指标治理工具的信息优势及适用限度
——基于信息权视角的多案例研究

陈念平

[中共江西省委党校（江西行政学院）公共管理学教研部，江西南昌 330108]

一、问题的提出与文献综述

从国家的视角，指标是铸造清晰性的一种度量工具[1]26。指标是我国推动治理任务完成的重要手段和载体[2]，是体制运转的中枢系统，有强导向功能[3]。学者们发现，指标治理在某些领域产生了显著成效。由“指标-考核”形成的强刺激的内部驱动力是中国式减贫事业取得成功的基本经验之一[4]；矿难死亡指标的总量控制，倒逼地方政府和企业加强安全监管，成功地遏制了矿难发生的次数[5]。但学者们也发现，指标治理可能产生目标替代、短期主义、加重基层负担、减少效用、规则泛滥、奖励运气、阻碍冒险与创新、阻碍合作与共同目标、工作体验退化、增加成本等负面后果[6]165-169。这些现象在基层治理过程中表现尤为突出。某些基层政府以工具化的权力技术作为“做工作”的手段[7]，通过制造虚假指标的方式应付考核[8]，策略式地采取权力寻租、形式主义、避责和程序性行动[9]。那么，到底符合什么条件的哪类指标能被有效执行？这些研究并未给出明确答案。

行政发包制、目标责任制、压力型体制等经典理论的研究表明：从不同角度发现了指标治理工具深度嵌合于中国党政科层制中的各种现象。这些研究发现，我国政府层级间一直实行的是目标责任制[10]。基层对上级下达的任务往往承担责任[11]。中国政府治理机制中存在承包任务的下达与分配、行政分权、结果导向的绩效考核和人格化问责等对承包方强激励的结果导向与科层制共存的现象[12]。以指标为中枢，各种形式的行政内包及行政外包与科层制产生了奇妙的结合[13]。然而，量化考核、结果导向式的指标治理为何在基层被广泛运用？这一问题仍未被深入探究。

因而，本研究通过对J省A市城乡环境综合治理指标、大气污染治理指标、清理取缔载客电三轮车指标、政务服务热线考核指标等四个基层指标治理案例的描述与比较，分析指标治理的类型及其执行行为，发现基层治理过程中指标治理工具的适用条件及其性质。从信息权视角分析各类指标治理工具在不同环节的信息权分布，发现指标治理工具对科层弊病的突破，以及数字技术对指标治理信息权分布的改变，从而找到指标治理工具在基层流行的原因。本研究以典型抽样的方法选择J省A市城乡环境综合治理指标、大气污染治理指标、清理取缔载客电三轮车指标、政务服务热线考核指标等四个指标治理案例，基于差异化的原则考虑。四个案例在指标属性、测量工具、执行行为方面存在显著差异。案例资料主要通过实地调查、访谈调查、文本调查方法获取。

二、分析框架：指标治理工具的类型划分与信息权分布

指标治理工具将复杂的政策目标与任务分解信息、监督检查的过程信息、结果激励环节的绩效信息等，转化为一系列标准化数值，从而简化管理流程。从此意义上，指标治理是管理过程中的一种信息工具。因此，本研究探索从信息权视角建构一个指标治理工具的分析框架。

（一）指标治理工具的类型划分与案例选择

本研究从评价方式与测量工具两个维度，将基层指标治理工具划分为传统计数指标、传统评分指标、数字测量指标、数字评分指标四种类型。测量工具，按是否借助数字技术或数字测量工具进行测量，划分为传统测量工具与数字测量工具。评价方式，按人为干预与否或干预程度，划分为主观指标与客观指标。客观（计数）指标，是指在任务分解、执行、评估等过程中，无需通过主观评价即可实现测量的指标任务，在传统管理中主要表现为计数指标；主观（评分）指标，指管理或监督人员（或聘用监督人员）以主观评价方式为某项工作任务赋予分值，在传统管理中主要以督查考评的方式呈现（如表1所示）。

表1 指标治理工具的类型划分与案例选择

本研究以典型抽样的方法，选择J省A市城乡环境综合治理指标、大气污染治理指标、清理取缔载客电三轮车指标、政务服务热线考核指标等4 个基层指标治理案例，基于以下考虑：一方面，四个案例分别代表了传统计数指标、传统评分指标、数字测量指标、数字评分指标四种类型，有类型划分的典型性；另一方面，四个案例都是发生在科层运作末端治理过程中的常见事件，在指标属性、测量工具、执行行为方面存在显著差异，有类型比较的价值。

（二）指标治理工具的信息权分布

美国学者约瑟夫·奈认为，权力往往与拥有某种资源相关[14]105。信息时代的来临必然产生新的权力资源，权力正从拥有雄厚的资本转向拥有丰富的信息[15]。本文所指信息权，指的是个人或组织因掌握政策过程中的某些信息资源而获得某种权力。周雪光将组织内部实际运行过程的一种控制权区分为目标设置权、监督检查权、激励分配权三个维度，认为实践中三个维度的分类组合导致了不同的分配模式[16]。从信息视角，目标设置权、监督检查权、结果激励权三个维度权力的实现以信息权为基础，信息能力越强、信息效率越高，则各个维度的控制权越能落到实处。因而，本文借鉴“控制权”理论的三维度划分，将“信息权”分为目标设置、监督检查、结果激励三个维度。在目标设置、结果激励、监督检查等不同环节，上下级间的信息权分布及其信息流向不同，管理过程中的关键信息要求也不同。

1.目标设置环节的信息权

在目标设置环节，指标是评估不同选项价值重要性的信息工具，使价值偏好间的衡量比较更加清晰[17]。它将目标具体化为可测可比的指标，以清晰的标尺衡量决策偏好。在任务分解传递过程中，指标是清晰划分责任、传递科层任务的信息工具，把复杂抽象的总体目标简化分解成每一层级具体清晰的指标数值，简化了基层对上级任务要求的信息需求，成为基层工作的指挥棒。指标也是一种注意力传递与获取工具，按标准化的数字化指标信息，向下传递领导重视程度的注意力排序信号。管理者是目标设置环节的信息权优势方，但目标设置的有效性关键取决于任务分解传递过程中执行者对目标任务信息的充分认知与充分理解，这是实现管理目标的前提。因而，在目标设置环节，信息的有效性关键在于信息自上而下流动的质量与效率。

2.结果激励环节的信息权

指标治理工具的信息优势突出表现在结果激励环节。在结果激励环节，指标是清晰显示绩效结果的信息工具，为排队竞争、绩效奖酬等激励机制提供信息基础，便于管理者以绩效指标为依据，实行以结果为导向的目标管理。执行者是结果激励环节的信息优势方，但结果激励的有效性关键取决于管理者对执行者绩效结果信息的充分掌握。在结果激励环节，信息的有效性在于信息自下而上流动的质量与效率。

3.监督检查环节的信息权

在监督检查环节，执行者直面各类复杂、动态、具体琐碎的事务与人际信息，是过程信息的优势方，具体执行信息的复杂性、琐碎性、即时性决定了管理者必然是信息劣势方。尽管管理者可以通过监督检查权的实施来获得过程信息，但面临高昂的信息成本、信息滞后、执行僵化等问题。在监督检查环节，指标可以简化过程管理或将过程通过数字技术转化为可见的指标结果，提高信息效率。指标简化了上级监控下级行为的信息需求，从而减少了上级对街头面对面的直接干预。

在指标治理的目标设置、结果激励两个维度中，管理者是目标设置信息权的优势方，执行者是结果激励环节信息权的劣势方。指标治理工具的有效性在于突破目标设置与结果激励环节的信息不对称，让信息充分流动，实现目标任务信息有效向下传递、结果激励信息有效向上传递，简化监督检查环节的信息沟通。

三、案例描述

（一）清理取缔载客电动三轮摩的的指标治理案例

A 市载客电动三轮摩的清理整顿行动结束后，城区仍然出现部分电动三轮摩的载客的现象，清理电动三轮摩的经常遭遇激烈的面对面冲突和缠闹。基层城管执法中队在巡查时出于畏难情绪通常只将电动三轮摩的驱赶出辖区边界，而不是按规定收缴扣押。一段时间后，电动三轮摩的载客现象严重反弹。2020 年底，为保障春节道路交通秩序，A 市城管局采取了下指标的简单方法，加大清理取缔载客电动三轮摩的力度。A市城管局根据街面上大致情况，给每个中队下达1个月内收缴扣押20辆电动三轮摩的的指标任务，并配套奖惩措施。一个月后，5个中队在规定时间内完成了收缴20辆载客电动三轮摩的的指标任务，获得了奖励，工业园区中队只完成了10辆指标，但因确实未发现明显的电动三轮摩的载客现象而免于处罚。之后，A市城管局采取这种根据街面情况不间断下指标的简单方法推动该项工作，有效控制了城区电动三轮摩的非法载客的老大难问题。

在其他工作中，A 市城管局也常采取下指标的任务摊派方式，如，在2021 年春节禁止燃放烟花爆竹行动中，城管局给每个中队下达了至少完成1个执法典型案例的指标，以有力抓实禁燃工作；2022 年初，为完成上级下达的反诈APP 安装推广任务，给每位干部职工下达10个宣传推广指标，等等。

（二）大气污染防治指标治理案例

在智能监测工具推广应用以前，A 市的大气污染防治工作因找不到抓手，主要停留在台账表格层面。2018年，J省环保厅在A 市城区装置了3个空气质量实时监测采集点，数据自动接入APP网络平台，参与全省各县市区空气质量指数实时排名，指标数值与排名结果在手机APP 上实时动态显示，全年排名靠后者将在全省高质量发展综合考评中被一票否决。空气质量指数还被划分为优、良、一般、较差、差五个等次，若连续为差，主要领导将接受环保部门约谈。自此，A 市领导高度重视大气污染防治工作，花大力气整治城区扬尘，并向城管等相关部门施压。因此，A 市城管局将城区路面清洁方式全部改为机扫与水冲；引入新型环保车特许经营城区渣土运输；建筑工地严格降尘管理，严禁车辆带泥上路；城区全面禁止燃放烟花爆竹；高炮洒水车在城区不间断洒水降尘，特别是在3 个大气污染监测点周边密集洒水。在2019 年夏季干旱时节，在空气质量持续较差的情况下，A 市甚至在3 个采集点周围实施了数次人工降雨。

（三）城乡环境综合整治指标治理案例

J 省2018 年起开展全省城乡环境综合整治工作，并将该项工作列入县市高质量发展综合考评指标之中。A 市领导高度重视，将城乡环境综合整治工作作为一项中心工作，成立城乡环境综合整治工作领导小组，下设办公室于城管局，在全市高质量发展综合考评中设置5分城乡环境综合整治考评指标，由城管局负责对各乡镇（街道）考评打分。A 市城管局制定了一套考核评分方案与细则并报市政府办同意签发。5分分值的考核指标被设计成一个百分制的评分方案，这个方案将城乡环境综合整治工作设计为涵盖领导重视（包括成立领导小组、主要领导亲自抓、定期召开会议等小项）20 分、建章立制（包括出台制度文件、规范台账等小项）10分、实际效果（包括沿街卫生、店招、道路环境、违章搭建等20多项细则）70分3大类别28个小项的复合指标体系。这套评分方案在实践中并没有可行性，前2类只产出了繁文缛节的台账表格。实际效果项则面临具体操作困境：各乡镇的环境卫生基础条件差异太大，环境卫生这类变化性、主观性、差异性的指标难以找到令人信服的客观标尺，A 市城管局也难以抽出足够多的检查人员定期到各乡镇检查。为了完成考核打分任务又显得公平，在年底上交考评结果前，A 市城管局集中用一天时间分派6 个考评小组赴32 个乡镇（街道）突击暗访打分。每个检查组一天跑5—6 个乡镇，蜻蜓点水式的检查缺少客观依据，考核评分事实上依赖于评分者的主观印象和关系。量化考核的指标虽然向下传递了领导重视的任务信息，但并未有效推动各乡镇落实行动。

（四）12345政务服务热线指标治理案例

A 市12345 政务服务热线，借助信息技术将投诉件办理程序指标化，压缩了执行过程的自由裁量权，倒逼基层责任单位有效回应群众诉求。热线服务中心系统将市民投诉电话转化为一件件工单，按职责分工派发至责任单位处理。系统设定了工单办理程序、规则、完成时限、评价标准等，并为每一步程序赋予指标分值。分类设置，要求咨询类投诉件2个工作日内办结，建议和求助类5个工作日内办结，投诉和举报类10 个工作日内办结，系统提前48小时预警承办单位。办理程序由系统严格控制。当投诉件转至承办单位，单位须及时查收打印系统里的工单，经办人提出拟办意见，呈报局主要领导批示，再转送承办科室。承办科室按照领导批示，结合工单诉求内容，现场调查处理群众反映的问题，在工单到期36小时前出具处理结果的留痕证据，填写系统规定格式的答复文本。处理结果进入系统后，由后台业务员、分管领导与上级热线中心三次审核，任何一次审核中发现问题都将被退回工单并扣分。若累计扣分排名前3则将评为A市“蜗牛奖”，全局干部职工接受扣除2个月绩效工资的处罚。2018年，A 市城管局安排一位办公室秘书兼职负责工单处理，但出现多次不合格工单以至于罚评“蜗牛奖”。2019 年以后，A 市城管局设置了一个由3 人组成的专职科室负责处理调度市民热线工单，以提高政务服务排名位次。

四、案例比较：指标治理的分类属性及执行行为

以上四个案例都使用了指标治理工具，其运行过程与执行行为却存在显著差异。哪些关键性因素影响了指标治理的执行行为？不同类型的指标治理工具在运行过程中体现出了哪些差异化的特征？表2 对四个案例进行梳理归纳，对不同类型的指标属性进行案例间的比较。

表2 指标的分类属性与执行行为比较

通过比较以上四类指标的分类属性与执行行为可以初步发现，指标的可比性与可测性是指标治理适用的两个前提条件。在管理过程中，指标以数量化的方式呈现信息，而将管理过程中的信息数量化，首先要解决好测量标尺与测量工具的问题。可比性，就是能找到合适的标尺将测量对象指标化为数值。测量对象的同质性越强、越单一，标尺越清晰，测量结果越稳定，则可比性越强。测量标尺既可以是绝对标尺，也可以是相对标尺，相对标尺既可以是基于历史标尺的自我比较，也可以是基于社会标尺的同行对比，但在实践中，相对标尺比绝对标尺更易操作，尤其是同行对比的相对指标比绝对指标更易测量且不易被操控。可测性，就是能找到合适的测量工具清晰地测量绩效结果。测量工具涉及测量费用以及测量工具的客观性。将任何对象指标化都是需要付出测量成本的，如果测量代价高于指标化管理带来的效用，可测性就很低。

（一）客观测值指标的属性及执行行为

从评价方式上看，案例1 与案例2 都是客观测值，但案例1 采用传统的简单计数工具，案例2 则使用了数字技术辅助测量，以连续性数值的方式呈现。尽管测量工具不同，但这两个客观计数指标案例都获得了下级的政治性执行行为①笔者认为，政治性执行虽然阻力大，但仍能克服重重困难完成任务。下文提到的行政性执行更多具有照章办事的意思。，表现出诸多相似的特征。

1.传统计数指标与数字测值指标间的案例比较

案例1 的载客电动三轮摩的清理指标，采取传统计数的指标治理方式。采用客观标尺，绝对标尺与相对标尺相结合，绝对标尺以集中到局机关销毁摩的数简单计数；相对标尺为6个参与竞争的属地中队之间的计数比较，虽然竞争者不多，也建构了横向比较标尺下的弱竞争。按个数测量，任务简单清晰，几乎无需测量成本。执法人员有畏难情绪，但在上级指标治理的指挥棒压力下，各属地中队只能政治性地执行，想方设法完成了任务，指标治理取得了立竿见影的效果。

案例2 中，管理层借助智能监测和数字技术，将过去难以测量的大气污染状况转变成为类似于案例1的客观数值，空气质量成为具有高可测性、高可比性的PM2.5与PM10实时监测指标，由此突破了以往地方执行部门的信息优势，改变了管理机制，使下级政治性地执行了上级环保部门下达的空气治理任务指标。各地实时监测数据接入手机APP软件自动排名，实现了强竞争性。尽管对于A 市政府来说，大气污染治理成本非常高，且在短期内与经济发展目标相冲突，但自动监测的空气质量指数难以人为操控，自动排名的空气质量指数直接影响地方政府的环保政绩，在环保末位淘汰赛的高压下，A 市只能以高代价治理空气污染，在经济指标与环保指标之间寻找平衡点。

2.传统计数指标与数字测值指标的特征比较

传统计数指标与数字测值指标从评价方式上都属于客观测量指标，在指标的属性、指标的运行过程、指标的执行行为等方面表现出高度的相似性。从案例中可以发现，客观测量指标有强可测性与可比性，在清晰的信息呈现机制下，即便上级指标与下级利益存在冲突，仍能获得下级的政治性执行行为。由于信息的清晰性和简单化，上下级间减少了过程环节的沟通需求。上级只需关注决策与结果两个环节的指标数值信息，负责设置指标与验收指标，而执行过程交由下级自主行动并负责，上级掌握了绩效结果的信息权力，下级只能努力完成指标任务并接受上级奖惩。

数字测值指标与传统计数指标间仍存在差异。传统计数指标是上级行使行政权力的一种方式，常嵌入运动式治理机制中，为中心工作的强激励提供信息基础，遵循简约治理的逻辑。它以最简单的计数方式清晰地传递上级分派的任务信息，使下级明确工作目标；反馈下级的绩效结果信息，使上级能以此为依据进行绩效比较并实施精确的奖惩激励。数字技术运用数字符号测量社会事实，形成高度标准化的信息[18]，将过去难以客观测量的政策目标转化为具有强可测可比性的客观指标，从空间上拓宽了指标治理的应用范围。借助数字测量工具，数字测值指标更多表现为科层治理的日常工具，在一套稳定的常态管理制度下运行，具有较强的稳定性，遵循精细治理的逻辑。

（二）主观评分指标的属性及执行行为

从评价方式上看，案例3与案例4都是主观评分类指标，但差异化的测量工具下，二者的执行行为存在显著差异。案例3的传统主观评分指标下，下级以象征性执行行为应付上级检查，而案例4 借助数字技术下的指标考核程序，突破了传统评分指标的信息困境，获得了下级的行政性执行行为。

1.传统评分指标与数字评分指标间的案例比较

案例3，A 市城乡环境综合整治指标，采取传统评分的指标治理方式。环境卫生状况是一个模糊概念，难以量化，且随时间变化，缺少稳定性，各乡镇环境卫生的基础条件又存在很大的差异性，可比性弱。测量的主观性强，检查主要依靠人的主观判断，评分的选择余地大；测量成本高，派驻检查人员全时域全空间检查环境卫生，显然因成本过高而不切实际，可测性弱。城乡环境综合整治的5分指标纳入了A市各乡镇（街道）政治锦标赛的体系中，竞争性强。奖惩力度大，排名不仅影响各乡镇的年度绩效奖金，而且是乡镇主要领导的直接政绩。在缺少可比性可测性的情况下，高竞争性指标只是徒然增加了考核者的任意性权力。上下级之间都面临信息的模糊和不确定性困扰，自上而下的任务信息传递模糊，自下而上的绩效结果信息传递依赖于评分者的主观评价。下级可以利用信息优势隐瞒绩效信息，通过结果环节的策略性谈判而非过程环节的努力工作实现避责，因而采取了象征性执行的行为策略。

从指标设置的形式上看，案例4 与案例3 都是一套复合的评分指标体系，需借助人为的主观性评价将政策目标的实现结果转化为数字指标信息。但案例4的政务服务热线指标，通过数字技术，将复杂的、琐碎的、程序化的具体科层事务设置为一套复合指标考核体系后又转变为一套由计算机控制的系统程序，获得了下级的行政性执行行为。案例4 将市民政务服务热线投诉件办理的全部过程电子留痕，并全部转化为标准化的数值指标；全过程控制下，执行者的自由裁量权被大幅压缩；尽管政务服务热线指标也是由热线中心自上而下分派任务，但事务信息却是从科层组织外部，由市民电话投诉输入的，绩效结果信息也打开了外部评价通道，由投诉群众进行满意度评价。

2.传统评分指标与数字评分指标的特征比较

从案例中可以发现，同样是评分指标，数字评分指标与传统评分指标呈现出较明显的差异化特征。传统评分指标模拟计数指标量化测量模糊的街头信息，通过主观评分方式将街头难以比较的杂多信息简化成可比较的分值。管理者往往有获取信息的强烈愿望又缺少有效的客观测量工具或衡量标尺，而不得不下派检查人员主观评分，以更清晰地掌握基层绩效信息。但从实践来看，也有可能自上而下的信息传递模糊，自下而上的信息反馈失真，甚至因频繁督查考核加剧基层负担。

借助数字技术的评分类指标在某种程度上克服了其信息模糊与失真的弊病，在管理过程中依托复合的全过程信息管理系统，在一定程度上实现了主观评分指标的客观化。数字评分指标从空间上压缩了主观评分指标的结果裁量空间，全过程宽领域的信息监控，使基层的自由裁量权被空前压缩，提高了评分类指标的可测性；从时间流程上延伸了指标工具的控制链条，将传统管理中难以获得信息的执行过程环节，设计转化为可测量评分的痕迹管理系统，动态监测分值，提高了评分类指标的可比性。从信息渠道上打开了科层制封闭的界面空间，让外部群众有机会成为事务信息与绩效结果信息的提供者，提高了指标评价的开放性。

五、数字技术改变信息权分布：指标治理工具的信息权分类比较

从信息权视角分析，传统计数、数字测量、传统评分、数字评分4 类指标治理工具在目标设置、结构激励、监督检查等环节的信息能力与信息效率不同，影响管理主体不同环节的控制权实现，进而使执行者表现出差异化的执行行为。具体分析如表3所示：

表3 指标治理工具的信息权分布比较

（一）客观测值类指标的信息权分布

客观测值类指标以信息优势突破了信息障碍，使目标设置与结果激励环节的信息充分流向了信息劣势方，从而实现目标任务的有效传递与绩效结果的有效激励，简化了过程管理。上级监控下级行为过程的信息需求降低了，因而减少了对基层干部面对面的直接干预，简化了过程环节的监督检查，将执行过程的自主权授予执行者。

在指标设置环节，客观测值指标是一种数量化的压力传导机制。客观测值指标清晰传达着领导注意力分配的排序信息，上级把工作目标分解成若干任务数向下传递，伴随着以指标为指向的政治压力向下传导。这些任务数就成为下级的行动子目标。任务指令经过计数指标工具数量化转译后，信息清晰可见，目标责任明确。在监督检查环节，客观测值指标是一种人格化的责任分担机制。下级既有责任也有自主权担负执行任务的行动过程，承担执行过程中的全部责任，拥有过程环节的自由裁量权。在结果激励环节，客观测值指标是一种结果导向的目标激励机制。管理者通过清晰可见的数量指标检查验收下级的绩效结果，使用横向竞争排队或政治压力等方式从结果环节激励基层行动。

（二）主观评分类指标的信息权分布

主观评分指标包括传统评分指标和数字评分指标两类。传统评分指标试图模仿计数指标数量化管理，但因指标缺少可测性与可比性优势，在目标设置与结果激励这两个环节并未有效突破信息障碍，执行者未获得目标设置环节的充分信息，管理者也未获得结果激励环节的充分信息。管理者设法获得执行过程信息，因而监督检查环节变得复杂。

在目标设置环节，它传递的指令信息更加模糊，更多是一种领导重视的注意力排序信号传递，而非清晰具体的指令信息。在监督检查环节，执行者有更多的投机空间。表面上，管理者将此环节的控制权授予了督查人员，督查人员掌握了监督检查环节的信息权。但由于测量成本高昂且测量准确性低，督查人员难以有效掌握各执行者的真实执行情况，督查方的控制权与信息权实际上因信息效率低而被虚置。执行者也有利用信息优势隐瞒或操纵绩效信息的较大空间，缺少有效信息的激励沦为管理者或督查人员的任意性权力。在结果激励环节，也采取量化方式评价绩效结果，但依赖于评分人的主观测评，信息筛选的随意性、随机性太大。因为信息模糊和评价结果的不确定性，上下级之间都有加强沟通以增进理解、获得更准确信息的需要，这种沟通既可能促进条块合作或上下级合作，也可能引起道德风险与评价偏误。

数字评分指标则利用数字与信息技术优化了评分类指标的信息显示与传递。数字技术不仅改变了上下级间信息权的分布，提高了指标治理工具的效力、拓宽了其应用范围，更改变了整个管理过程与管理方式。

（三）数字技术改变治理过程的信息权分布及其管理过程

数字技术与信息技术的发展，使基层科层运作过程中的指标治理工具更加形式理性化，提高了管理者在目标设置、结果激励、督查检查等维度的信息权力，基层科层运作过程呈现出更加标准化、更加非人格化、更全面控制的特征，上级节点的控制权被空前强化。

1.改变信息权分布，强化上级信息权

数字技术以其强大的信息获取、信息收集、信息分析处理与信息连接能力，提高了指标治理工具在目标设置、结果激励、监督检查三个维度的信息效率，将一些过去难以数量化的治理事务，尤其是主观评分类事务，转化为具有可测性与可比性的数字指标，使指标治理这一信息工具被广泛深入地应用到日常管理的方方面面。在数字技术的助力下，组织管理过程中的目标设置与结果激励环节信息流动更加充分，而在监督检查的过程环节，管理者获得了空前的信息权力，执行者的信息权优势被空前压缩。

（1）目标设置：拓宽范围，综合设置指标

在目标设置环节，借助数字与信息技术，模糊的主观指标被转换为一套由具体指标复合而成的计算机系统程序，这套程序为每个具体的任务事件赋予分值，使主观标尺更加清晰。系统程序将各类具体科层事务纳入综合指标考核体系，指标治理工具以一种新的形式被广泛嵌入目标责任制、绩效管理等常态化管理机制之中。

（2）监督检查：开放信息通道，全过程痕迹管理

在监督检查环节，管理者通过系统程序，借助电子痕迹，可以更轻松地监控执行过程的每一个环节，监督检查环节的信息权被管理者（系统）有效掌握，不符合程序规则的痕迹行为将被惩罚，执行者只能严格遵照系统规定的程序规则留痕操作。上级主要把注意力投放在整个指标系统、规则程序的设计，以及例外事件的处理上，具体运行过程则通过设计好的平台系统自动或半自动监测运行，管理者抽离了日常工作的监管过程，系统却更全面更精确地控制着组织运转过程。

（3）结果激励：自动计算，压缩裁量空间

在结果激励环节，系统程序引入多方评价主体，按任务性质设置多种评价方式，分散了绩效评价的信息权力，增强了绩效评价信息的准确性。系统自动加总计算每项任务事件、每个子目标子项目的绩效评分，压缩了评价人员和执行者操纵绩效信息的空间，从而提高了主观评价的客观性，使管理者重新获得了绩效结果环节的信息优势。一是由系统自动对每个得分或扣分项加总，避免任意操纵评分结果。二是以精细的评分规则为依据限制每个评分项目的裁量权，通过可回溯的痕迹管理使主观评分有据可查，使之更客观中立。三是引入外部评价主体。系统平台将外部输入的事务信息转换为内部考核指标，又将事务处理的群众满意度纳入绩效结果信息，过去无法观测的群众回应性工作通过信息系统转变成了简单的工单办理评分指标，实现了可测性可比性，这种信息输入输出界面的变化，使原本封闭的科层运作开放了起来。四是动态计分比较，绩效结果信息实时可得。传统评分指标以简单主观评分的方式简化评价，只选择少数几个关键时间节点人为打分比较。而信息技术使复杂计算成为可能，在系统程序的帮助下，管理者设计了综合的系统计分规则作为测量标尺，采用了更复合精细的测量工具，由系统全过程自动实时运算并排队，使竞争激励更具时效性、持续性。

2.改变管理过程，强化系统控制权

经过数字技术改造后的指标，成为组织内部的标准化、非人格化语言，以一种抽象的行为协调机制实现上下级之间的标准化信息沟通。基层治理过程从面对面管理向人机互动转变，从具体化、情境化向抽象化、标准化转变，基层治理行为愈来愈锁定在系统的全面控制之下，街头自主权被空前压缩，上级节点的控制权被空前强化。

（1）语言标准化

正如货币是现代经济系统的标准化语言，在数字技术助力下的当代科层制中，指标在某种意义上正取代日常语言成为协调、控制组织行为的标准化数字语言，以同质化、可测量比较的数字来表达任务信号，使科层系统内部信息沟通更加理性化。上级将目标任务、标准要求通过程序转译成指标数字对下级传达解释，减少了文字语言表述的模糊性导致的信息理解偏差；下级把完成的任务以指标数字的标准化形式，作为绩效与能力信号通过系统向上级传递反馈；同级之间通过指标建立竞争比拼的横向标尺。指标是上级向下级行政权力的标准化表达、下级向上级反馈的标准化表达，是现代工业同一性精神在行政管理实践中的移植。

（2）信息沟通非人格化

数字技术下的指标治理具有更明显的非人格化特征。它采取一种客观化的度量方式，避免上级对下级执行任务的任意干预、主观评价；遵循统一的程序规则，不因人、因部门而异，将所有管理客体一般化，不考虑情境特殊性、复杂性。当上级以指标数字的语言将任务指令及其执行流程规则转化为系统程序，在某种意义上这些任务数值与规则要求就脱离了其掌控，上级不再具有任意干预下级行动的权力，而是抽象地由系统指标全面控制下级行为；当下级按系统程序规则完成了数值指标任务，也相应地具有了不被上级任意牵制、惩罚的安全感。上下层级之间信息交流的载体与内容被抽象化为非人格化的系统界面与数字指标，人机交流替代了面对面的人际交流。

（3）系统全面控制

借助数字技术，指标治理对日常业务进行全面控制而不只是结果导向的简化抓总，使科层运作的每一环节过程都清晰可控。不仅考评单位及其负责人，而且可以实现对具体基层干部的全面考评计分，管控触角跨越层级，直接从系统延伸到每个工作人员。执行过程被机械化、一体化的计算机程序精确计算，稍有偏离便可能面临惩罚。组织内每个人的行为，转换成了计算机平台的各种指标数据，被程序全面系统地控制了起来。传统科层制计时制的员工控制管理被改造成了在计时基础上叠加计件制原则的数字指标管理。

六、结论与讨论

本文通过案例的分类比较与分析发现，指标治理工具的有效执行以指标的可测性与可比性为前提条件。在传统测量工具中，计数指标有明显的可测可比性优势，而评分指标因使用主观标尺普遍面临测不准的难题。数字技术则以其强大的信息获取、信息收集、信息分析处理与信息显示能力，使指标治理拓宽了应用范围、延长了控制链条、丰富了信息渠道、优化了管理流程。但在其提高基层治理信息效率的同时，还需学者们关注背后的价值隐忧，即指标治理工具在其适用边界内是有效的，超越了适用边界，可能会带来侵蚀价值理性的隐忧。

（一）指标治理工具的有效性

从信息权视角，指标治理提高了科层运作的信息效率，优化了信息权分布，强化了管理者信息权与控制权，有突破科层制弊病的潜能。而数字技术拓宽了指标治理工具的应用纵深，改变了信息权分布及其管理过程，进一步推动指标治理工具在基层盛行。

1.以信息优势突破科层制弊病

指标治理工具体现出鲜明的问题导向与结果导向，表现出任务分解按数包干、结果至上以及管理主义的强激励等具体特征，是组织内部将问题具体化向下传导，将绩效结果数量化向下反馈的有力信息工具，它以责任到人、结果导向、强绩效激励等方式使管理过程目标清晰、责任明确、绩效可见，从工具层面突破科层制的程序僵化、目标替代、激励不足等困境。指标治理工具还有利于使科层运作过程中的强制命令抽象化，以减少面对面的强制权力的使用频率及其引发的上下级关系紧张，缩减下级基于特殊性情境的讨价还价行为空间，降低上下级谈判的组织摩擦损耗等。

2.以信息权强化管理者控制权

指标是一种高度形式理性化的信息工具，它将科层治理任务形式化为抽象数值向下传递，使目标任务具有可计算性；将绩效结果形式化为抽象数值向上反馈，使组织绩效结果具有可预测性；以标准化、数量化的信息突破下级在执行过程与绩效结果方面的信息优势。数字技术助力下，指标治理工具推动科层运作过程更加标准化、程序规则更加非人格化、层级控制更加全面深入，在组织语言与信息被全面标准化为指标后，组织内部管理过程中的信息效率被大幅提高，以信息权为基础，管理者的控制权被空前强化。

3.以数字技术拓宽应用的纵深度

数字技术以强大的信息获取能力，将一些过去难以数量化计算的任务转化为具有可测性与可比性的数字指标，拓展了指标工具的应用范围；以强大的信息收集能力，通过全过程电子留痕，把任务执行的过程信息收集起来分析处理，将信息及控制链条延长，使全过程精准控制成为可能；以强大的信息处理和分析能力，压缩了主观评分类指标的结果裁量空间，使之更加公正、更加高效；以强大的信息连接能力，打开事务信息的外部输入渠道与绩效评价的信息反馈通道，连通了组织内外，倒逼了内部管理流程的改进。

数字技术助力下，整个组织运行过程在系统程序中透明可见，目标任务、监督检查、结果激励等环节的信息都被系统程序转化为具有可测可比性的抽象数字指标。目标设置环节的任务信息被系统程序分解为复合且具体的指标体系向下准确传递；监督检查环节的过程信息被系统程序转化为电子痕迹并以量化指标评价的方式精准控制了起来，专业化的程序性业务事项也被转换成了可测可比的指标；结果激励环节的绩效信息被系统清晰测量并自动加总。基层指标治理过程中的信息权呈现极化分布态势，管理者掌握了管理过程各环节的充分信息，全过程留痕、全面系统控制、精准激励，突破了基层的信息权优势，管理过程呈现标准化、非人格化、全面系统控制特征，空前强化了管理者的控制权。

（二）指标治理的工具限度与价值隐忧

指标治理工具盛行于基层科层运作过程的背景下，隐藏其中的价值问题需引起关注。指标治理工具在推动科层运作实现全过程可见可控的管理时，却在不可见的精神与社会情感维度，伤害人的主体性价值；压缩管理过程中交往行为的社会情感空间。上下级之间在指标化的抽象语言系统中越来越不需要面对面的沟通交往，等级之间更加壁垒森严，人的行为日益蜕变为冰冷的数字、异化为无差异的尺度，使远离政策过程的基层干部出现消极化趋势。在精确的程序设计中，人被物化了，将会出现没有热情的基层干部、没有活力的僵化组织、没有感情交流的群众工作。

基层治理不只是一个管理过程，更是一个政治与社会过程，融合了工具理性、社会理性与价值理性[19]。作为一种标准化的语言，指标治理并不能替代面对面的会议、调研、汇报、座谈等科层制内部的情境性语言，以及拉家常、谈感情、讲道理等科层制外部的社会性语言；不能替代基层干部与群众面对面的日常交往行为，不能替代上下级间基于面对面交往而建立的信任与认同感以及基于价值理性的担当精神。因而，在充分挖掘数字技术指标治理的组织开放化潜能的同时，激发干部担当精神，适当授予基层执行自主权，鼓励基层干部主动深入群众之中，面对面地做群众工作以获得群众的理解与支持，这些做法仍然具有不可替代的价值。