议,在全国范围内开展安全专项整治行动,举一反三,彻底排查风险隐患。习近平总书记在2013年考察“11·22”青岛中石化黄潍输油管线爆燃事故时指出,“各地区和各行业领域要深刻吸取安全事故带来的教训,强化安全责任,改进安全监管,落实防范措施,做到‘一厂出事故、万厂受教育,一地有隐患、全国受警示’”。(1)《习近平李克强对中石化输油管道泄漏爆炸特大事故作出重要指示》,《中国应急管理》2023年第11期。本文认为,这是我国公共安全学习的最佳实践之一,反映出我国政府突发事件应对中组织学习独有的特点。简言之,一是学习主体的迅速外扩,重大突发事件推动的公共安全学习不只局限于事发地政府,还会推动非事发地政府参与其中,尤其是上下级政府及其职能部门参与;二是学习产物更加多样化,政府从突发事件中不仅吸取了经验教训,而且“对症下药、开出药方”,即修订或出台政策并组织落实;三是学习过程受层级体系纵向干预,不仅事发地政府整体学习,而且行业全员学习,甚至自上而下全面学习。受到西方组织学习理论的影响,国内外多数研究常用危机学习理论或政策学习理论来解释我国政府的公共安全学习实践。这些学习理论固然可以为我国公共安全学习提供多个认知向度,但难以揭示我国公共安全学习的独特意涵。那么,如何概括出适合我国特色的公共安全学习论呢?在应急学习的整体知识架构中,公共安全学习论又有何独特贡献?回答这些问题成为本文所要讨论的重点内容。

一、 公共安全学习论的基本框架及制度基础

(一) 公共安全学习论的基本架构

已有的危机(应急)管理理论中的“四阶段”、“五阶段”、“六阶段”的阶段论等都将学习作为独立阶段,(2)J. Wang, “Developing Organizational Learning Capacity in Crisis Management,” Advances in Developing Human Resources 10.3 (2008). Jia Wang, “Develo** Organizational Learning Capacity in Crisis Management,” Advances in Develo** Human Resources 10.3 (2008): 425-445.而阶段均衡论强调学习活动跨越和覆盖各个应急管理流程;(3)张海波:《应急管理的全过程均衡:一个新议题》,《中国行政管理》2020年第3期。这些理论旨在利用学习行为衔接应急管理过程,提升应急管理效能。深入研究发现,中西方组织学习不在于学习是否独立阶段而在于学习本身内涵的差异。在英语世界中,“学习(learning)”可以指一种产物(即学到的东西),也可以指这种产物生成的过程。一般而言,组织学习的总框架包括:学习产物(信息内容);获得、处理和储存信息的学习过程;以及学习过程中的学习者。(4)克里斯·阿吉里斯、唐纳德·舍恩著,姜文波译:《组织学习II:理论、方法与实践》,北京:中国人民大学出版社,2011年,第16页。在中文世界里,学习实际上包括学和习两个方面,其中,学是指“学会”,习是“践行”;例如,“学而时习之,不亦说乎”翻译成白话是“学会了并践行之,是非常愉悦的”。根据中国人所信仰的“知行合一”的理念,学习活动中“学会”固然重要,但更有价值的是“践行”。可以说,英语中组织学习更侧重于从已有的经验教训中生产知识并管理知识,而中文中组织学习则偏向于将学到的经验教训上升为知识,并应用到实践活动中去,实现生产知识并付诸行动的“知行合一”。

基于上述中西方学习思想的差异,结合我国公共安全学习的主体外扩、学习产出多样性及层级体系纵向干预等特点,本文拟建构“目标—过程—效能”的公共安全学习分析框架,并认为,公共安全学习的目标是消除风险隐患而非仅生产信息,即突发事件爆发后通过整治未爆发的风险隐患,保障公共安全,满足社会公众的安全需求;公共安全学习过程是事发地政府及其上下级政府和部门开展政策制定和管理的政治过程而不局限于西方所言的知识过程。公共安全学习的效能不仅体现在安全知识生产上,更展现在整治行动中,学习效能持续外溢。总之,公共安全学习论是以目标为导向、以过程为保障和以效能为基准的政治过程。

(二) 公共安全学习论的制度基础

理论源于现实,又高于现实。任何政府学习理论构建都源于某个或某类制度的国家实践。公共安全学习论的制度基础是中央集权制和党政同责制。我国是单一制的中央集权国家,我国政府机构的组织结构具有自身的显著特征:一方面,按层级制的组织形式,我国政府形成了由国务院及其领导下的各级人民政府所组成的纵向组织结构,即中央、省级、地市级、县级和乡级;另一方面,国务院与地方各级人民政府又按照职能制的组织形式,在本级政府的领导下设立若干工作部门,形成横向组织结构。就领导关系而言,各级地方政府既要服从国务院统一领导,也要服从地方党委(组)的组织领导;各级政府的职能部门既要按照专业分工接受上级职能部门的业务指导,也要接受同级党委(组)和政府的领导。不同于西方联邦政府与州政府相对独立的合作关系,我国政府体系是一个有着隶属关系的大系统,各级地方政府和条线职能部门都属于大系统的内部子系统且联系紧密,中央集权的制度体系使得层级体系能纵向干预地方的学习行为。

与中国不同,西方国家地方政府受到纵向干预较弱。这主要是因为:一方面联邦制度下的联邦与州均享有立宪权,突发焦点事件带来联邦和州各自不同的学习行为及政策变革,联邦和州政府更加关注组织内部学习或横向联合学习;另一方面,多党并立、互争政权的政治制度使得学习有更多分歧、论战甚至冲突。例如,总统的学习理念及决策也有可能遭到议员的公开反对,以及学习后的政策行为规划难以直接落地。(5)李瑞昌:《基于“政策关系”的政策知识体系论纲》,《学术月刊》2021年第3期。此外,轮流上台的任期制给组织学习从知识增加到政策行动落地增加了不确定性和不连续性。

更进一步研究可发现,中国的公共安全学习是以责任履行为主线、贯穿应急管理的全过程。地方党委政府的领导责任、部门的监管责任、企业的主体责任,环环相扣的责任链条构筑了一个横向到边、纵向到底的立体化责任体系。基于党政同责、一岗双责、齐抓共管的安全生产责任体系,为公共安全学习提供了源源不断的学习动力。党政领导为强化安全领域注意力而开展学习行动,政府监管部门为落实监管职责而强化业务学习,企业为落实主体责任而开展整改学习,这种以责任链条衔接多元主体的学习行动,形成了整体学习的合力。

基于我国政府的中央集权制度和党政同责的安全管理制度,公共安全学习论有深厚的组织基础:一是中国政府纵向干预的组织结构,学习发生于具体的组织体系之中,自中央到地方各层级政府的职能部门影响着政府学习进程;二是党委(党组织)对政府的领导结构,中国共产党在我国治理体系中居于核心领导地位,学习活动的开展离不开党委和部门党组织的统筹和支持;三是政企安全生产责任体系,安全生产是党政机构、企业和员工个体共同的责任,严格且紧密的完整责任机制为开展学习行动及学习效能扩散提供源源不断的动力。

二、 公共安全学习论的三重内涵

(一) 公共安全学习的目标

排查整治风险隐患是我国公共安全学习中“习”的主要内容,也是公共安全学习的重要目标。危机学习论认为,学习目标首要是从事发地的经验教训提炼出信息或知识,然后才是将信息或知识传播出来,改变人类安全行为。公共安全学习论则提出,学习的首位目标是消除风险隐患,由事发地率先开展风险隐患排查行为,然后由同行业开展风险隐患整治,再在全国开展大规模的排查整治工作,最后,排查整治风险隐患工作成为常规工作。

以排查风险隐患为目标的风险管理成为公共安全学习的基本内容。从风险管控的角度来说,隐患是以风险失控但尚未酿成事件时的方式存在于应急管理工作当中的。如果风险的根源管控措施失效,各项标准没有有效执行,就可能导致隐患产生;如果隐患未能及时消除,就可能导致突发事件爆发。风险必然存在、无法消除但可以防控,隐患是人为形成的却可以消除。因此,公共安全学习的目标就在于将已经失控但尚未造成损失的隐患排查出来并消除,同时寻找危险源和风险点,继而采取措施防范化解风险,及早预防和减少突发事件的发生。

突发事件发生后,事件的详细致因、关键隐患事实上很难在第一时间掌握并扩散到其他地方,但其他地方政府依然会开展公共安全学习,这源于突发事件扮演了“信号释放器”的角色,将行业风险隐患的信号扩散到同行业,推动政府、行业、企业等主体自主学习和行动。重特大事故发生后,政府经常会以专项整治行动的方式推动各地边学事发地经验教训边开展风险隐患排查工作,例如在江苏响水“3·21”爆炸事故发生后,习近平总书记就指出,近期一些地方接连发生重大安全事故,各地和有关部门要深刻吸取教训,加强安全隐患排查。

我国公共安全学习既消除某次事故暴露出的特殊的风险隐患又全面排查全行业的各类风险隐患。随着统筹发展与安全原则的确立和实施,开展年度、季度乃至月度的风险隐患排查行动已经成为我国的一项常规工作。消除隐患和防控风险也成为推动公共安全治理向事前预防转型的重要抓手。早在2013年7月18日,习近平总书记在中共中央政治局常委会上就强调,“要经常进行安全生产大检查,还要摸索检查工作的规律,多长时间搞一次全国性的、全方位的大检查,什么时候在不同行业搞一次这样的大检查。不要等出了一大堆事再搞,要防范于未然,把问题解决在萌芽状态”。(6)《党政同责 一岗双责 齐抓共管 失职追责》,中国新闻网,2015年8月17日,https://www.chinanews.com.cn/ll/2015/08-17/7472704.shtml,访问时间:2023年12月5日。

(二) 公共安全学习的过程

1. 事发地的经验学习

对政府而言,每次重特大事故都是焦点事件,政府力争将焦点事件转“危”为“机”。突发事件引发媒介的高度关注,引起人们的普遍关心;借事件触发的社会情感共振的冲击力及问责的压力,政府开启学习之窗。政府在此时段专注于对事故致因的调查和学习:一方面,事故调查是为回应社会公众对失职渎职人员的指责,修复政府公信力和增强政府合法性;另一方面,也源自政府内部对事故致因的科学追问,通过技术调查,政府发现主体责任、监管责任抑或是领导责任的履行缺失之处,进而补齐和落实缺失环节,防止此类事件再次发生。此过程常以事发地政府学习为主,因为事发地最清楚事故发生的关键因素,能快速分析事件原因以及各种原因之间的关系机理;因此,也主要以事故分析及知识生产为重点,并针对事故的关键致因而精准学习。例如,在长沙“4·29”自建房事故中,作为事发地的长沙市政府尤其是市住建部门,在事故学习中更能掌握事故的细节信息,了解更多同类的隐患风险。于是,事发地长沙市住建部门也最早开展学习行动,针对事故所涉及的对象、领域和行业,重点聚焦多业态经营空间、学生经常性聚集点、大空间经营场所等居民安置房,以及改变房屋结构的隔断房、群租房和城乡结合部的自建房等,开展风险隐患排查整治的先期行动。

2. 纵向干预的专业学习

我国政府组织体制呈现出嵌入条线结构的现实样态。部厅局所构成的垂直条线部门之间存在领导或指导关系,条线上级部门通过纵向干预推动下级部门开展公共安全学习。在单个条线职能部门经验学习的基础上,还会形成整个条线的专业学习,这至少体现在两个方面:一是建立统一的行业技术标准和共用平台供专业学习之用。比如在长沙“4·29”自建房事故中,地方政府按照住房建设部统一编制发布的自建房结构安全排查技术要点,据此制定地方技术标准,指导各地自建房安全专项整治工作;同时,条线职能部门通过统一平台把握学习进程,实时优化专业学习的方案。此外,住房建设系统依托全国性的自然灾害综合风险普查房屋建筑和市政设施调查系统,扩展开发了城乡自建房安全专项整治信息归集平台。市县(区)住房建设部门依托省级房屋建筑和市政设施调查系统服务器,利用技术平台上传、存储、共享自建房安全专项整治数据信息。

二是上级条线职能部门下沉资源,保障下级条线职能部门专业学习的效能。面临复杂性颇高的学习整改活动时,下级政府进行专业学习时往往面临资源匮乏的困境。上级条线职能部门借助安全专项整治行动的政策性地位和注意力情境,层层调拨多类资源以保障专业学习。例如,在长沙“4·29”自建房事故专项整治中,上级条线职能部门层层支援了大量的建筑安全专业技术人员,辅助风险隐患排查整改工作。具体而言,一方面,住房建设部门充分吸纳工程建设类的注册执业人员,发挥其专业优势,对口支持下级条线部门,为自建房安全专项整治工作提供技术咨询及指导;另一方面,利用住房建设系统本身的专业优势,开展业务集中培训,培养自建房安全监管方面的技术人才。

3. 党政统合的行政学习

纵向干预不仅能直接推动条线职能部门的专业学习,而且能借助党政统合的权威实现学习范围的扩展。这种扩展不仅体现在学习主体从条线扩展到一级政府,而且从特定突发事件的专业知识学习上升到行动落实的行政学习。在地方党委部署下,地方政府通过联合学习方式不仅破解了“一事一学习”的观念桎梏,也打破仅由“同构”条线部门开展学习的科层壁垒。党政统合的权威推动了分散力量的整合,使得跨域性的行政学习得以开展,形成了一级政府下各条线职能部门联合的行政学习。例如,在长沙“4·29”自建房的安全专项整治行动中,针对事故暴露出的诸多建筑安全问题,长沙市住建部门最早发起建筑专业的业务学习。然而,自建房安全问题实质上涉及多个综合性部门,包括住建、应急、工信、教育、公安、民政、自然资源、商务、文旅、市场监管等多个部门,也牵涉到用地、规划、建设、使用(经营)等各个管理环节,需系统治理;作为一项复杂的系统工程,自建房安全管理工作环节多、链条长、涉及面广、政策性强;针对复杂系统工程的跨域性学习,科层组织的职能分工体系容易陷入“单兵作战”的学习困境;于是,党委(组)的介入就可以打破部门间的学习壁垒。

党政统合的行政学习,通常采用党政联合发文的方式出台安全专项整治工作方案。党政主要负责人或分管负责人亲自部署推动,采用基于工作领导小组+工作专班的方式集中权力、统一权威和协调各方,共同行动。例如,在长沙“4·29”自建房专项整治行动中,在地方党委政府统一领导下,公安部门负责用于旅馆、民宿、群租房等经营活动的自建房排查整治工作,宣传部门负责用于影院、出版发行、复制印刷等经营活动的自建房排查整治工作,教育部门负责用于学校、培训机构等经营活动的自建房排查整治工作等。同时,纪监系统、信访系统、政法系统协同督导和共同保障自建房排查整治工作;同级的其他相关职能部门根据自身职能开展行动,配合属地政府进行集中整改学习。此外,湖南省人民代表大会在自建房专项整治“百日行动”初见成效后,迅速成立立法专班和法规起草小组,研究起草自建房安全规定草案,出台了全国首部规范自建房的地方性行政法规。

4. 责任驱动的政治学习

一般而言,事故灾难尤其是重特大事故涉及面广、暴露的共性问题多、影响颇大,易于受到党政高层的高度关注,这便于推动业务部门的经验学习迭代为地方政府的行政学习和条线职能部门合作的专业学习,最后形成由中央政府主导、以安全责任驱动的政治学习。以地方政府为主体的学习行动由此上升为全国范围内统一部署的政治学习。

首先,国务院议事协调机构高位部署全国范围的政治学习。全国层面建立专项整治工作部际协调机制,负责组织实施专项整治工作,统筹协调各有关部门、地方党委和政府落实专项整治行动方案。其次,出台全国公共安全学习整体部署方案及具体措施,例如,在长沙“4·29”自建房事故学习中,国务院住房建设部在吸收事发地长沙市及湖南省的做法之后,通过制定行政规章等方式扩展学习主体及扩散学习范围,发起全国范围内的安全专项整治学习行动。最后,自上而下地开展层层督查与考核,督查考核以学习责任落实、排查工作开展、学习工作成效为主要内容,层层核查督导,纵向延伸和横向扩展学习行动,编织成省—市—区—街多级联动的学习体系。由此,政治学习将高位部署、中层推动与基层行动有机衔接起来,形成了一个系统性的公共安全学习网络。

5. “井环”过程

公共安全学习是以“排查整治风险隐患”为核心,通过经验学习、行政学习、专业学习和政治学习等行动过程,学习主体、学习内容以及学习方式都在发生转变,公共安全学习效能不断扩散、递进乃至叠加。其中,经验学习的逻辑遵循就事原则,以发生的突发事件为基点,从中汲取事故经验、反思安全治理;专业学习原则依照政府职能部门的专业化分工,对各自职能领域内的技术“业务”进行安全性学习;行政学习则是地方政府通过议事协调机构协同各职能部门的学习,而不局限于事发的特定条线部门,更强调安全监管和执法的行动落实;政治学习是上级党政的介入和权威领导,出台政策方案和细化举措,将碎片化的政策集成政策体系,并提炼更有价值的知识,供未来学习。

从学习过程来看,突发事件引发的政府学习大多从业务部门的经验学习开始;而后横向上演变成以块为主的行政学习,纵向上演变成以条线为主的专业学习;最后则是政治属性的剧增,可能引发上级政府乃至中央政府统筹整个治理系统的政治学习;由此,学习路径呈现出“井环”结构(见图1)。需要指出的是,从经验学习到行政学习、专业学习再到政治学习,是一种累积性的叠加关系,但并非所有的公共安全学习都会走完全部预设路径;在事件性质与程度、组织环境等约束条件下,组织学习可能在任一学习路径上终止;但是,经验学习是其他三种学习的基础,没有经验学习就不会有其他任何一种学习。

注:作者自制。图1 公共安全学习的“井环”过程

(三) 公共安全学习的效能

1. 全行业补牢:公共安全学习知识外溢

整体来看,公共安全学习最终指向风险隐患排查整治,具体可以划分为风险隐患存量消除和风险隐患增量控制两项重点工作:前者主要源自事故暴露出的经验教训,对同类相近风险通过集中隐患排查行动予以消除化解;后者主要从源头控制增量风险,通过研判潜在风险、直接风险、风险事件和风险后果等构成的风险链,并通过执行有关标准、严格审查、强化责任等方式管控风险,建构起公共安全治理的常态化机制。总体上,上述两项重点工作,可产生下述三方面的预期效果。

一是公共安全学习范围的扩大。事故发生的初期,遵循先急后缓、先大后小原则,政府主要关注重大隐患排查整改的学习,将重大、较大隐患进行先期处置。譬如在长沙“4·29”自建房专项整治行动中,先是对重点领域自建房开展整治行动,如城乡结合部、城中村、安置区、学校和医院、工业园区等周边的自建房;接着扩展到其他经营性自建房,尤其是人员密集且涉及公共安全的经营性自建房;最后延伸到非经营性自建房。专项整治过程也是相关利益主体不断学习安全知识的过程。

二是公共安全学习主体的扩展。伴随条线职能部门的强力干预,地方职能部门不仅仅局限于既定职能履行“属事责任”,还会横向延伸至安全领域的学习,实行“管行业必须管安全、管业务必须管安全,管生产经营必须管安全”。在全国层面,专项整治议事协调机构将各地区的学习整改的宝贵经验传达和扩散,譬如典型的排查工作机制、督促检查机制、部门协同学习机制、动员力量机制、解危实践措施、舆论监督等做法,推动其他非事发地的地方政府开展学习行动。

三是公共安全学习的全行业补牢。尽管公共安全学习初期是围绕各类风险隐患排查整治,但同时也会衔接其他管理环节开展源头治理,实现全行业的一体化安全管理。譬如自建房安全隐患消除衔接了城市整体规划、城市改造及城市更新行动,建立起系统性的自建房安全管理机制。由此,政府通过不同阶段的学习行动,逐步扩大学习范围、扩展学习主体,实现“学而习”的一体统筹。

2. “学而时习之”:公共安全学习行动变革

公共安全学习效能不仅体现在知识增进上,更体现在行动变革上,可概括为“学而时习之”(图2)。事件触发特定业务部门的经验学习,政府通过对事件的事故调查、致因链分析,挖掘、分析和运用经验,从而改进组织管理方法和机制。简言之,政府尤其是业务部门从突发事件中学习继而形成知识和政策,通过知识增进反馈到本部门,实现“学而时习之”的“学”,以职能部门为主的管理体系侧重于这一环节。在此基础上,受到事件属性和我国政府运行的“时”的影响,重大突发事件还会延伸到经验学习,实现“学而时习之”的“习”;“习”是条线部门出台政策,制定业务技术标准,建设学习平台和采取整治行动等。中央党政机关设置领导小组,提高站位和统筹部署学习规划;地方党政一体全面学习,排查风险整治隐患;以央地党政为核心的领导体系侧重于“习”这一环节。在条线的层级影响力和党政的政治权威干预下,公共安全学习建构出条线部门以行业业务为主的专业学习、地方党政协调各部门以抓落实的行政学习,以及中央党政统筹全国以责任驱动的政治学习等学习行动。在强大的条线干预和党政介入下,公共安全学习主体逐渐外扩,横向上从单一职能部门扩展到一级政府主导,纵向上从单个业务部门延伸至部门所属的整个条线部门。更为重要的是,从经验学习到行政学习、专业学习和政治学习,学习主体和学习内容的扩展也实现从“学”到“学而习”的效能转换,实现公共安全学习的综合效能。公共安全学习的综合效能不仅有知识增进的政策文本出台,而且有纵向到底的专业政策落实,更有横向到边的配套政策直达实体,确保学习后的系统性行动落地见效。

从我国公共安全实践来看,国家顶层设计凝练出了“两个至上”(人民至上、生命至上)、“两个根本”(从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题),以及“三管三必须”(管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全)等安全管理原则。事实上,“两个至上”原则体现了对生命权的重视,人命关天的道德观念、敬仰生命的人文精神,强调价值伦理和公共责任层面的政治学习,旨在明确政府学习的价值遵循;“两个根本”原则体现条线部门在隐患排查、风险预防方面的专业学习,旨在遏制安全事故的发生;“三管三必须”原则即将安全目标纳入政府各专业职能部门的日常行政中,且通过统一的安全目标协同不同职能部门的行政学习;通过辅以职能部门内部的经验学习,构成了我国政府应对突发事件组织学习回路。

只有安全业务的专业学习,不足以全面应对突发事件乃至常态安全管理,这是因为业务学习局限于单一职能部门或相近领域的安全管理,对于跨领域的安全事务难以协同治理。仅依赖于业务专业学习,政府难以推动学习政策落地;需要地方政府凭借党政权威协调不同的利益诉求,将学习目标和学习偏好转化为有效管理行动;在党委政府的统一领导和指挥下,不同职能部门在学习行动中共享信息、共用资源和合作行动。而政治学习常见于党委以“讲政治”、“负责任”等政治话语向政府各职能部门以及下级政府的领导干部传递学习信号,督促、督导学习整治行动,强化学习深度与增强学习反馈回路。

注: 作者自制。图2 公共安全学习效能的外溢

三、 公共安全学习论的定位与创新

(一) 公共安全学习论的定位

公共安全学习论作为一项面向中国政府学习实践的理论创新,一方面需要与既有的学习理论展开对话,以辨析与展现其理论定位;另一方面还需要进一步发展,以丰富和拓展其理论内涵。当下,解释政府应对突发事件的组织学习理论框架主要有危机学习论和政策学习论。与它们相比较(表1),依赖于责任驱动的公共安全学习论更聚焦于突发事件的刺激功能和学习的风险属性,强调通过行动变革实现效能外溢。

(1) 公共安全学习论(Public Safety Learning)。首先,公共安全学习论将突发事件视为具有外部冲击的刺激事件。突发事件的爆发释放出特定行业的风险信号,当这种信号愈发强烈时,公共安全学习就不局限于事发地地方政府及其职能部门组成的管理体系,还会外溢到其他地方政府及党政领导体系。在接受到“风险”信号后,为寻求稳定和迅速恢复,地方政府采取初步的学习行动。因此,公共安全学习范式更聚焦如何消除突发事件暴露的风险隐患。

其次,公共安全学习是由责任驱动的,突发事件的外部刺激显化了安全责任,肩负安全责任的属地政府需要立即采取应对行动,回应因事件冲击而瞬时上升的安全需求,政府及时的学习具有适应性行动特点。在公共安全学习初期,事发地政府并非重在调查、分析和反思,而是条件反射地消除风险,以履行规定的责任要求;而非事发地的政府则迅速地开展行业风险评估、隐患消除等行动。这都是责任驱动的结果。

(2) 危机学习论(Crisis-Induced Learning)。危机学习论旨在将突发事件中的经验教训转为政府应对的行动指南,提升组织的危机应对能力,(7)Denis Smith, and Dominic Elliott, “Exploring the Barriers to Learning from Crisis: Organizational Learning and Crisis,” Management Learning 38.5 (2007): 519-538.因此,它关注从突发事件中学习的管理属性。若区分时间维度,危机学习论又以危机中学习(Learning in Crisis)和危机后学习(Learning from Crisis)存续于应急管理流程中,前者指在突发事件发生时学习以实时改善应急响应,后者指在突发事件处置结束后做出改变以提升未来的危机应对能力。(8)Donald P. Moynihan, “The Network Governance of Crisis Response: Case Studies of Incident Command Systems,” Journal of Public Administration Research and Theory 19.4 (2009): 895-915.危机学习论将突发事件视为一种焦点事件,这一焦点事件不仅触发政府开展危机学习,而且也是学习的核心对象。因为,突发事件提供了新情境中的新经验,并暴露出了操作程序、技术等缺陷。因而,危机学习论着重关注哪些要素以及要素之间如何耦合引发突发事件并造成极大的负面影响。

换言之,危机学习论围绕事件中的工具、方式、技艺等方面展开学习。事件致因驱动是学习得以开展的动力,通过突发事件调查获取有关致因信息,经过信息处理、分析、转译而形成经验教训,组织根据不同突发事件的信息动态更迭既有经验。以经验为导向的危机学习论,一方面,可能通过精炼、常规化、生产等方式,让突发事件中的经验更加可靠;另一方面,也可能通过搜索、发现、创新、实验等方式,让经验更富有变化;不断强化的学习最终体现在组织变革上。(9)Jonathan C. Kamkhaji, and Claudio M. Radaelli, “Crisis, Learning and Policy Change in the European Union,” Journal of European Public Policy 24.5 (2017): 714-734.危机学习论认为政府从突发事件中学习将实现组织变革,这种变革可能通过单环学习改变组织行动策略,也可能通过双环学习改变组织价值观 。(10)C.Argyris, D.Schön, Organizational Learning: A Theory of Action Perspective(MA: Addison-Wesley.1978): 32.

(3) 政策学习论(Policy Learning)。政策学习论旨在汲取突发事件暴露的经验教训,改变政策或制度在应然与实然之间的错配之处,并以政策改进的形式呈现。(11)Thomas A. Birkland, “Disasters, Lessons Learned, and Fantasy Documents,” Journal of Contingencies and Crisis Management 17.3 (2009): 146-156. Margaret T. Crichton, Cameron G. Ramsay, and Terence Kelly, “Enhancing Organizational Resilience Through Emergency Planning: Learnings from Cross-Sectoral Lessons,” Journal of Contingencies and Crisis Management 17.1 (2009): 24-37.政策学习论将突发事件视为一个窗口,灾害事件的爆发意味着治理系统处于短暂失范的过渡阶段,(12)Peter A. Hall, “Policy Paradigms, Social Learning, and The State: The Case of Economic Policymaking in Britain,” Comparative Politics (1993): 275-296.在旧秩序断裂与新秩序形成的衔接过程中,政策系统中的惯例、政策流程的例行及官僚制度的约束有所松动,形成关键“窗口”,为后续可能发生的政策变迁创造了结构空间。(13)阿金伯恩、保罗特哈特、艾瑞克斯特恩、邦特桑德留斯著,赵凤萍等译:《危机管理政治学——压力之下的公共领导力》,郑州:河南人民出版社,2010年,第164页。因此,政策学习论更关注突发事件中政府学习的政策意涵。

与此同时,政策学习论是以知识为导向。突发事件发生后,政策决策者会吸收外部的新知识,形成新的认知,决策者的政策理念持续发生变化,但这一学习过程通常是长期且缓慢的。(14)刘一弘、钟开斌:《学习与竞争:重大突发事件如何触发政策变迁的文献述评》,《公共行政评论》2021年第6期。知识表征着突发事件的经验教训已转化为具有政策含义的命题。政策学习论常以提高公众意识、重新分配政治资源以及提供政府行动的合法性为目标,进而实现政策变化。但这种变化最终要体现在政策内容的生产或优化上,并且在突发事件应对结束后才有可能实现。

(二) 公共安全学习论的理论创新

政府能否从突发事件中应对有效学习是影响应急管理效能的关键一环。危机学习论和政策学习论是解释政府从突发事件中学习的两类重要理论。在应急管理全过程视角下,危机学习论可以衔接应急处置与救援和事后恢复与重建环节,定位于突发事件响应的学习;政策学习论重在事后恢复与重建环节,定位于原有政策的优化或更迭。可以说,危机学习论和政策学习论很好地联结了突发事件应对的响应和恢复环节,以提升应急管理的事后效能。

但从应急管理全过程的闭环属性而言,既有学习理论存在两个方面的缺憾:第一,政府从突发事件中学习如何衔接非常态的应急管理和常态的公共安全管理,事发后应急的学习经验如何转换为常态化的学习行动,平时的学习成效又如何推动应急预防准备,对此既有研究略显不足。第二,从学习的具体对象来看,危机学习论聚焦于突发事件,政策学习论聚焦于政策创新,它们是一种事件经验→知识→政策的学习转化路径,均是以知识为中心的学习路径。事实上,经验教训要通过学习提升应对能力,并非是自然而然进行的,还存在政策→行动的落地环节,即经验→知识→政策→行动,进而实现风险监测与预防;而政策→行动如何联结,在既有研究中相对比较薄弱。

由此,本文把公共安全学习论应用于中国应急管理的实践,尝试构建政府从突发事件中学习的完整理论“版图”(图3)。具体而言,公共安全学习论的理论创新体现在以下三个方面:

首先,公共安全学习论建构了“知行合一”的联结路径。政府通过突发事件学习后提升应急管理效能,不仅要推动经验积累和知识增进,更要实现政策行动落实,即政府必须实现“知行合一”的学习效能。既有学习理论尤其是西方学习理论注重知识增进下“学得如何”,未能将突发事件的知识增进与行为变革相联结。公共安全学习论在以往学习理论的基础上进一步拓展,更强调管理行动下“学后做得如何”,行动变革比知识增进更易模仿、复制及学习,行动的显化与表征也让地方政府更有动力开展学习。就此而言,公共安全学习是以认知为中心走向以行动为中心的。公共安全学习论的“知行合一”特点也能解释我国地方政府间学习外溢的现象。

其次,公共安全学习论补充了应急管理学习全过程理论的知识版图。公共安全学习落脚于风险隐患排查整治,旨在弥补应急管理学习全过程理论中的前端环节。从学习衔接应急管理流程而言,我国是把公共安全学习置于响应与常态化预防准备的缓冲区。譬如在开展各类专项整治的行动中,有短期的隐患排查整改的“攻坚”阶段,也有“巩固”提升阶段,并建立行业长效安全工作机制,这便是从应急管理阶段转向常态管理阶段的学习。公共安全学习将应急管理中的经验教训转换为常态化的学习政策及行动,平时的学习成效又推动应急预防与准备,实现平战转换过程的闭环运转和动态循环。因此,本文通过对话西方组织学习理论,并在前者基础上推进理论研究,形成公共安全学习—危机学习—政策学习的应急管理学习全过程的知识谱系。

最后,公共安全学习论解释了纵向干预对政府学习的积极效应。从学习对象来看,西方政府学习是一级政府内部的横向学习,我国公共安全学习是国家治理系统的整体学习。以联邦制为核心的西方政治体系,联邦与州政府相对独立,州与州之间比较松散,这导致西方从突发事件中学习更多的是以组织内部、至多到横向州政府的学习;单一制的国家结构形式下,我国政府体系应该说是一个政府大系统,不像多数西方国家的职能部门没有上下畅通,我国呈现条线设置“上下对口”与地方政府之间“左右对齐”,使得政府大系统内的各个子系统联系紧密。纵向条条的干预使得政府学习可以向上延伸,甚至扩散到国家治理系统全域。因而,公共安全学习论是以国家治理系统为整体而非单个组织的学习,这有助于政府学习后的政策总体设计与配套行动方案的一体执行。

注: 作者自制。实线箭头表示既有研究共识;虚线表示突破既有研究共识。图3 应急学习的全过程

四、 结论与展望

政府学习的复杂性源于学习具有连续性、调适性和动态化的多重特征,尤其是从兼具风险与机遇的突发事件中学习,涉及到多类主体、多重行动及多项内容。西方组织学习理论濡染着联邦制的组织属性,难以解释我国政府应对突发事件过程中的组织学习行为,中国特有的政府体系拥有其他国家的组织学习模式所不具有的强大优势,也形塑出独特的学习理论。本研究基于“目标—过程—效能”框架,提出符合我国应对突发事件时系列学习行为的公共安全学习论。公共安全学习论是在国家总体安全观指导下,切合统筹发展与安全的基本原则与中国式现代化实践的理论建构,与西方政府学习理论存有异同之处。在共同的方面,公共安全学习论与危机学习论、政策学习论一样,也能推动组织或政策变革;同时,在应急管理全过程中发挥联结作用。在分异的方面,公共安全学习论落脚于风险隐患排查整治,聚焦于政策行动的落实,在学习主体、学习内容、学习方式及学习效能等方面有所差异。作为发端于中国政府实践的本土化学习理论,公共安全学习论并非代替危机学习论和政策学习论,而是对既有的学习理论谱系的补充和完善,为“应急学习”行动贯穿应急管理过程的共识提供新的理论支撑。

公共安全学习论将中国情境作为政府组织学习的边界条件和关键因素,力图推动组织学习知识体系从“普遍知识的情境化”走向“情境知识的普遍化”。本文通过建构公共安全学习论,形成“公共安全学习—危机学习—政策学习”完备且系统性的政府学习理论谱系。值得说明的是,之所以称之为公共安全学习论,一是因为我国政府学习的落脚点是获得与维持公共安全状态而非危机状态,因此,公共安全学习更能凸显出我国以消除风险、保障安全为政府学习的主要目的;二是因为我国政府学习更多关注如何转“危”为“机”,即合理扬弃危机的消极影响,扩大危机的“积极影响”。公共安全学习论与“危与机一体”理念契合,也与中国情境下话语体系的正向引导功能相吻合。

当然,公共安全学习论作为我国政府公共安全学习实践的概念化、理论化和知识化的表达,仍需要进一步完善。譬如,公共安全学习“井环”过程中各学习方是如何互动和反馈的?互动和反馈如何影响学习效能?又如,未来可否考虑从公共安全学习论、危机学习论及政策学习论贯穿应急管理过程角度探索学习效能及具体差异?此外,在公共安全学习论指导下如何开展应急学习的实证研究?如何检验公共安全学习效能及其影响机理?等等,这些都是未来值得研究和回答的焦点议题。