我国环境公益诉讼行刑衔接问题研究

当今社会已进入风险社会，环境风险问题也日益受到越来越多的关注，环境问题需要受到刑法的规制。与此同时，环境公益诉讼也涉及行政法的领域，所以在环境公益诉讼中会出现行刑交叉的现象。我国目前提倡健全行政执法和刑事司法衔接机制，并且建设“两法衔接”信息平台。但是在环境公益诉讼中涉及两法领域仍有许多问题需要解决，例如规范性文件层级较低、案件移送程序不明确及相关工作不顺畅、检察机关在行刑衔接中没有起到监督作用等问题。对于这些问题的解决办法可以从立法和司法两个方面进行分析。在立法层面上可以以环境附属刑法的形式或者在《行政处罚法》中单独设立一章来解决；在司法层面上分别从明确案件移送条件和程序、证据转化、行政责任与刑事责任承担三个方面进行探究。

一、环境公益诉讼的行刑交叉现象产生原因

（一）环境公益诉讼的独特性

行政机关是环境公益诉讼的被告，这一点与环境民事案件和环境刑事案件都有所不同，这也是环境公益诉讼的独特之处。它的独特性不仅在于其在诉讼关系中往往位于优势地位，还在于行政机关内部的职责权限并没有明确规定，这也会导致机关内部经常会出现部门之间相互“踢皮球”的现象，从而各种纷争相继而至。[1]环境管理领域在这样的政府部门职责分工不明确、相互有重合的问题中是典型代表。与此同时存在一个问题，就是行政机关作为被告在诉讼中是否存在违反法律行使职权或者不作为而导致生态环境和资源保护损害的认定较为艰难。

环境公益诉讼案件的线索来源一般是在检察机关履行犯罪案件侦查、审查起诉、批捕或者刑事审判监督职责过程里[2]，针对行为人破坏生态环境这样一个事实，通常具有双重属性特征，即刑事违法性和行政违法性。现如今，在我国不断推行“行刑衔接”的情况下，环境行政主管部门发现行为人的行为涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，移送至检察机关属于一种应然状态。但是，在刑法与行政法同时具有法律效力的情形下，究竟应当如何去处理不同法律之间的关系，学术和司法实践中的争议值得我们思考。

（二）环境刑法修改的滞后性

刑法是国家的基本法，具有一定的稳定性，不可朝令夕改，修改程序也要严于其他法律规范。而行政法是调整国家内部行政关系的法律，其内容丰富复杂并且行政关系也是充满不稳定性的，所以行政法不能像民刑法這种拥有统一的法典，通常散落于各种法律、行政法规地方性法规、规章以及其他规范性文件之中。行政法调节社会生活行政关系，而我们所生活的社会是千变万化的，这就要求它需要对社会生活中新出现的需要进行规制的，或者随着经济科技的发展现有规范已经不能去适应经济社会管理的行为现象进行应对。由此，行政法的修改程序相比于刑法要精简得多，环境行政法规可以根据当前的环境现状及时地立、改、废。

环境刑法相对于环境行政法规来说具有滞后性，所以在处理环境犯罪的案件时，需要将环境刑法与环境行政法的相关规定结合起来进行判断。虽然在位阶方面刑法要高于行政法，但是相比社会时效性、专业性方面，修改具有滞后性的刑法就要适当依据和参考环境行政法的相关具体规定，这样才能做出较为公正的判决。

（三）风险社会加速了环境刑法对于行政领域的渗透

现如今，由于社会经济的发展以及全球化的影响，人类活动给社会生活和自然带来巨大的影响，决策和行为变成了风险的主要来源。在如今这样的风险社会里，新的需求越来越多，与此相对应出现的新问题也随之增多。

在当今社会的众多风险中，最引起大家注意的就是日益被破坏的生态环境所带来的环境风险。环境风险带来的危害性是全球性的，也是不可逆的。很多国家通过立法对危害环境的行为进行规制，以此来达到将环境风险控制在最低限度的目的。刑法是法治的最后一道防线，当行政法规的作用不足以控制急剧恶化的环境问题，这时候就需要环境刑法的介入。在1997年的《刑法》中，专门设立了“破坏环境资源保护罪”，从此开启了环境刑法的立法之路。在工业高速发展的今天，环境问题受到人们越来越多的重视，刑法对环境犯罪的规制也开始逐渐渗透到行政领域中。所以，在环境公益诉讼中也难免会产生刑法与行政法的规制范围出现交叉重合的现象。

二、环境公益诉讼中行刑衔接的相关问题

（一）相关规范性文件层级较低

《刑法》与其他法律规范的在环境犯罪上的保护对象并不是相互对应的，《刑法》因为受到罪名的限制，它所保护的“环境”的范围明显要更狭窄，所包含的环境要点也要更少。在《环境保护法》中，环境被定义为影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，并且对其进行了列举。环境法对于环境的概念定义范围更大，所包含的更多。其中环境法所保护的海洋、人文遗迹等环境资源没有被刑法纳入保护范围之内。这一在保护对象上的显著差异也导致了一些已经具备刑罚特征的行政违法行为并不能受到刑法的规制，从而造成了刑罚与行政处罚的脱节[3]。

在《刑法》中关于污染环境和破坏资源类犯罪的规定通常表示为“违反国家规定”“违反××管理法规”等空白罪状的表述方式。环境犯罪中的国家规定大部分指的是行政法规，但是我国的行政法规数量庞大且通常散落在不同的规范中，这也就导致了在行刑衔接中出现问题。

《行政处罚法》第22条规定了移送管辖行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，司法机关依据法律追究刑事责任。这一法条也很好诠释了在行刑衔接机制中的“刑事优先”原则。但是大多数规定了环境公益诉讼行刑衔接内容的规范法律效力较低，在法律位阶上的层级较低并且在案件移送相关问题上也没有明确的规定[4]，这也造成了行刑衔接中移送困难的问题。

（二）案件移送程序不明确及相关工作不顺畅

行政执法与刑事司法程序涉及两法的交叉，关系到公安机关、检察机关、法院等不同部门之间的配合，由于环境案件的特殊性与复杂性，所以在环境领域的行刑衔接程序需要我们不断改进和完善。一些关于环境案件的行刑衔接程序的规定大都散落于不同的法律规范文件之中并且数量巨大，但是这些规定大多数只是做出了原则性的规定并没有精细到具体的操作之中，不具有可操作性。所以导致了在司法实践中，行政机关和司法机关在案件移送这一关键环节时较为随便。可能面对同一个程序时不同规范之间也会产生矛盾，这也就阻碍了环境公益诉讼行刑衔接程序的发展。

相关法律法规在行刑衔接方面作出了原则性的规定，但是在环境领域实践中也出现了有案不移、有案难移以及以罚代刑的现状。分析原因，主要有几个方面：首先是地方保护主义因素，地方政府出于当地经济发展利益的考虑，对于破坏、污染环境犯罪的单位或者个人进行包庇。对于环境犯罪的主体往往只采取罚款的方式进行处罚，并不选择将案件移送给公安机关。这也就出现了以行政处罚代替刑事处罚的现象，使得一些犯罪人逃脱刑法的制裁。其次，公安机关对于环境犯罪的案件立案较少、处理效率低。不仅环保部门对案件移送起着重要的作用，公安机关同样在案件移送中处于重要的环节。一方面环保部门的报送是公安机关侦查的主要途径之一，但是行政处罚结案率没有有效的奖励机制，这也就导致行政部门的工作人员缺乏移送的动力[5]。另一方面，公安机关自身的办案压力也是一个重要的原因。移送案件是否符合刑事立案标准是公安机关决定是否受理移送案件的关键。办案压力会影响到公安机关对于立案标准的把控，压力越大，标准就会越严格。在这种情况下，社会舆论压力、案件侦破的难易程度等都会成为案件是否被受理的考量因素，加剧了有案难移的现象。

（三）检察机关在行刑衔接中没有起到监督作用

监督机制是行刑衔接过程中的关键环节，它对行刑衔接过程的顺利进行有着至关重要的作用。对环境公益诉讼行刑衔接的监督大致可以分成五种，分别是人大监督、舆论监督、巡回监督、检察监督和监察监督。检察机关是我国的法律监督机关，监督职能是其重要的一项职能。所以在实践中检察机关所起到的作用是最为关键的。检察机关必须充分发挥其监督作用，方能有效约束环境公益诉讼行刑衔接过程，及时纠正和减少实践中行政机关出现的一系列有案不移、有案难移等问题。

检察机关在进行监督时也存在着一些问题。在犯罪移送过程中，国务院在2001年《规定》中明确了在行刑衔接过程中行政机关在移送犯罪案件的过程中受到检察机关的监督，但是具体的监督方式和程序并没有做详细规定。在这之后也有相关文件规定了检察机关的监督方式，分别是查询案件情况和提出检察意见两种方式。但是由于这些规定的位阶较低，可操作性较弱，检察机关的监督作用并没有取得理想的效果。在司法实践中，检察机关的监督往往具有被动性，一般是“有关单位、个人或者群众反映强烈的”的案件才被納入检察机关监督的范围。但是环境犯罪具有长期性、潜伏性的特点，可能并不能在短时间内被群众发现，有些破坏环境的犯罪行为比较隐蔽很难被举报。如此一来，检察机关监督的被动性会导致有些环境犯罪行为逃避法律的惩罚，使得生态环境受到严重危害。此外，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》还给予了检察机关对行政机关移送案件进行监督的权力[6]，同时明确了环保行政执法部门在进行案件移送时具有抄送同级检察机关的义务。但是值得一提的是，环保行政部门只是将移送的案件抄送到检察机关，而对于那些可能会涉嫌刑事犯罪但是却并没有被移送的案件则不需要承担抄送的义务。因此，检察机关很难对那些可能涉嫌犯罪但是却没有被移送的案件进行监督，从而导致监督的失位。

三、环境公益诉讼行刑衔接的理论基础和规范依据

（一）环境公益诉讼行刑衔接的理论基础

行刑衔接是依法治国的重要环节。在20世纪90年代，我国就有许多行刑衔接相关问题的讨论，其中探讨的焦点大多集中在两法适用问题上。在一个案件中既违反了行政法又违反了刑法时，究竟应当是先解决刑事责任问题还是先解决行政责任问题。对于这个争议，大多数观点都赞成“刑事优先”原则，即先解决刑事问题再解决行政问题[7]。刑事优先原则是“两法衔接”制度构建的理论基础。《行政处罚法》规定了违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，并且依照法律追究其刑事责任。对依照法律不需要追究刑事责任或是免去刑事处罚，但是应当在行政方面进行惩罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。这一法条不仅为行刑衔接提供了依据，并且还直接明确了刑事优先原则。

也有观点不赞成“刑事优先”原则，认为基于“刑事司法程序的正当性奠基于行政秩序的恢复与保障”应当构建以行政优先为基础，刑法为例外的两法衔接机制。除此之外，在深入地学习探究以及体系构建的完善之后，结合司法实践出现的问题，有的学者不支持刑事优先原则，而是提出了刑事和行政同步协调原则。因为打击环境犯罪不仅仅是司法机关的责任，而是需要行政机关与司法机关一起合作，共同打击犯罪，不能因为案件进入刑事程序就停止行政处罚。

（二）“两法衔接”的规范依据

国务院在2001年颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，行刑衔接的内容以行政法规的形式被规定出来。在这之后，行政处罚法、环境法等法律以及最高人民检察院、公安部、环保部等相关主体颁布的规范性文件、指导案例等都对行刑衔接相关问题加以规范。

首先，在地方性法规中，上海市生态环境局、公安局、人民检察院、高级人民法院2022年联合制定了《上海市生态环境保护行政执法与刑事司法衔接工作规定》，对于案件的移送类型、方式以及证据的使用方面作出了规定。案件移送方面要求，生态环境部门在对破坏生态环境的行为进行日常的监管时，如果发现其中有涉嫌刑事犯罪的案件，应当及时核实情况，组织开展调查收集证据，并且需要作出移送涉嫌生态环境犯罪案件的书面报告。本机关的负责人应当在接到报告的3日内作出是否批准移送的决定。证据方面要求，生态环境部门在日常行政执法和对案件进行查办的过程中按照法律进行收集的物证、书证、视听资料、电子数据、监测报告、检验报告、认定意见、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等材料，可以在刑事诉讼的过程中当作证据被使用。生态环境部门委托第三方监测机构出具的监测报告，生态环境部门在行政执法过程中予以采用的，可以当作证据在刑事诉讼的过程中使用。生态环境部门、公安机关、人民检察院收集的证据材料，经过法庭查证属实的，同时有关的程序符合相关法律法规规定的，可以作为定案的根据。除此之外，《工作规定》也对协作机制提出了要求。生态环境部门、公安机关、检察院、法院应当建立健全生态环境行政执法与刑事司法衔接的工作机制、双向案件咨询制度和案件信息跟踪、反馈机制。在办理生态环境犯罪案件中，公安机关与生态环境部门应当加强联合查处。

其次，在部门规章、司法解释中也规定了“两法銜接”的相关内容。例如最高人民检察院与环保部、公安部等多个部门在2017年联合出台了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》。该规定重点强调了环保部门、检察院和公安机关应当不断加强合作，完善健全线索通报、案件移送、资源共享和信息发布等工作机制。检察机关对于环保部门移送的环境犯罪相关案件和公安机关对移送案件的立案活动，依照法律进行监督。做出相关规定旨在形成打击环境犯罪合力，缓解环境问题的严峻形势。

四、环境公益诉讼行刑衔接的完善路径

（一）立法层面

从立法方面来说，我国并没有专门的法律去规定环境公益诉讼行刑衔接的具体内容。对于目前越发多变的环境问题，刑法单一的法典化立法模式显然难以应对。21世纪随着风险社会的变迁，逐渐出现新的风险问题，传统刑法在面对环境法益等新兴领域时受到挑战和冲击，具有一定的滞后性。与此同时，修正案是刑法修改的唯一方式，但是修改程序严格并且基于刑法稳定性，不能随意修改。这就导致了刑法无法回应环境公益诉讼中关于行刑衔接的诉求，不能有效根治有关问题。

笔者认为，根据我国目前的实际情况，可以从两方面解决环境公益诉讼行刑衔接的立法问题。一方面，我国目前最满意的立法模式就是设立环境附属刑法，但是现在的环境附属刑法只起到了援引的作用，并没有在实质上解决刑法与环境法律规范之间衔接不协调的问题。对此可以参考国外的立法，在《环境保护法》中以附属刑法的模式规定刑罚。而对于目前“环境”概念内容的丰富，《刑法》可以作出相应调整。具体的概念可以参考《环境保护法》中对于“环境”的定义，将海洋、人文遗迹等环境要素纳入刑法的规制，从而使得《刑法》与《环境保护法》相呼应。

另一方面，可以在《行政处罚法》中单独设立一章行刑衔接的具体规定，例如其细节程序、适用范围和标准等内容，除此之外还要清楚行政机关对信息进行公开的责任以及检察机关对案件进行监督的职责。2021年对《行政处罚法》进行了修改，其中相关法条明确了在衔接时有关案件的移送、证据移交接收、信息通报等机制并且也明确了刑事优先原则。但是只是进行了系统性的规定，对于具体的内容包括案件如何移送、证据转化的操作以及其他没有包含的区域等问题并没有细节性的规定。不过，这一修改也为接下来行刑衔接的道路指明方向。

（二）司法层面

1.明确案件移送条件和程序

《行政处罚法》中对于行刑衔接问题只做了原则性的规定，但是各地地方性法律规范对于行刑衔接中案件移送等问题都做出了一些规定。因此，可以适当借鉴地方经验进行完善。对于移送的条件，可以设立为有证据证明有犯罪事实发生即可。而案件究竟是否构成犯罪，则由被移送机关进行下一步侦查和判断。与此同时，在案件被移送的阶段中，行政机关应当将自己在行政执法时掌握的有关刑事犯罪的相应的证据和书面材料一起交给被移送机关。行政机关如果已经对其作出了行政处罚决定的，应当向司法机关提供其作出的行政处罚决定的书面材料，由司法机关进行参考。被移送机关在收到案件后，应当在规定的时间内作出是否立案的决定并将决定书面通知行政机关和同级人民检察院，人民检察院依法行使监督职责。对于被移送机关的主体，一般为公安机关或监察机关。移送至监察机关通常是在该犯罪涉嫌职务犯罪的情况下。在整个案件移送的程序中，行政机关、检察机关、公安机关应当互相配合，各司其职，明确各自的责任，对于不尽职的行为应当依法进行追责。

2.证据转化

证据转化是环境公益诉讼行刑衔接中的一项关键环节。在诉讼的过程中，环保部门、公安机关等都承担着全面、及时、准确无误地收集犯罪证据的责任。所以完善证据转化程序对于健全环境公益诉讼行刑衔接机制有着重要的作用。

首先，在证据认定方面，《环境行刑衔接工作办法》中明确了行政执法部门收集的证据在刑事诉讼中作为证据使用的范围。具体包括了环保部门在进行执法活动时依法制作收集的物证、书证、视听资料、电子数据、监测报告、检验报告、认定意见、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等。但是由于该规范效力层级较低，所以并没有产生法律约束力。因此，应当将这一规则上升为法律，提高其法律效力，成为证据转化的依据，为与刑事司法的衔接提供便利。

其次，在证据的效力方面，对于比较有客观性的物证、书证、电子数据、视听资料等实物证据，这类证据的真实性较强，不会因为案件的性质发生变化而变化，所以这类证据可以在刑事诉讼中被直接使用。但是对于具有比较强烈主观性的言词证据例如证人证言、当事人的供述等，则不能保证其真实性与合法性，所以公安机关在侦查案件时应当重新收集。

3.行政责任与刑事责任承担

现阶段由于环境问题受到广泛重视，环境公益诉讼如雨后春笋般涌现，刑事中有关环境诉讼的案件也越来越多，在行刑责任承担方面也受到更多的关注。陈光中教授认为“刑事优先不是绝对的，而是相对的。”笔者认为应当在实践中根据具体情况做出选择，可以坚持以刑事责任为主、行政责任为补充的原则。当同一污染环境行为适用刑事处罚时，优先适用刑事责任；当违法犯罪的行为不能被刑法制裁时，可以适当承担行政责任，例如由行政机关作出“责令停产整治”“暂扣、吊销许可证”“禁止从事相关行业”等能够贯彻风险预防原则的行为罚、能力罚或资格罚等，以此来起到补充作用。刑事处罚不能被行政处罚替代，这一点在《行政处罚法》中作出了规定，其中也列举了对于环境污染违法行为构成犯罪的情形，并且对于法院作出的拘役或有期徒刑的判决但是行政机关在判决作出前对当事人已经进行了行政拘留的，应当依据法律折抵相应的刑期。在金钱方面，法院判处罚金但是在之前已经被行政机关罚款的，应当折抵相应罚金。从以上可以看出，对于不同性质的处罚可以并罚，但是具有相同性质的处罚可以进行折抵[8]。

在行刑责任适用问题上可以分为三种情况：首先是案件移送前，在环境案件移送至公安机关前，遵循“刑事优先”原则，追究行政责任为例外。在行政机关不采取措施则不能制止环境危害的情况下，可以先进行行政处罚。其次是公安机关不进行立案、检察机关作出不起诉决定、人民法院判决无罪后，行政机关可以依照相关的法律进行处理并作出决定。最后是人民法院依法作出有罪判决后，罚金、拘留等行政处罚应当被罚金刑、自由刑刑事判决吸收，而不受影响的行政处罚例如暂扣或吊销许可证、责令停产停业等，可以独立适用。

参考文献：

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[2]宋歌.我国环境公益诉讼行刑衔接理论与实践完善研究[J].法学杂志，2021，42（07）：74-85.

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[5]李晓霞.环境行政公益诉讼行刑责任冲突的排除：立场、标准与规则[J].江西理工大学学报，2021，42（06）：32-40.

[6]高灿，董莅.环境污染案件在行政执法与刑事司法衔接中的证据体系及转化研究[J].法制与社会，2018，（02）：56-57.

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[8]周全.环境治理中行刑衔接机制的现实困境与完善路径[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2023，50（02）：130-139.

[9]刘薇.污染环境案件行刑衔接问题探究[J].铁道警察学院学报，2022，32（06）：53-59.

[10]王菡，李梁.环境犯罪行刑衔接问题研究[J].广西政法管理干部学院学报，2022，37（02）：52-58.

作者简介：

杨心悦（1998—），女，汉族，安徽蚌埠人，安徽大学2021级硕士研究生，研究方向：刑法学。