生活者视角下村民参与生态治理多维机制构建
——基于内蒙古B嘎查草原生态补偿实践

孟和乌力吉 白云飞

草原是中国最大的陆地生态系统,约占国土总面积的42%。近年来,北方、西北地区草原退化令人堪忧,草原生态系统仍然不够稳定,比较脆弱。(1)杨旭东、杨春、孟志兴:《我国草原生态保护现状、存在问题及建议》,《草业科学》2016年第9期。草原生态系统的生态维护和植被恢复成为政府与学界关注的重要议题。生态补偿政策作为保护草原生态系统、恢复草原生态服务功能的重要机制,自我国“十一五”规划明确提出建立生态补偿制度机制后,政府大力开展生态补偿理论探索与实践尝试(2)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,2006年3月14日,http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_268766.htm,2023年12月26日。,党的二十大继续提出推行草原森林河流湖泊湿地休养生息,建立生态产品价值实现机制,完善生态保护补偿制度(3)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,2022年10月25日,http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm,2023年12月26日。。学界对此展开了相关研究,从研究领域来看,主要集中于流域与森林生态补偿层面,对于草原生态补偿仍缺全面解读。生态建设与环境保护的能力及技术的提高,要以补偿和资金不断注入为基本保障。生态补偿制度的建立与完善成为政府与学界关注的焦点。(4)洪尚群、马丕京、郭慧光:《生态补偿制度的探索》,《环境科学与技术》2001年第5期。在生态补偿过程中受政策影响的居民主体性与能动性关注不足。

与其他生态系统相比,草原生态系统有其自身特殊性,它为当地农牧民提供了丰富的自然资源和良好的生产生活环境,是地方与民族优秀文化传承发扬的重要载体。因此草原生态补偿政策的实施不仅要考虑草原生态环境的恢复,亦要考虑作为政策接受者和参与者的农牧民及其所持有的地方性历史文化因素。就草原生态补偿机制而言,学界主要聚焦工程实施效果、补偿标准、机制完善层面(5)叶晗、方静、朱立志,等:《我国牧区草原生态补偿机制构建研究》,《中国农业资源与区划》2020年第12期。,而对于草原生态补偿中作为农牧业事项当事人的村民这一角色关注较少,且集中在农牧民满意度研究与受偿意愿分析上(6)杨莉、乔光华:《基于牧民受偿意愿的生态保护红线区草原生态补偿标准研究》,《干旱区资源与环境》2021年第11期。。然而,农牧民是草原地区生产—生活环境的主要践行者,在政策实施过程中,若一味忽视其主体性和既有地方生态知识,那么村民就会成为政策的被动接受者和缺乏合作意愿者。有学者就曾指出,基于本土生态知识的、以地方社区为主体的灵活的风险应对策略才更为适合高度变化的环境。(7)荀丽丽:《与“不确定性”共存:草原牧民的本土生态知识》,《学海》2011年第3期。

公众参与一直是国家基层社会治理与环境治理的重要内容,党的十九大报告明确指出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”(8)习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,2022年10月27日,http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/27/content_5722233.htm,2023年12月26日。。党的二十大报告进一步提出必须“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道,保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”(9)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,2022年10月25日,http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm,2023年12月26日。。学者认为公众参与可以协调不同利益集团之间的矛盾冲突,监督企业的环境行为,并克服政府单边决策的弊端。(10)Chen C.X., Han L.,“Public Participation in Water Environment Control: The Status and Experience of Shenzhen, Southern China,” Meteorological and Environmental Research,vol.4,no.9,2018,pp.199-215.由此可见,公众参与对于环境治理具有促进作用,持续、有效推动公众积极参与生态环境保护和治理,形成社会协同效应,是化解环境问题的关键所在。

鉴于此,本文以内蒙古B嘎查作为田野调查点,尝试通过实地跟踪研究,分析地方政府实施生态补偿政策后,村民生计与生活方式转型背景下其主体性所面临的挑战及难题。通过分析环境政策实施对当地日常生产生活造成的影响,讨论和探索如何以实现生态恢复与环境保护为目标导向,立足半农半牧社区资源和本土知识体系,构建具有地方性特色且村民全方位参与的生态治理多维机制。

一、文献回顾与理论视角

围绕生态补偿和生态治理议题,相关研究一直在展开,且有一定的进展。在此从政府结构性制约和行动主体参与受限以及本土生态知识应用不充分两个方面进行梳理和审视,并与生活环境主义理论范式相结合聚焦和说明研究视角及研究重点。

(一)文献回顾

1.关于结构性制约与主体参与受限的讨论

草原生态破坏、超载放牧一直是主流解释框架,依据这一框架,要实现草原的生态维护,减少牧区草原载畜量是重中之重。在国家主导的生态维护体系中,草蓄平衡、禁牧休牧、围封转移和生态移民等环境与社会政策一直在北方草原地区实施。相关研究指出,生态移民政策延续了国家层面长期形成的政府动员型环境政策“危机应对”和“政府直控”的特点,使环境保护目标的实现充满了不确定性。(11)荀丽丽、包智明:《政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S旗生态移民的社会学分析》,《中国社会科学》2007年第5期。草原生态环境保护逐渐从依靠农牧民理性转向依赖国家权威。(12)王晓毅:《从承包到“再集中”——中国北方草原环境保护政策分析》,《中国农村观察》2009年第3期。在以政府为主导的草原生态补偿实施过程中,过于强力的管制,导致环境公共权力行使的异化。(13)乔世明、林森:《论合法性视角下的政府环境公共权力》,《内蒙古社会科学(汉文版)》2013年第4期。故此导致村民参与不到政策中,其主体性与能动性逐渐弱化,本土生态知识和群众智慧难以发挥其作用。

基于此,有学者注意到国家自上而下的生态补偿政策存在的主体缺位问题。现有的政策方案缺乏整体性和预见性,具体表现为措施的缺位和错位(14)曹叶军、李笑春、刘天明:《草原生态补偿存在的问题及其原因分析——以锡林郭勒盟为例》,《中国草地学报》2010年第4期。,由于未获得农牧民的全方位支持和参与,从而导致决策不合理,且缺乏针对性。草原生态治理尽管取得了一定的成效,但仍存在许多亟待解决的问题,尤其表现在政策是否符合当地实际情况,农牧民能否在环境治理中发挥作用。在此政策模式下,村民很难完全参与到政策的制定、实施与监管过程中,有限的参与空间和不够畅通的表达渠道,使得村民只能被动地接受政策的实施。

在此背景下,学术界开始意识公众参与对于生态补偿政策的积极促进作用。长期的政府主导型环境治理模式会导致公众对政府产生依赖心理,如何从目前政府主导的经济激励模式转变为公众有效参与的规范引导,从而将保护生态系统的行为内化为真正激发公众自愿参与的长期社会行为,对生态补偿机制的完善具有重要意义。(15)Nia Q., Caia Y., Xub T., et al. “‘What if I Feel it is Mine?-The Impact of Psychological Ownership on Public Participation in China, Transboundary Watershed Eco-compensation,”Water Policy,vol.23,no.3,2021,pp:700-717.即实施生态补偿需要全民共同参与,一方面有利于增大居民参与保护的主动性,另一方面有利于国家生态安全的保障。(16)解品磊、段海燕、王宪恩:《博弈视角下我国生态保护红线制度的公众参与》,《环境保护》2017年第14期。当然,国家同样愈发重视生态治理中公众参与的重要性。生态环境部强调生态环境保护是全社会共同参与、共同建设、共同享有的事业,需要充分动员社会力量开展生态环境保护工作,把建设美丽中国转化为全体人民的自觉行动。(17)《生态环境部答网民关于“建议推行环保行为积分奖励制,激励公众参与生态环境保护”的留言》,2020年12月16日,http://www.gov.cn/hudong/2020-12/16/content_5569581.htm,2023年12月26日。

2.关于本土知识应用不充分的讨论

有学者强调,具体的生态问题需要依靠特定的文化去解决。若忽视或无意中丢失任何一种本土生态知识,都意味着损失了生态维护中不可替代的生态智慧与技能。(18)罗康隆:《地方性生态知识对区域生态资源维护与利用的价值》,《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2010年第3期。但在政府主导的环境治理政策中,村民往往处于“失语”状态,被动地接受政府与专家对家乡的治理。研究发现,部分村民认为禁牧不利于草原植被的恢复与生长,且相关机构亦表示在部分地区长期禁牧会影响新草生长,但面对相关政策不符合当地实际环境的状况,农牧民只能被动接受,现行补奖政策仍然停留在政策和部门规章层面。(19)王天雁、马晓青:《生态保护与牧民生计:牧区草原生态保护补助奖励政策实施状况调查》,《青海民族大学学报(社会科学版)》2022年第2期。另外,尽管草原生态系统存在不稳定性,但本土生态知识可以在一定程度上适应并规避此类问题。(20)张倩:《牧民应对气候变化的社会脆弱性——以内蒙古荒漠草原的一个嘎查为例》,《社会学研究》2011年第6期。在以往生态治理路径下,作为草原生活者的农牧民往往被标签化为“草原破坏者”并处于边缘化状态。在当前的草原生态环境治理体系中,本土生态知识所发挥的功能有限,且常常被忽视。本土生态知识为环境治理过程提供了深远的见解,它可以为科学家和社区之间建立对话提供重要的途径确保,本土知识持有者参与以保护为目的的生态研究是十分必要的。(21)Brook R. K., McLachlan S. M.,“Trends and Prospects for Local Knowledge in Ecological and Conservation Research and Monitoring,” Biodiversity and conservation,vol.17,no.14,2008,pp.3501-3512.

综上所述,笔者认为草原生态治理与农牧民参与度密切相关,当村民主体性能够得到更好地发挥时,草原生态补偿政策方能在多重意义上达到预期效果。因此笔者借鉴日本社会学家鸟越皓之(TORIGOE Hiroyuki とりごえひろゆき)的生活环境主义理论观点,试图引入“主体性确立”等概念,尝试建构以村民群体共同行动为核心动力机制的分析框架,并针对本土生态知识如何实现与政府普同性知识的对话互构而进行探讨。

(二)理论视角

1.主体性的确立:重视历史文化个性与生活取向

环境社会学对于环境问题的研究可以简单分为两类:环境实证主义范式与环境建构主义范式,这两大范式都聚焦于环境问题发生的机制,但对于环境问题该如何解决鲜有提及。(22)赵素燕:《环境社会学范式何以可能与何以可为——再温“生活环境主义”》,《广西社会科学》2014年第9期。为解决环境治理困境,鸟越皓之先生提出了一种全新的生活环境主义理论框架,强调要根据每个地区的实际情况和当地居民的生活现状,不断探索新的可能性,且将其提炼成更具融合性的范式。其基础是对自然环境主义和近代技术主义的质疑和相关做法的批评,认为“生活系统承载着历史与文化,由于人们在生活系统中过着每一天,因此会受到该系统的约束。这些历史与文化要素是当地人共同认可的,如同某游戏规则,此乃相关社会活动的重要约束力”(23)鳥越皓之:《環境社会学——生活者の立場から考える》,东京:東京大学出版会,2004年,第89页。。再好的环境问题应对策略如果不考虑此因素只是空谈而已。历史与文化个性的重要性要高于整体社会的共通性(24)鸟越皓之、闰美芳:《日本的环境社会学与生活环境主义》,《学海》2011年第3期。,因此在环境治理中以自然界一般秩序为准则制定的环境政策,其合理性值得商榷。而相对更加了解地方历史与文化个性的当地居民更应发挥主体性和参与性作用,以此弥补环境政策的不足。当然,生活环境主义对自然环境主义和近代技术主义持一种批评态度的同时,也对其持有一种包容开放和对话的策略。

站在生活者视角,从本土实际生存境况出发,注重发挥居民从实践活动中获得的经验智慧,尊重生活者的主体性,从历史脉络和现实生活取向中探索解决之策是基层社区生态治理与协调发展的必由之路。这里“主体性确立”指“从当地居民感性与价值观出发,关注生活舒适度及环境权,立足共同管理和资源共用,基于意志决定,形成村民群体性意见,进而拥有当地环境决定权和参与权的实践过程”(25)鳥越皓之:《環境社会学の理論と実践——生活環境主義の立場から》,东京:有斐閣,1997年,第81-98页。。

2.三种行为规准:注重本土社区的共鸣逻辑

生活环境主义范式基于“历史与文化的个性”,阐释和探讨本土社区共感规准及共鸣逻辑。日本社会学家作田启一(Sakutakeiichiさくたけいいち)曾指出,现代社会的人在行事时一般按照三个规准执行,包括强调效率的有用规准、重视价值观的原则规准和注重与其他生命体同感共鸣的共感规准。(26)作田啓一:《生成の社会学をめざして――価値観と性格》,東京:有斐閣,1993年,第30-55页。鸟越皓之引用和拓展作田启一的有关概念并强调政府在治理环境时由于遵循前两条,很少能顾及共鸣规准,其目标较单一,治理结果也并不理想。而当地居民则更能利用在具体情境中积累的经验,通过发挥自己在环境情境中的主体角色,实现“共感规准”。对于半农半牧区的农牧民来说,原则规准与共感规准是其生产生活的基础,敬畏自然、顺应自然的价值观以及天人合一、万物一体的生命观将农牧民与生态环境融为一体。(27)陈烨:《蒙古族文化的生态学思考》,《内蒙古社会科学(汉文版)》2001年第5期。正因如此,代表“技术专家视角”的地方政府与“生活者视角”的当地村民常常处于协同共鸣关系,即在处理环境问题时更要重视当地人的智慧,发挥当地人的作用。(28)王书明、张曦兮、鸟越皓之:《建构走向生活者的环境社会学——鸟越皓之教授访谈录》,《中国地质大学学报(社会科学版)》2014年第6期。

3.“生活知”和“科学知”的对话:提升本土知识的现代适应能力

鸟越皓之提出“生活知”(せいかつち,Life knowledge)的概念,用以与“科学知”(かがくち,scientific knowledge)相区分,此概念来自于鸟越皓之与蒙古国政府有关工作人员的访谈交流实践。“生活知”与强调“经验和推论”的“科学知”不同,在现实环境课题中能更好地发挥有效性。(29)鸟越皓之:《环境社会学——站在生活者的角度思考》,宋金文译,北京:中国环境科学出版社,2009年,第164-167页。“生活知”是当地居民在日常生活中传承积累的生活智慧与本土经验,正确认识“生活知”,促进“生活知”与“科学知”的有机结合是生态治理的目标。通过交流对话实现传统生态知识与现代环保技术管理的互补、本土经验与现代科学理念的结合,使行动主体在面临更为复杂的现代社会环境时,仍能运用自身认知学习经验,达致本土经验与现代建构的合一。笔者立足以上理论逻辑认为,首先必须审视政府主导型草原生态补偿政策背景及相关问题的来龙去脉;其次,以“生活者视角”来考察北部边疆草原生态补偿政策,视各民族本土智慧为解决该地区环境问题的关键性环节,肯定村民在此政策中的角色意义和具体作用;另外,关注主体性确立议题,提出重构村民主体性和参与性的有关建议。基于这一分析框架,本研究运用参与式观察与半结构式访谈法,对内蒙古W旗B嘎查的35名村民进行深度访谈,访谈方式包括线下访谈和线上交流两种,访谈时长控制在60～90分钟。在已获得的田野资料的分类、整理的基础上,深入探讨生态补偿制度下村民主体性确立和参与治理的可行性及必要性。

二、调查地及案例呈现

(一)B嘎查相关资源概况

B嘎查地名意为“角落”“闭塞地”,因位于两条河汇合处而得名。西拉木伦河岸土地总面积7700多万平方米,其中草牧场5600多万平方米、沙地草场4000多万平方米、农田300多万平方米,全部为旱地。林地330多万平方米、宅基地40多万平方米以及其他公地。户籍人口548人,其中85%为蒙古族,15%为汉族,系多民族基层社区。2022年嘎查集体收入约530万元,人均年收入接近1万元。

(二)生态补偿政策实施现状

W旗属西辽河流域,地势西高东低,东部系科尔沁沙地西北边缘地带,沙地和湿地广布,水资源条件较充足,近年来治沙效果显著,2020年植被覆盖率达到45.6%,现有耕地3400余平方千米、林地3780余平方千米、草牧场2340平方千米,其余为科尔沁沙地区域,荒漠化问题和风沙灾害仍较严重。从宏观角度看,科尔沁沙地的治理水平会影响北方生态屏障建设以及东北、华北生态保护和系统治理。W旗于2003年开始实施全旗范围内的禁牧封育,2012年开始实施草原生态奖补政策。目前B嘎查沙地草场生态补偿主要由三部分组成:草原生态保护补助奖励政策、公益林补贴和生产资料补贴。草原生态保护补助奖励政策包括禁牧补助与草畜平衡奖励,每667平方米3.49元,其中享受草原生态奖补资金额度最高1943元/户,最低191元/户;公益林补贴每667平方米11.25元。除此之外,还有一些国家扶持政策,如基础母牛补贴与粮改饲补贴等。B嘎查属于季节性休牧区,休牧时间为每年3月15日到6月15日。

在具体生态实践中,地方政府主要通过草原生态奖补、季节性休牧、政策补贴等政策制约及资金支持的方式,加以限制牲畜数量与放牧行为,以便恢复草原生态环境。以“减畜”为核心的草原生态治理政策有利于缓解超载过牧的压力、恢复草原植被,但退牧与禁牧改变了村民的日常生活实践,提高了畜牧业成本,直接影响畜牧业收益与当地生产生活方式,促使农牧民生计方式的转变。

(三)对村民日常生活的影响

1.环境压力:生产与生活体系的双重挑战

生态补偿政策的实施,使农牧民传统的日常生活实践发生了巨大改变。从生产方式层面来看,禁牧后舍饲圈养时间增加,使得村民养殖成本提高。

案例1:一年大部分时间都在家养,需要大量的草料和青贮,这边只能种点玉米,草料啥的只能去农区买,价格还特别高。有时候草场明明有草也不能去放,只能在家里自己喂。(30)受访者:ZG,男,汉族,1972年生,内蒙古B村人。访谈时间:2022年11月,访谈地点:B村

草料的购买加重了村民生活负担。另外,棚圈建设与维修、草场的维护以及舍饲圈养所占用的劳动力都成为困扰当地生产生活的难题。面对这些困境,他们缺乏相应的知识与技能来应对。

案例2:感觉要推进现代化养殖、规模化养殖,对牛的品种进行改良,这种你就不用在撒到牧场去了,一年都在家喂,产出多,收益也多了,成本问题就好解决了。现在主要是资金不够,地方不够,人也少,这意识也达不到,都不敢整,国家也没有什么扶持政策,都怕赔了,只能这么将就着了。(31)受访者:MR,男,蒙古族,1976年生,内蒙古B村人。访谈时间:2022年11月,访谈地点:B村。

生态补偿政策实施后,由于缺乏配套的技能培训和政策扶持,村民仅凭自身能力难以应对生产方式变化带来的高成本养殖境况,致使生活压力不断增加。应对当地居民的生活现状与生活质量给予高度关注,重视当地生活者的生活习惯及生活体系。从生计层面来看,由于近年来牛羊价格持续低落而饲草料价格不断上涨,部分村民经济压力困境愈加突显,他们无法再支付高昂的养殖费用,只能选择放弃畜牧业,转而通过其他方式谋生,例如经商、外出务工等。实地调查发现,自实施生态补偿政策后,B嘎查有17户牧民选择出售牲畜,转而到附近的乡镇经营小规模的蒙餐馆、服装店、日用品商店等。然而他们的经营活动并不乐观,截至2022年,仅有2户牧民的商店正常运转,剩下的15户皆处于关门停业状态,究其原因,主要是资金短缺、经验不足、享受不到政策优惠等。

案例3:前几年做生意太难了,一开始去了镇里啥也不会,开了个商店烟草专卖许可证下不来,进货渠道也不好,挺贵的,生意一直不好,没几年就干不下去了。(32)受访者:WY,女,蒙古族,1972年生,内蒙古B村人。访谈时间:2023年2月,访谈地点:B村。

村民对于新的生计方式表现出明显的不适应。增大的生活压力迫使部分村民另谋出路,但由于专业知识与技能的缺乏使其在转投其他行业时遭遇多重挑战。草原生态补偿政策对当地传统生产与生计方式带来的影响毋庸置疑,村民的生存环境和状态在某种程度上影响自身生命状态。作为乡村生态文化与传统经验持有者的村民在面临困境时,开始思考以何种行动策略去应对上述问题。

2.社会困境:政策认知度不高,本土经验被忽视

调研发现,由于基层政府及村委会对生态补偿政策的宣传力度不足,导致许多村民对生态补偿政策缺乏清晰的认识和理解,尽管他们知晓生态补偿政策的存在,但对于政策具体的实施流程、补偿标准等了解有限,加之相关政策更迭次数频繁,而村民群体在未完全理解以往相关政策的情况下,又需要对新的政策内容进行解读。因此,受教育水平也在一定程度上限制了其对政策的熟练把握。

案例4:在手机上看过文件,是自己查的。嘎查群里也发过,不过就两个文件往群里一发,也没人解释,大部分人都不知道咋回事,很快就顶上去了,主要是也看不明白,没有人帮助,就是自己看啊。(33)受访者:CS,男,蒙古族,1977年生,内蒙古B村人。访谈时间:2022年11月,访谈地点:B村。

由于地方政府和村委会未能对政策进行详尽解释,导致村民难以真正理解政策实施的目的与意义,并影响其参与政策实践的意愿,产生“逃避”政策的行为。

地方政府以“原则规准”为依据执行的政策缺少“历史与文化个性”的因素,忽视村民基本诉求和所在区域独特性价值,导致在禁牧地点、方式、年限以及补偿标准选择上的“一刀切”处理,没有将村民日常生活实践和生态智慧作为重要因素纳入环境治理体系中。这样使得生态补偿政策中的部分规定条例不符合当地实际生态环境和经济发展规律,从而影响政策的实施效果,同时给村民生计生活带来许多社会性障碍。

案例5:二阴地不应该禁牧这么长时间,没必要。二阴地(湿地)水量充足,草长得快,禁牧时间过长,草长到膝盖那么高,牲口不爱吃,再加上牛羊踩踏和粪便挤压,草浪费了。早就向政府反映来我们这里看看再灵活决定禁牧时间,没人听我们的。(34)受访者:CG,男,蒙古族,1965年生,内蒙古B村人。访谈时间,2023年11月,访谈地点:B村。

村民日常生活实践秉持“原则规准”与“共感规准”,一直存在因地制宜与循环利用的理性生活逻辑,这种逻辑和理性表现在其一系列资源利用行动策略上。例如,将牛羊粪便分类、烘干后做成低碳燃料加以利用;根据不同类型的草场环境,充分利用牧草资源,灵活机动放牧等,都充分体现当地生活逻辑与环境治理有机统一的一面,且产生全体村民共鸣。然而生态补偿政策忽视了村民群体的理性逻辑与共感规准,以至于村民陷入有语无声的困境。大部分村民认为,B嘎查属湿地与沙地交错区,当地叫作“二阴地”(namug tala),其特点是土壤肥沃,地下水位高,地表水系较发达,常见积水,草场恢复生长快,同时也是候鸟和野生动物栖息地。长时间禁牧会影响来年新草生长,村民曾多次向相关部门推介有关本土知识经验都无果,科学的环境治理与村民需求未得到有效协动。二阴地过长时间的禁牧政策,影响了草场与牲畜的良性互动关系,牲畜吃不到好草的同时,还造成了草场资源的浪费。当地的生态补偿政策将村民与草地环境相分离,忽视当地的智慧与诉求,导致他们参与生态保护实践的积极性下降,即草原生态环境的保护若缺乏本土行动主体的参与和支持,其效益效果便会大打折扣。

三、当地村民群体的行动回应

行动回应大体包括两种,一种是逃避技艺,一种是应付策略。前一个指导致村民对生态补偿和环境治理所持有的“事不关己”心态及不合作行为;后一个指从理性人的角度适当给予合作,但以消极应付为计谋的“敷衍了事”的做法。

(一)逃避技艺

一般来讲,以“有用规准”为前提制定相关政策,基于合理主义与机能主义,以目标取代手段(35)鳥越皓之:《環境社会学——生活者の立場から考える》,东京:東京大学出版会,2004年,第82-83页。,为了单一目标采取的策略往往会忽视村民诉求,影响村民生活环境。牧民寄希望于基层政府来履行草场资源的监督和管理职能,但财政吸取能力有限且服务动机缺乏的基层政府又会常常陷入职能意义上的无政府状态,无法提供有效的管理与监督来组织牧民形成集体行动。(36)扎拉加、索端智、傅利平:《草原生态治理中的集体行动困境与制度选择——青海共和县S村夏季草场过度利用问题的个案研究》,《青海民族研究》2019年第2期。结果导致农牧民对环境治理持有“局外人”的心态。此心态一度使村民对政策产生消极、失望的心理,最终演化为“逃避”技艺,他们不愿参与政策具体实施步骤之中,造成其对政策漠不关心,响应政策迟缓的行动状态。在地方政府与村民关系中,村民往往处于被动地位,面临非决策参与和非合作博弈(37)刘明德、徐玉珍:《环境政策研究理论与方法》,北京:清华大学出版社,2019年,第55页。,逐渐失去对于政策的热情,在地方政府需要并且提供参与机会的前提下,才考虑消极回应。

另一方面,“目标群体对普惠型政策的规避行为并不仅仅表现为消极地响应政策执行,还表现为对政策分配利益的放弃,并用‘以足投票’方式进行再选择”(38)段易含:《普惠型政策执行中的部分目标群体规避行为研究》,长春:吉林大学博士学位论文,2017年,第62页。。政策的不公平性导致村民出现“以足投票”的行为。生态补偿政策是以牺牲部分人的当前利益来获取整个社会的稳态延续,村民对主观利益的基本预期决定了其行动策略。较低的补偿标准与较高的生活成本,直接降低了村民参与政策的意愿。其结果是部分村民放弃知情权与参与权,选择迁出生长于斯的故土而外出务工。

(二)应付策略

在相关政策的影响下,村民诉求得不到重视,合法权益得不到有效保障。村民运用特殊的应对策略,借由不合作、违规等手段来为自己争取权益。针对季节性禁牧,当地村民通常会采取以嘎查为单位的提前或“偷偷”放牧的集体行动。根据调查研究显示,B嘎查提前放牧与偷牧的现象相当普遍。为了避免群体性事件等不良影响,监管部门只好象征性的警告或罚款后就听之任之,甚至出现监管者与村民“共谋”的现象,庇护部分村民的违规行为。在生态补偿政策中,签订草畜平衡与禁牧合同是重要的一环,包括将合同书和责任书交由村民签订,并向群众详细解读相关内容,明确其禁牧、减畜的责任义务,并对有违规行为的村民进行处罚,但在B嘎查,多数村民表示从未签订过相关合同。调查发现,B嘎查草畜平衡政策至今仍未有效落实,村民拥有的牲畜量超过国家规定的载畜量,近几年畜群规模不降反升。

也许适当运用“由‘口舌之战’构成的‘日常反抗’”(39)詹姆斯·C.斯科特:《弱者的武器》,郑广怀、张敏、何江穗译,南京:译林出版社,2011年,第239页。能带来一定益处,但类似的行动模式,反而会使双方处于紧张关系中。B嘎查所特有的生态环境与社会文化有其自身的平衡性,村民在其中早已形成嵌入型情感价值与生活态度,并在长期的生存发展过程中,依据文化思维去理解自己的处境。因此地方政府在政策实施过程中,应摒弃单一的“有用规准”,不仅从技术专家的角度对生态环境进行价值量化,更应并用“原则规准”与“共感规准”,将技术性管理与社会性治理相结合,深入了解村民生活环境动态,能动链接地方生态文化系统。只有立足各民族生态知识和环境智慧,确保村民主体性得到充分发挥,方能在特定的生态环境场域中,实现相关政策的落地执行。由此可见,仅采用刚性治理逻辑而摒弃地方文化逻辑甚至中断日常生活状态是不可取的,也与社会治理能力的现代化背道而驰。

四、多维机制构建的路径思考

鸟越皓之在日本琵琶湖流域综合开发相关调查中发现,作为既定政策而被利用的科学模式与当地社区居民群体的想法相差甚远,由此认为要形成一个能使居民和现场的行政人员都能接受的相对较好的模式十分重要。(40)鳥越皓之:《環境社会学——生活者の立場から考える》,东京:東京大学出版会,2004年,第66页。无论是政府还是其他任何组织都应站在“生活者”的视角去看待问题,他认为作为社区主体的生活者在自身所在情境中拥有着巨大优势,强调应重视生活者的社会实践与生活系统的完整,这对解决环境问题具有重要现实意义。(41)鳥越皓之:《環境社会学——生活者の立場から考える》,东京:東京大学出版会,2004年,第66-67页。基于此,鸟越皓之又提出“参划与协动”(参画と協動)(42)鳥越皓之:《環境社会学——生活者の立場から考える》,东京:東京大学出版会,2004年,第1-3页。概念加以形容所形成的新型互动,由此看出,公众和居民的“参划与协动”对环境政策实践的重要性。

首先,建构地方政府与村民的互动合作关系。在生态治理体系中,相对单向性决策使得政府成为生态治理的唯一合法主体,这种依赖政府的治理模式,在特定情境下呈现一定的不足,因此激活社会力量、协调多元主体的稳态互构、助力实现共建共治势在必行。并且以生活作为环境治理的基点,环境只有为生活所用才能得到最有效的保护。在地区的各个角落,人们通过共同利用自然并享受自然,获取经济利益,这就是‘不纯粹’的自然之价值所在(43)鸟越皓之:《环境社会学——站在生活者的角度思考》,宋金文译,北京:中国环境科学出版社,2009年,第31-34页。,应站在生活者主位与人文关怀视角,注重当地生活实践与本土性生态知识,携手保护自然—生活系统的完整。日常生活是实现环境治理的基本支撑,环境治理必须要与当地的生活结构相适应。(44)张斐男:《日常生活视角下的农村环境治理——以农村人居环境改造为例》,《江海学刊》2021年第4期。同时应完善相关政策机制,支持当地人参与和协助环境治理,并进一步明晰参与流程,为村民参与提供制度保障;另外要尊重当地生活者的意愿、体验与选择权。在环境治理过程中重视当地居民的生活历史与生活取向,居民自发选择环境保护行为的效果比政府单独执行的结果要好得多。

其次,立足赋能理念,激活村民主体性与创造性的耦合共生。要进一步提升村民参与环境治理的能力,激发其积极性、能动性与创造力,在生态治理中发挥主体性作用。要重视当地自组织因素与内发式发展潜力,营造村民积极参与生态治理的环境氛围,实现国家与社会两种基本力量的对接,迈向“互惠共生”的创新型关系。以本土生态知识教育为基点,举办科学知识学习会与本土知识分享会,组织技术交流与经验分享,对村民进行有关配种、养殖、销售等专业技术培训,进一步提升其专业素养。通过对村民主人公意识与合作精神的培育,实现其主体性意识的延展。相关部门厘清自己在生态环境治理过程中的角色定位,承认当地生活者才是环境保护的主体,将被动消极转化为主动积极的态势,激发集体内生动力。另外,应大力发挥地方精英的桥梁作用,地方精英可以将维护村民利益和影响政府决策的行动逻辑内化于村民权威信任之中,全面支持村民深度参与地方生态治理。

再次,引导本土知识与科学知识相结合,使村民能动适应和熟练掌握复合型本土知识,在更广泛的环境中利用,实现本土生态知识的活态保护和动态建构。引导本土知识和地方文化与时俱进,克服文化适应盲区,实现创造性转化与创新性发展。本土生态知识并非一成不变,作为民族传统文化的重要组成部分,它具有一定的调适和创新力,通过诱导重构等方式,加以提升现代化背景下的应对环境问题的能力。力求实现本土生态知识的共享, 共享不仅为解决生态问题提供新思路,还能丰富拓展本土生态知识内涵外延,取长补短,激发本土文化的活力,有助于本土文化的共建共治。

最后,生活环境主义强调环境问题本土应对的同时,也关注作为生活者本身的人及其共同体机能,尤其强调本土环境中的共同占有权和共同管理权。鸟越皓之认为,“共同占有权”不仅阐明了各国法律规定的“所有(权)”概念相对于各地区的实际具有的不稳定性,还明确指出现实中的“利用”累积有时会达到与实质性的所有权相匹敌的效果(45)鳥越皓之:《環境社会学——生活者の立場から考える》,东京:東京大学出版会,2004年,第85页。;另外,在保护环境方面,“共同占有权”认为空间共同利用非常重要和有效,因此特别关注共同利用方面(46)鸟越皓之、闰美芳:《日本的环境社会学与生活环境主义》,《学海》2011年第3期。。这也是本土生活环境体系的重要组成部分,在沙地生态保护中发挥着不可替代的作用。有研究立足科尔沁沙地两个村落的草场经营现状,从草场共同管理角度认为,“草场的沙化主要基于土地私自使用权的推行而形成的,这迫使维持至今的村落共同草场管理功能逐渐失灵。草场保护得较好的村落针对私有化危机,与目前的土地使用制度相结合,坚持草场共同利用方式,积极应对沙化问题。与此相反,沙化较为严重的村落则是私自使用草场,导致过度放牧,从而面临大面积沙化问题。也就是说,与‘公地悲剧’理论所声称的‘土地私有化更有利于资源节约和管理’的看法相比,恰好是相反的结果”(47)孟和乌力吉:《沙地草场退化的社会根源及其本土对策——以科尔沁沙地边缘地带的两个蒙古族艾勒为例》,《原生态民族文化学刊》2013年第4期。。这也说明,草原生态保护实践中本土共同管理和参与具有较强的现实操作价值。

五、结语

在草原生态治理背景下,在政府主导、环境保护和村民参与三者之中,应将扮演本土知识携带者和传统文化传承者角色的村民群体居于重要位置。从宏观角度看,“尊敬自然,顺应自然”既是生态治理坚实的社会共鸣和原则规准,又是本土道德责任感的某种体现,更是关于生态文明建设与绿色发展的国家话语理念。“保护自然”是中微观层面上的政策机制和绿色实践,在基层社区则表现为居民的低碳节约习俗和生活环境维护行为。在参与治理方面,鸟越皓之阐释“参划与协动”的微妙差异关系,参划比参加更具有主体互动性内涵,协动包括市民间的协动,也包括市民与政府协动。(48)鳥越皓之:《環境社会学——生活者の立場から考える》,东京:東京大学出版会,2004年,第3页。可谓确立并发挥社区主位功能和村民主体性,建立村民参与生态治理的多维机制是完善现行生态补偿机制的重点考量因素。同时这也是防范社会风险,化解矛盾,促进人与自然、人与人和谐共生的有效途径之一。“乡村社会风险的演变呈现出高度复杂性、动态性,其背后隐含着深刻的内在机理。在特定的历史阶段,国家宏观战略的制定具有超前性和普遍性,而乡村发展实际则会表现出一定的滞后性、特殊性,国家战略与乡村发展存在实际的张力关系。”(49)李增元、杨健:《改革开放以来中国乡村社会风险演变及生成机理》,《湖北民族大学学报(哲学社会科学版)》2023年第5期。

B嘎查村民行动模式表明,地方多维机制的建构必须以社区生态文化与生活系统的持续性运作为核心,立足乡村环境复杂性、动态性和特殊性,在尊重环境正义的基础上,将相关政策置于其中,调控并实现多样性行动主体的相生共赢和各得其所,使最终话语达致动态制衡。草原生态治理实践需要重新审视农牧民的生活者角色,充分认识各民族本土知识与公众参与的重要性。作者认为必须在政府负责下建立政府、村民、工程企业和社会公众互惠共生的协动合作关系,立足法治保障与科技支撑,通过现代教育技能培训、传承乡村文化和发挥地方精英作用等方式加以赋能,重构各民族农牧民的生活者主体性,实现乡土文明与本土知识的现代共治与共享,以此推动北部边疆半农半牧区高质量发展。