梯度推进与差序治理:农村人居环境整治的行动逻辑
——基于粤西地区H市的调研分析

张国磊,张燕妮

(1. 广东金融学院 公共政策与治理创新研究中心,广东 广州 510521;2. 广州工商学院 管理学院,广东 广州 528138)

一、 问题的提出

我国快速推进的工业化在为地方提供新经济增长点的同时,其负外部效应也给农村地区带来一定的污染问题, 部分地区“GDP高速增长”的要求导致“边污染,边治理”的传统发展理念仍难以扬弃,以致诸多环境污染问题得不到及时化解而加剧矛盾,不仅增加社会不稳定因素,也造成地方治理难度不断加大。为扭转地方政府错误的政绩观,提升农村人居环境整治成效,2017年,党的十九大提出“实施乡村振兴战略”,开展农村人居环境整治行动。2018年,中办、国办印发的《农村人居环境整治三年行动方案》强调要“动员各方力量,整合各种资源,强化各项举措,加快补齐农村人居环境突出短板”。2019年,“中央一号文件”明确要“全面开展以农村垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提升为重点的农村人居环境整治”。2021年,中办、国办印发的《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021—2025年)》要求“把改善农村人居环境作为各级党委和政府的重要职责,结合乡村振兴整体工作部署,明确时间表、路线图”。2023年,国家发展改革委等部门联合印发的《关于补齐公共卫生环境设施短板开展城乡环境卫生清理整治的通知》指出“要积极总结推广浙江‘千万工程’经验做法,以环境清理整治为先手棋,深入推进农村人居环境整治提升,建设宜居宜业和美乡村”。党和国家通过发布一系列制度文件,旨在提升各级地方政府对农村人居环境整治的重视程度,但受行政权威、资源禀赋与群众响应等因素的影响,不同地区的农村人居环境整治政策执行呈现出差异化的行动取向:既有积极响应中央政令,动员各方力量协同参与农村环境治理,也有消极应付上级检查,上下共谋与拼凑应对农村环境治理考核指标,以致农村人居环境整治成效难以达到预期。

在城乡二元分治的结构下,农村环境治理严重滞后,“脏、乱、差”几乎成为农村地区的代名词[1]。在诱因日益复杂化的农村环境问题治理过程中,如果单靠地方政府行政权威的推动,很可能因群众冷漠化响应而导致环境整治政策“搁浅”,如果单靠基层群众的自觉参与,很可能因政府治理资源分散化而加大治理成本。因此,加强农村人居环境整治的制度供给与提升治理主体的集体行动能力是化解农村环境治理困境的关键。现有研究从3个层面展开:一是从宏观层面梳理农村人居环境整治的制度背景。虽然我国农村人居环境整治政策逐步从空白走向完善,但各地区的治理水平仍有待提升[2]。农村人居环境整治是一项系统性、长期性工程,由于其涉及面广,机制类型较为复杂多样[3],需要完善政策配套与创新治理机制才能实现[4]。虽然实行付费制度能够有效缓解地方财政压力[5],但农村人居环境整治仍需要构建合作治理机制[6],并充分发挥多元主体的优势[7],才能全面改善、高质量提升农村人居环境整治成效[8]。二是从中观层面阐述农村人居环境整治的运作模式。随着环境问题日趋复杂化,传统的科层制治理模式已难以适应新要求[9],不仅引发治理低效与难以持续等问题[10],也导致农村环境治理政策“悬浮化”[11]。因而需要推动以政府单一主体管理走向以农民为主体的合作治理转变[12]。同时,引入更具灵活性与创新性的PPP模式[13],在“政府-市场-农民”协作治理的基础上,以数字技术助推农村人居环境治理模式创新[14],并通过组织嵌入与激发群众优势[15],实现环境治理过程中“信息孤岛”和“二元鸿沟”的跨越[16]。三是从微观层面揭示农村人居环境整治的内在困境。在城乡二元分治的结构下,农村人居环境整治投入不足、基建滞后与监管不力的现象普遍存在[17]。受农村区位地理条件[18]与交通不便等因素的制约[19],加上治理技术与治理空间不相适应[20]以及法律制度不完善、权责界定不明晰、法治意识不深刻和监管机制不充分等问题的影响,现有的农村人居环境整治成果难以得到有效的法制保障[21]。

总体而言,现有研究主要从农村人居环境整治制度背景、运作模式与内在困境进行多维度剖析,所提出的观点对本文具有一定的理论借鉴意义。学者们既有理论制度的分析,也有基于地域实践的问题探索,但对农村人居环境整治如何从科层制体系内部向外部梯度推进到乡村社会以及基层执行者的差异化行动取向所塑造的差序治理缺乏关注。基于此,本研究以粤西地区H市为案例样本,于2023年7月—10月进行不定期调研,在总结经验材料的基础上,从梯度推进与差序治理两个维度诠释农村人居环境整治何以从制度的顶层设计走向底层实践,以期为后续研究提供参考。

二、 分析框架与个案引入

在农村基层场域中,农村人居环境整治所涉及的行动主体既有代表国家行政力量的基层政府,也有代表村庄自治力量的基层群众,如何使两者达成协同推动农村人居环境整治的共识,不仅是制度供给层面关注的重点,也是实践层面亟待解决的难点。在科层制体系中,农村人居环境整治从制度供给到底层实践呈现出梯度推进的样态:当中央政令自上而下传递至地方政府后,首先由高层领导依托行政权威组织动员其管辖的“条块”部门,使他们能够在短时间调配和整合资源予以跟进;其次由中层部门根据上级要求进行政策配套和分解,使农村人居环境整治的各项指标不断被细化;最后由基层干部认领任务和衔接执行,将农村人居环境整治的各项工作落实到位。在梯度推进过程中,为了确保农村人居环境整治各项指标的达成,需要通过高层领导不定期调研,中层部门设置考核指标等方式将责任下压,并督促基层干部组织执行到位,由此减少因中央政令信息传递失真而导致整治任务“搁浅”的风险。然而,本研究对粤西H市部分乡镇进行调研发现,在地方政府梯度推进农村人居环境整治政策落实的过程中,不同乡镇呈现出差序治理的取向:既有消极应对的乡镇,也有积极响应的乡镇。

1. 分析框架:“梯度推进-差序治理”交织下的农村人居环境整治

党和国家通过不断加强农村人居环境整治的制度供给来督促各级地方政府履行环保职责,经由科层制体系中各“条块”部门的政策分解之后,使得农村人居环境整治的各项任务与责任分配到位。处在科层制顶端的中央政府所具有的权威性是最强的,其所发布的各项制度文件的目标指向通常较为宏观,需要由各“条块”部门逐级分解和细化之后才能明晰任务数量和操作流程。在宏观的制度文本到微观的实施细则梯度推进过程中,由于不同层级的地方政府的价值取向各有差异,其政策解读的侧重点和实施政策的路径选择也各有不同,由此农村人居环境整治的行动取向呈现出差序治理的样态。

(1)梯度推进:科层制体系中的农村人居环境整治政策演进

梯度推进是指新产业、新技术以产生地为中心,并向外围地区按一定的空间梯度逐渐转移扩散的过程[22]。本文所指的梯度推进是基于科层制体系政策执行进路,在中央政令进入科层制体系之后,经过各“条块”部门分阶段政策解读、分步骤任务分解与分层次完成指令,最终达成政策目标的过程。公共政策需要地方落实到位,才能实现其政策目标,进而确保中央政令的权威性和地方执行的多样性相统一[23]。梯度推进农村人居环境整治政策是指在中央层面统筹规划农村人居环境整治顶层设计,在地方层面动态调整农村人居环境整治实施方案,在基层层面遵照执行农村人居环境整治各项任务。具体而言,在中央制度文件指导下,各级地方政府需要根据辖区内的农村人居环境污染现状,制定短期、中期和长期的治理目标,基层政府按照上级领导指示,分阶段、分步骤和分层次进行农村人居环境整治,以确保中央制度供给的目标指向与地方农村人居环境整治的诉求相契合。在梯度推进农村人居环境整治政策过程中,不同层面部门之间的互动是在科层权威执行下展开的,即科层制体系所塑造的行政权威能推动政策自上而下逐级落实。在不同层级的政策分解与配套之下,农村人居环境整治政策赋予了一系列考核指标,由此形成的责任下压能够督促各部门履职到位,经由各“条块”部门任务分解,最终由最底层级的乡(镇)政府完成。

在科层制体系中,政策执行者会根据行政控制的强弱与社会动员能力的高低进行策略性动员[24]。在农村人居环境整治政策执行过程中,组织高层所掌控的权威和资源远大于其他部门,其对下级部门具有绝对的“控制权”,因而在政策解读的过程中,领导指示往往能决定政策走向和影响执行效果。中央政府所发布的农村人居环境整治政策通常具有宏观的普适性意义,需要各级地方政府逐级分解至各部门,但由于部门之间的利益取向具有差异性,很可能因利益冲突而导致农村人居环境整治政策“无人牵头”执行,或是在任务分配过程中因某个部门“讨价还价”而长期停滞,以致诸多惠民政策最终因悬浮于政策文本而无法实现其政策目标。如何梯度推进政策?或是采取何种方式实施政策?具体方式主要有:一是按照科层制运作逻辑,首先由各级地方政府召开会议逐级传达中央要求,其次配置专业化人员负责该项工作,最后通过设置考核指标下压责任。但在发展型地方政府的理念中,经济增长的优先排序,将会导致其他工作滞后化,因而农村人居环境整治工作长期依附于地方政府的中心工作。二是按照基层自治的行动逻辑,首先由基层政府下达指示,其次由村支两委入户宣传和动员群众参与农村人居环境整治,最后由村民自发组织起来共同维护村庄环境。但在“空心化”日趋严峻的村庄中,往往因村庄自治力量不足,或是基层群众冷漠化响应政府动员而导致农村人居环境整治的各项工作难以推进,甚至出现由于群众阻挠而导致基层政府陷入两难的困境:既要按照上级领导指示将农村人居环境整治的各项指标完成,又要化解基层群众不配合执行的问题,如若协调不好,就会导致诸多农村工作无法顺利开展。

总体而言,在农村人居环境整治政策推进的过程中,基层部门容易在压力型体制下忽略农户的合理诉求,过度依赖刚性治理手段,导致农户产生“局外人”心态:既不支持也不参与[25]。农村人居环境整治政策落地不能依赖单方主体的行动能力,而是既需要政府行政力量由内向外的动员和落实,也需要基层自治力量的响应和配合,由此在科层体系形成“试点-扩围”、在乡村社会形成“响应-支持”的梯度推进架构。

(2)差序治理:差异化资源禀赋下村庄推动农村人居环境整治

差序治理源自费孝通提出的“差序格局”,即中国社会格局犹如把一块石头丢在水面上,并以此为中心,所发生的一圈圈推出去的波纹愈推愈远……[26]。本文所指的差序治理是指以地方政府为权力中心,将农村人居环境政策不断向外拓展,最终由乡镇、驻村干部、村干部与村民共同承担。在差序治理过程中,不同行动主体的价值取向各有差异,尤其在面对差异化的村庄资源禀赋条件时,不仅需要中央与地方因地制宜地选择不同政策工具,也需要提升基层政府的治理效能与优化实施方案,使农村人居环境整治成效得到稳步提升。当前,不同地区农村人居环境整治成效显现出差异化态势,既有积极响应中央号召,派出驻村工作队入户动员群众参与的典型,也有消极应对上级各类型考核,机械式执行农村人居环境整治政策的典型。在农村基层场域中,受制于行政权威、资源禀赋与群众响应等因素的影响,一些地方政府倾向于变通执行农村人居环境整治政策,甚至只选择性执行对自身有利的条款而长期忽视基层群众的诉求,以致农村人居环境整治成效无法达到预期。

科层制体系中的政策分解旨在明晰各部门的权责,并设置考核指标下压责任,往往能督促各“条块”部门跟进和履职到位。但在乡村社会中,由于环境污染问题长期得不到根治而导致矛盾不断累积,以致基层政府“进村入户”动员却遭到群众冷漠化回应,甚至在政策落地过程中遭到群众强烈反对而无法实施。究其根源,农户陈旧的环保观念和环保意识尚未适应农村人居环境整治的新要求[12]。由于农户的环保理念欠缺,生活垃圾随意丢弃,垃圾围村现象较为突出,而基层群众将这些问题向乡(镇)政府反映之后却得不到有效回应与处置,他们只能选择焚烧垃圾,由此产生的废气污染严重危害其健康。而以往的农村工厂或企业缺乏社会责任感,肆意排放废水、废气和固体废弃物,导致村庄周边环境污染严重。虽然有基层群众通过“互联网+督查”等渠道向中央环保督察组举报,地方政府在短期内采取“一刀切”关停的办法予以应付,等风头一过,这些企业照旧排污,地方政府为了确保经济良好运行而往往选择“睁一只眼闭一只眼”,以致基层群众长期忍受企业生产所带来的负外部效应的影响。当矛盾累积到一定程度之后,很可能以某一事件为导火索,爆发大规模环境群体性事件,这些因邻避所造成的典型案例在学术界多有探讨。农村人居环境整治传递到基层需要不同部门衔接跟进,而选择何种方式推进该项政策往往是基于部门利益考量。虽然农村人居环境整治涉及的“条块”部门较多,但这些工作仍归“农口”单位负责。上级政府制定决策和发布权威命令,各“条块”部门执行决策并完成农村人居环境整治的各项任务。作为牵头单位的农业农村局不仅要按照本级政府的要求派出工作队跟进各村庄的落实情况,也要按照上级领导的指示完成制度文本所要求的各项考核指标,在此过程中,工作量的多与寡取决于上级领导的重视程度,如果这些工作被地方政府提升至“政治任务”高度,将会显现出各部门逐级摊派任务和自我加码的现象,反之亦然。由此,农村人居环境整治的差序治理不仅受村庄资源禀赋的影响,也受地方行政领导注意力的影响。

总体而言,差异化的行政权威、资源禀赋和群众响应条件塑造了农村人居环境整治的差序治理样态,这种差序治理的行动逻辑是基层政府根据村庄自治力量的强弱与社会响应程度高低而有选择的实施政策。这种差序治理是基层政府基于村庄实际情况动态调整和变通执行农村人居环境整治政策,既是“对上负责”达成政策目标,也是“对下回应”基层群众合理诉求的一种行动策略。国家颁布的农村人居环境整治政策侧重于将以往地方政府治理不到位或不及时的、基层群众反映较为强烈的环境污染问题予以根治,在此过程中既有整合村庄自治力量的要求,也有寻求政社合作治理的诉求。因此,差序治理是在尊重各行动主体利益取向的基础上,通过差异化配置治理资源,激活基层群众的主体性作用,使其回归农村人居环境整治的主导者角色。

2. 个案引入:粤西地区H市部分乡镇农村人居环境整治状况

H市(县级市)位于粤西地区,总面积为2 354.2平方千米,下辖6个街道17个镇,常住人口约129万人。在国家不断重视农村人居环境整治的情境下,H市根据上级政府指示进行政策配套,并通过整合各部门资源投入农村人居环境整治过程中,虽取得了一定成效,但也存在一定的问题。本研究于2023年7月—10月对H市展开不定期调研,对农村人居环境整治所涉及的部门及人员(H市农业农村局、乡村振兴局、生态环境局的办事员与T镇、J镇负责该项工作的驻村干部与村干部)进行深度访谈,以期全面了解H市推进农村人居环境整治政策的全过程。

(1)忽视:H市T镇“对上负责”完成上级指令,排斥基层群众参与

T镇位于H市南部,下辖1个社区、17个行政村,辖区面积为60.4平方千米,常住人口约8万人。一方面,虽然T镇政府严格按照上级政府指示执行农村人居环境整治政策,但仅依赖于基层各部门机械式执行,“对上负责”完成上级部门下达高指标任务,而将基层群众排斥在环境治理体系外。由于长期忽视当地群众的诉求,以致近些年国家所提倡的垃圾分类政策得不到基层群众响应和支持,导致生活垃圾乱堆乱放与随意焚烧,造成环境污染问题。另一方面,虽然T镇能够根据中央文件精神和上级部门要求,积极投入人力、物力和财力等各种资源,但由于该镇所辖的行政村过多,每年所派出的驻村工作队伍庞大,使得本来就有限的财政资源供给更为捉襟见肘。治理资源的分散化在加大农村人居环境整治的行政成本的同时,也使得仅靠上级财政转移支付的T镇政府难以为继,因而该镇中心工作逐渐脱离农村人居环境整治,加之未能激活村庄自治力量,以致农村人居环境整治仍依靠政府主导,由此,T镇农村人居环境整治成效并不显著。

(2)重视:J镇“对下回应”群众合理诉求,重塑基层群众主体作用

J镇位于H市中部,下辖1个社区、8个行政村,辖区面积为57.81平方千米,常住人口约3万人。一方面,J镇将农村人居环境整治工作提升至“政治任务”高度,在总结以往环境治理经验的基础上,通过强化政府动员,选派“能力强,干劲足”的干部下基层,积极吸纳社会力量参与农村人居环境整治,由此形成了政社互动的治理格局。另一方面,J镇根据不同乡村的实际情况,差异化配置治理资源,在各村(社区)开展“星级卫生家庭”评比,并设置红黑榜通告栏,对积极参与农村人居环境整治的农户给予一定的奖励,对消极应对农村人居环境整治的农户及时下达整改通知,由此形成政府动员与基层群众积极响应的农村人居环境整治模式,将以往“政府埋头苦干,群众看热闹”的“公共悲剧”问题有效化解。

总体而言,在科层制体系中推进农村人居环境政策将会呈现差异化的行动取向,尤其在行政权威、资源禀赋与群众响应的影响下,H市不同乡镇的农村人居环境整治行为各有差异,所取得的成效也有所不同,典型表现为两种样态:忽视(T镇)与重视(J镇)。T镇倾向于“对上负责”完成上级部门下达的高指标任务,机械式执行政策要求,却忽视了对基层群众的动员,由于基层群众响应不足,以致该项工作最终由驻村干部和村干部承担。而J镇以“对下回应”基层群众诉求为指引,主动吸纳群众参与农村人居环境整治的全过程,在乡(镇)政府的动员下,基层群众的主体性作用得到有效激活,由此形成了乡(镇)政府-驻村干部/村干部-村民良性互动的治理格局。

三、 梯度推进:农村人居环境整治的制度嵌入

一项政策从顶层设计走向底层实践需要在科层制体系中逐级动员和由内向外推进。梯度推进农村人居环境整治政策,意味着需要不同层级政府部门合作与衔接才得以顺利进行,在此过程中,不同层级政府部门所承担的工作任务和要求各有差异。本文所探讨的梯度推进政策主要是指中央政府所发布的农村人居整治政策传达到地方政府之后的一系列执行行为,主要分为高层、中层和基层:组织高层指的是地方政府部门领导(通常是指党政“一把手”),中层部门主要涉及农村人居环境整治的各职能部门,基层干部指的是乡(镇)干部、村支两委与驻村干部。从各主体的角色作用来看,组织高层主要负责将中央发布的农村人居环境整治政策进行传达,其重视程度往往决定了农村人居环境整治的成效;中层部门主要负责将农村人居环境政策进行细化和分解至下级部门,并制定各项考核指标予以跟进;基层干部主要负责将农村人居环境整治的各项指标落实到位,以回应高层领导的指示,由此形成了组织高层“权威推动”-中层部门“配套分解”-基层干部“衔接执行”的梯度推进样态。

1. 组织高层“权威推动”:高度组织化动员与注意力再分配

在科层制体系中,权威和资源掌控在组织高层手中,其对下级部门有绝对的“控制权”,这种“控制权”主要体现在对其管辖部门的指挥和授权。在中央政府下达农村人居环境整治政策文件之后,高层领导亟须在短时间内动员各部门执行,在此过程中,高层领导首先要对政策进行解读,并作出指示,中央制度文件被地方组织高层领导解读之后会变得更加具体化,以确保不同层级部门悉知政策内容和考核要求,并按照分工“认领”任务。

处在科层制顶端的组织高层掌控的资源和拥有的权威最大,其能够依托行政权威整合体制内资源与动员其管辖的各层级部门及时跟进工作,因而在农村人居环境整治政策下达后,其需要通过召开会议传达中央文件精神,并在此基础上提出指示性要求,以确保宏观的农村人居环境整治制度文件能够“接地气”,契合各部门的执行能力。在党和国家不断加强农村人居环境整治的情境下,该项工作会被组织高层提升至“政治任务”高度,以提高各部门对履行环保职责的重视程度。正如H市农业农村局LJH所言:“在实施乡村振兴战略的背景下,作为生态振兴的重要内容之一,市里边越来越重视农村环境治理问题工作,并将该项列入年度中心工作推进” 。(访谈记录:20230711)因而在逐级传达中央制度文件要求的过程中,组织高层不仅需要在政策解读时作出指示来表明自己的立场,也需要在相关会议中强调自己的要求,以确保下级部门明晰自己的意图。换言之,农村人居环境整治的成效取决于地方组织高层领导的重视程度,其注意力的分配是根据政策要求做出动态调整。针对如何推进农村人居环境整治这项工作,正如H市生态环境局LCY所言:“虽然我们各部门需要按照市领导的指示跟进各项工作,但每个领导的关注点和要求都不一样,尤其是换届之后,我们不仅要及时调整治理策略,也要派出工作队伍与领导的秘书进行对接,不然没办法跟上领导的节奏而影响到单位的绩效”。(访谈记录:20230715)地方组织高层领导通过“权威推动”,以高度组织化动员各部门的优势资源投入农村人居环境整治过程中,尤其是领导“挂点”的村庄,其掌控的权威和资源能够在短时间内形成“集中力量办小事”的样态。在各部门优势资源集中供给下的村庄的农村人居环境整治成效最为显著,但一些缺乏资源供给的村庄,即使有驻村干部和村支两委组织动员群众,但因资源供给不足而往往导致整治成效差强人意。

总体而言,地方组织高层的“权威推动”是确保农村人居环境整治政策顺利落地的关键,掌控的权威和资源能够驱动各层级部门及时跟进政策,但高层领导所作出的指示很可能导致因额外任务量的增加而加重基层部门工作负担。权威推动是高效组织化动员的内部驱动力,而组织高层领导注意力的分配能够决定政策的未来走向。如果组织高层领导高度重视,那么农村人居环境整治所获取的体制内资源将会不断增加,在其管辖部门“集中力量办小事”的态势之下,农村人居环境整治政策得到高效执行,反之亦然。

2. 中层部门“配套分解”:权责明晰与责任下压

农村人居环境整治所涉及的部门主要有“农口”单位,即负责“三农”工作的相关部门,这些部门“认领”组织高层领导下达的指示之后,就会将任务分解到各科室,一方面通过设置专项经费来维系该项工作的支出,另一方面设置责任清单明确各执行者的责任。组织高层领导的指示经由各部门的再次细化,使得农村人居环境整治各项指标得以具体化,对组织高层领导指示的配套分解既有资源供给层面也有责任明晰层面。农村人居环境整治的日常运作需要不同层级部门的人、财、物供给才得以维持,而资源供给量往往受组织高层领导的重视程度影响,但不同层级部门承接该项工作之后意味着考核压力随之而来,因而各部门所需承担的责任越来越多。

权责明晰是推动农村人居环境整治政策落地的必要过程,如政策下达后“无人管”,那将难以实现政策目标。在科层制体系中,中央政令逐级传递意味着各部门需要担责,并做到事事有回应。从以往的农村环境治理来看,由于地方各部门权责模糊化,政策执行不到位也难以追责到具体的个人,以致村庄污染问题日趋严重。正如H市乡村振兴局CJB所言:“由于农村环境治理所涉及的事务较为复杂,到底归哪个部门管或者牵头,以前的文件也没有明说,这就导致很多村庄的环境问题找不到归口单位处置而加剧群众的怨气”。(访谈记录:20230718)即使在诸多政策文本中明确各主体的责任和义务,但地方政府往往过于重视与经济发展相吻合的中心工作,而将农村人居环境整治滞后排序。由于上级资源供给不均衡,以致农村人居环境整治陷入“无主体”的困境,即本该由地方政府部门负责该项工作,却因资源供给不足而被迫“搁浅”。正如H市生态环境局WYJ所言:“虽然我们也派出工作队对一些村庄的环境污染问题进行跟踪治理,但有些村庄较为偏远,上级又没给什么经费,所以治理难度还是很大的”。(访谈记录:20230725)正因为如此,当前的农村人居环境整治工作首先被组织高层领导提升至“政治任务”高度之后,能够快速引起其管辖的部门重视,其次整治任务经由各部门配套分解,使该项工作权责明晰化,最后将整治任务赋予考核指标体系并下压执行责任,以确保各“条块”部门“认领”到位。

总体而言,在科层制体系中,组织高层领导的指示被中层部门配套分解之后,农村人居环境整治的各项权责得以明晰化和具体化。但受上级资源供给数量的影响,并非所有部门都能按照上级的指示投入全部精力和资源推动该项工作,这就导致农村人居环境整治成效各有差异。如果组织高层领导重视该项工作,那其管辖的部门就会竭尽全力跟进该项工作,反之亦然。在农村人居环境整治重心不断下移的情境下,即使各部门所需承担的工作量超越以往,但也要投入专项资金和人员推动该项工作,因为上级设置的责任清单一旦成立,各层级部门就要承担清除“台账”的责任。如果完不成工作量,不仅会影响单位的绩效考核,也会影响个人的发展。

3. 基层干部“衔接执行”:主动加码与规避风险

政策落地需要各执行者衔接跟进才得以实现政策目标。在组织高层的“权威推动”和中层部门的“配套分解”下,农村人居环境整治政策进入基层执行场域。作为执行者,基层干部不仅要“对上负责”完成上级领导下达的高指标任务,也要及时“向下回应”基层群众的合理诉求。而处在科层制底端的基层干部,由于权威和资源双重匮乏,他们不得不通过“主动加码”的方式来彰显个人能力,以希望自己的政绩能进入上级领导的“可视范围”,因而基层干部的执行能力直接影响农村人居环境整治成效。

在科层制体系中推进政策,虽然组织高层领导的指示能够拔高政策文本的要求和提高各部门的重视程度,但政策目标的实现需要基层干部这一执行者强有力的推动才能完成。中央政令的统一性在地方多样化执行之后很可能会出现政策意外结果,即使在考核压力之下,地方政府各部门通过选择性执行予以避责,这就导致农村人居环境整治的各项任务被选择性执行,最终无法到达政策目标。正如H市农业农村局SBR所言:“市里边把农村人居环境整治的任务下达之后,我们首要关注的是哪些任务对我们有利,就会竭尽全力完成,那些可能带来风险的条块就转移给乡镇完成,以确保我们顺利完成而不被问责”。(访谈记录:20230809)虽然基层部门出于契合当地执行环境的需要而有选择地执行政策,但一些部门只执行对本部门有利的政策,而将与基层群众利益相关的要求或亟须解决的问题排斥在外或滞后执行,进而导致农村人居环境整治的“碎片化”。作为农村人居环境整治的直接负责人,基层干部通常要考虑执行整治政策之后是否给自己带来收益,如果收益大于风险,他们就会竭尽全力完成,如果风险大于收益,他们同样采取选择性执行来降低自己被问责的风险。正如H市生态环境局SYX所言:“由于市里边将农村人居环境整治工作提上日程,领导很重视,所以我们不能按照以往的套路‘躺平’,而是不断加码工作量,以让自己的‘政绩’获得上级领导的认可”。(访谈记录:20230815)虽然基层干部通过主动加码的方式来获取尽可能多的成绩,但需要承担的责任同样在增加,在权衡利弊之下,其执行行为就会受到影响。

总体而言,基层干部的主动作为是“衔接跟进”组织高层领导批示和中层部门责任的关键。在农村人居环境整治的制度文本中,对基层干部的执行标准作出了明确的要求,如果基层干部按部就班,机械式执行农村人居环境整治政策,那很可能因基层群众不配合而导致任务“搁浅”。为了给自己预留一定的弹性空间,基层干部往往在组织高层领导的指示下通过自我加码的方式拔高工作要求,以获取尽可能多的绩效,进而争取进入组织高层领导的“可视范围”。但工作量的增加势必会加重基层干部的工作负担,尤其在考核压力不断放大的情况下,他们很可能采取“做作业,造数据”的拼凑对接方式来应对上级检查,由此导致农村人居环境整治的成效遭到质疑。

四、 差序治理:农村人居环境整治的实践逻辑

梯度推进农村人居环境整治政策在不同地区呈现出差序治理取向,本文所指的差序治理是科层制体系中最底层级执行者(村支两委与驻村干部)如何将组织高层领导的批示、中层部门的要求与基层干部的指导落实到位。当农村人居环境整治政策被组织高层领导解读、中层部门分解与基层干部细化之后,就会下发至村庄。作为兜底的执行者,村支两委与驻村干部需要按照上级的指示开展工作,但问题是不同层级的要求存在差异,村支两委与驻村干部不仅要开展常规性工作,也要抽调力量完成领导交办的额外任务。虽然现有研究多有探究村支两委与驻村干部在农村人居环境整治过程中的助推作用,却忽视了对他们接到不同层级要求之后的行动的逻辑分析,尤其是其差异化的回应方式将会给农村人居环境整治带来何种结果。

1. 领导高度重视:集中力量办小事

领导高度重视是在科层制体系运作实现权威、人力和财力资源的注意力分配方式[27]。组织高层领导重视是开展农村基层工作的前提,也是体制内资源能否得到有效整合和供给的关键。当前的农村人居环境整治不再像以往依赖于基层政府“有所作为”,而是被提升至“政治任务”高度之后,经由“条块”部门逐级加码并下发到基层部门,并赋予各项考核指标予以跟进,以确保各部门听从组织高层领导指挥并投入更多的资源予以支持。组织高层领导之所以高度重视农村人居环境整治工作,一方面是因为中央制度文件所隐含的执行压力不断增大,需要按时按要求执行到位才能化解被问责的风险;另一方面是因为村庄环境长期遭受污染而导致矛盾累积到一定程度,如果不及时化解很可能演化为更大事件,最终导致治理难度加大和舆论风险的社会放大。组织高层领导高度重视,意味着各部门都要提高政策执行效率,以提升农村人居环境整治的有效性。

在农村人居环境整治过程中,组织高层领导的指示最终由村支两委与驻村干部执行才得以实现其价值和目标。但从以往的农村环境治理来看,经济发展的优先排序导致环保工作滞后化,加上科层制体系权责模糊,使得农村环境污染问题日趋严峻而得不到有效治理,究其根源:一方面,上级资源供给不足而导致地方财政供给吃紧,以致农村人居环境整治工作难以开展;另一方面,一些领导缺乏重视,认为该项工作“农口”部门完成就行,而其管辖的部门无法跟进。单靠涉农部门去开展农村人居环境整治工作很可能因利益冲突而陷入“无人管”的境地。正如T镇政府LXR所言:“在接到市里面下达的任务指标之后,我们首先找到镇里农业农村办的办事员对接该项工作,但这个办公室的人员几乎全被抽去搞乡村产业了,所以农村人居环境整治工作得先放一放”。(访谈记录:20230929)为了加强农村人居环境整治工作,党中央和国务院等部门不断出台文件和制定规划,但制度嵌入乡村场域之后,如缺乏组织高层领导重视,就会出现政策“悬浮”于文本而难以真正落地。虽然中央政令具有权威性,但这种权威性很可能被科层制体系变通执行之后消解殆尽,因而仍需要基层干部衔接跟进才得以实现其政策目标。正如J镇政府SDW所言:“市里边下达的工作任务都有我们生态环境办的工作人员承接,不然该项政策都没人牵头执行了”。(访谈记录:20230930)换言之,如果按照以往的科层制运作逻辑,上级部门通过召开会议将中央政令逐级下达,该项工作的具体要求很可能被基层部门忽视,以致被基层干部选择性执行,最终影响农村人居环境整治的效果。

总体而言,提高各“条块”部门对农村人居环境整治的重视程度往往取决于组织高层领导的注意力分配,如果领导高度重视,那其管辖的部门就会积极跟进,尤其是领导的“挂点”村庄,各类型的资源会在短期内整合并投入到位,由此形成的“集中力量办小事”往往比科层制逐级落实的效率更高。在组织高层领导的指示下,既有各“条块”部门整合资源并投入农村人居环境整治工作,也有村支两委与驻村干部积极动员群众参与,由此形成了刚性治理和柔性治理互动的格局。

2. 部门重点关照:跨层级整合资源

农村人居环境整治所涉及的主体较多,既有党政部门,也有社会组织与基层群众,如果这些主体无法达成合作治理的共识,那么很可能导致该项工作陷入“梗阻”困境。在组织高层领导的指示下,各“条块”部门分解任务,并下达给基层干部,在此过程中,部门资源供给数量将会直接影响农村人居环境整治工作的质量,如果资源供给充足,那该项工作就能得到保障,反之非然。在上级目标考核机制下,农村人居环境整治的压力逐级传导,各“条块”部门需要花费大量精力才能完成整治目标,以降低被问责的风险。农村人居环境整治是一项系统工程,所涉及的“条块”部门众多,既有负责总体发展规划的发展改革委等部门,也有专项资金供给的财政部门,更有负责执行的农业农村局,这些部门在农村人居环境整治中所承担的工作量存在差异。但从资源禀赋来看,“强势”部门能够快速整合资源支持组织高层领导开展农村人居环境整治工作,而“弱势”部门只能依赖驻村干部或村干部入户游说村民配合执行农村人居环境整治政策。

由于缺乏市场主体与社会组织的介入,现阶段农村人居环境整治仍以地方政府的财政供给为主,由此造成地方财政压力不断加大。在科层制体系中推动政策,难以避免因“条块”部门职能分割而出现的意见“分歧”,尤其是治理指标的设置与资源供给量都需要经各部门商议之后才能决定。正如T镇农业农村办HMY所言:“虽然市里边下达了任务指标,但各个村庄的环境治理需求都不一样,如何将有限的财政资金分配到位仍需要我们几个部门协商之后才能执行”。(访谈记录:20231002)在中央政令下达后,各“条块”部门都需要考量执行该项工作所获取的收益与风险,如果风险大于收益,他们则谨慎对待;如果收益大于风险,他们则优先执行。各“条块”部门受组织高层领导管辖,其执行行为受领导指示的影响,因而各“条块”部门的优势资源往往集中供给领导高度重视的村庄,由此导致农村人居环境整治的成效呈现差异化特性。正如J镇生态环境办ZZT所言:“搞了几年的农村人居环境整治评估工作,每个村庄的成效各有差异,最明显的是有部门‘特殊关照’的村庄效果好一些,而那些资源供给不到位的则很差”。(访谈记录:20201003)这种差异化是组织高层领导重视下各“条块”部门整合资源,并集中供给到某村庄所取得的效果。但有限的资源供给并非能均等化配置给所有的村庄,由此造成的结果是:有些村庄整治成效显著,而有些村庄则污染照旧。

总体而言,在各“条块”部门优势资源的集中供给下,部分村庄的人居环境整治成效较为显著,但有限的资源并非均衡性分配到各个村庄,这就导致得不到重点关照的村庄往往整治成效不佳。由于农村人居环境整治需要多部门合作共治才能实现其目标,因而该项工作不仅需要组织高层领导的高度重视,也需要各“条块”部门通过跨部门整合优势资源,并差异化、均衡性地配置到各个村庄,以化解因上级资源供给不足而造成村庄环境治理失灵的困境。

3. 基层变通执行:积极向上争资跑项

农村人居环境整治任务被下发至乡镇,再由乡镇基层干部指导村支两委和驻村干部落实,在此过程中,虽然组织高层领导的指示需要遵照执行,但由于村庄资源禀赋条件与群众的响应程度不足,往往需要村支两委和驻村干部通过变通执行予以消解。为快速完成上级下达的高指标任务,基层干部替代农户的主体地位,导致农户成为局外人。作为农村人居环境整治的责任人,基层干部采用何种方式来指导村支两委与驻村干部推动该项工作往往影响农村人居环境整治成效。在基层治理重心不断下移的情况下,“上面千条线,下面一根针”使得基层干部所需承担的工作量大大增加,而一些地方政府将农村人居环境整治工作提升至“政治任务”高度,无形中加大了考核压力,在此情境下,村支两委和驻村干部如果按照以往政策执行方式,那么很可能在任期内完不成考核指标而影响到自己的发展,这就迫使其积极向上级争资跑项,以化解上级部门资源供给不足的困境。

如何在有限的资源禀赋条件下完成农村人居环境整治的目标是基层干部亟须解决的难题,作为该项工作的直接责任人,如果完不成各项考核指标,影响的不仅是自身的绩效考核,甚至会影响整个乡(镇)在市里的排名。传统农村环境治理采取“摊大饼”式派发任务,由各乡镇负责完成,由于缺乏考核与激励机制,任务完成效果难以评价。而当前的政策执行不仅被赋予多项考核指标,也不断强化部门之间的竞争。毕竟在有限的资源供给下,谁做得好,上级就会支持谁,所以农村人居环境整治在乡(镇)形成了排名评比。正如T镇政府CMY所言:“市里边把该项工作的成效进行排名之后,我们不得不抽调大量的工作人员专门跟踪每个村的进度,以防止排名垫底而被市领导‘点名批评’”。(访谈记录:20231005)考核与激励机制不仅影响地方政府的财政支出偏好,也影响基层干部对农村人居环境整治的关注度,这种横向评比往往也能激发各乡(镇)的能动性,即为避免被上级领导“点名批评”,各乡(镇)都会抽调“精兵强将”来组建一支工作队,并全程跟进和指导村支两委与驻村干部开展农村人居环境整治工作。但基层干部的能力有限,并非都能解决当前农村人居环境整治中的所有问题,尤其在权小责大的情形之下,他们往往通过积极向上“争资跑项”来获取尽可能多的资源,以缓解村庄资源供给不足的局面。在考核与激励机制的推动下,驻村干部更倾向于依托个人关系网整合资源,或是向上游说以寻求后盾单位的全方面支持。正如J镇驻村干部LXR所言:“单靠我一个人的力量没办法搞好这项工作的,我更多地寻求上级部门的帮忙才得以推进一些工作,如果得不到他们的关照,我的工作量很难完成”。(访谈记录:20231005)然而,并非所有村支两委都能听从驻村干部的指令去执行,毕竟他们不属于科层制体系中的人员,并不受上级考核与激励的影响,因而在驻村干部下达农村人居环境整治指令之后,很可能因为村支两委的反对而被迫终止。

总体而言,中央政令需要科层制体系逐级推动并触底实践才得以实现其目标,但在异质性资源禀赋条件下,农村人居环境整治政策执行所遭遇的困境难以规避,尤其在上级资源供给缺乏与基层群众响应不足的情况下,需要驻村干部发挥“能人”效应,积极向上争取资源。驻村干部的个人能力越强,对农村人居环境整治政策的宣传力度越高,就越有可能提高农户的参与整治意愿,由此就会出现各层级驻村干部“争资跑项”的现象,但有限的资源无法平均分配到各个村庄,上级部门就会引入考核与激励机制来评价驻村干部的执行能力。驻村干部需要按照组织高层领导的指示和中层部门的要求并将任务再次分解给村支两委与驻村干部,并全程指导其完成相关工作。

五、 结论与讨论

在科层制体系中梯度推进农村人居环境整治是根据村庄治理需求而形成的一种政策运作方式。在推进农村人居环境整治过程中,组织高层领导的“权威推动”发挥了重要作用,其作出的指示既决定政策的未来走向,也影响各“条块”部门的执行行为;中层部门的“配套分解”能够使得农村人居环境整治的各项指标和责任明晰化;基层干部的“衔接跟进”能够使得农村人居环境整治的各项任务落实到位,由此形成了“高层领导重视-中层部门关照-基层干部执行”的整治推进路径。差异化行动主体的价值取向与行动逻辑各有不同,以致农村人居环境整治效果也显现出差序治理样态。

首先,高层领导高度重视。从发展型政府视角来看,经济发展的优先排序导致农村人居环境整治滞后化,而资源供给不足更是加剧整治成效的差异化。在以往的农村环境治理过程中,由于中央政令进入科层制体系之后遭遇层级节制而陷入“梗阻”的困境,以致诸多农村环境污染问题得不到及时有效处置而最终演化为环境事件,不仅加重了地方政府治理难度,也使得社会不稳定因素增加,这与当前的国家治理要求相违背。为了扭转地方错误的政绩观,提升农村人居环境整治成效,党中央与国务院发布了一系列制度文件,这些制度文件旨在提升各级地方政府对环保的重视程度。其次,中层部门重点关照。在不同层级领导的政策解读和批示下,再加上行政权威、资源禀赋与群众响应等因素的影响,各地区的农村人居环境整治出现差序治理的格局。这种差序治理源自村庄根据实际情况而做出的政策变通执行,目的是增强中央政令要求与村庄环境治理诉求的契合度。差序治理是根据村庄资源禀赋与群众响应倾向均衡性配置资源,以消解村庄环境治理成效不达标的现状,但有限的财政资源无法供给到所有村庄,这就导致各村庄的农村人居环境整治成效不同。最后,基层干部执行到位。上级部门会根据驻村干部的执行效能给予激励,如果治理成效显著,那么该村庄将会得到持续性资源供给,这就导致一些个人能力较强的驻村干部获取资源的数量远大于其他人,其所在的村庄农村人居环境整治成效更为显著。然而,资源供给数量的多寡取决于高层领导的重视程度,如高层领导注意力分配最多,其所“挂点”的村庄就会得到各“条块”部门的及时跟进,这就形成了高层领导高度重视、中层部门重点关照与基层干部高效执行的差序治理格局。

总体而言,农村人居环境整治从中央层面的顶层设计走向地方层面的底层实践不仅需要科层制体系的梯度推进,也需要乡村社会的差序治理。中央政令传递需要分阶段、分步骤与分层次的梯度推动,各层级政府的领导需要解读政策并作出指示,经由各“条块”部门的任务分解与资源配套之后,最终的治理任务落到基层干部身上。为了确保农村人居环境整治政策能够达成目标,不仅需要各部门衔接跟进,也需要配套考核机制予以跟进。正因为如此,中央政令传达到基层,就会在各“条块”部门中拓展出诸多实施细则与考核办法,由此伴随而来的考核压力不断增大,基层干部负担不断加重,就会刺激其选择性执行行为,由此产生农村人居环境整治成效的差异化。本文的边际贡献在于:不再局限于现有研究探讨的农村人居环境整治政策运作的动态描述,而是通过梯度推进与差序治理两个维度动态展示农村人居环境整治政策如何从科层制体系由内向外推进,并揭示行动主体的差异化价值取向与行动逻辑如何影响农村人居环境整治成效。