党建引领基层治理：作用机理、实践检视与政策启示
——基于滇南M市的个案调查

吴 节，马泽波，陶长虹

（中共红河州委党校：a.公共管理与社会建设教研室，b.经济教研室，云南蒙自 661199）

基层治理是国家治理的末梢，关乎国家治理现代化的实现。但随着经济快速发展和城镇化的急速推进，社会结构出现碎片化、分层化、居民原子化、流动化、价值观念异化、需求多元化等现象，基层治理面临认同危机、贯彻危机、整合危机、分配危机、参与危机[1]等难题。对此，国家政权进行了一系列调适性改革。2021年4月28日颁布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》从完善党全面领导基层治理制度、加强基层政权治理能力建设、构建多元治理体系等方面，对如何加强基层治理体系和治理能力现代化做了全面制度安排。可见，基层治理现代化的核心在于坚持党的领导，根本在于把党的领导贯穿基层治理全过程。因此，以党建引领基层治理，既是新时期政党与社会、中央与基层的有效整合，又是实现治理手段和治理主体的多元化的重要途径。

一、问题提出与文献综述

在对党建引领基层治理的研究中，“国家-政党-社会”视角是被广泛使用理论分析范式，通过分析国家、政党、社会三者互动和博弈的基本状态[2]来认识基层治理中党组织功能形成和发展的整个逻辑过程。马克思主义的唯物史观认为，政党伴随着市民社会出现，是维护国家阶级统治的武器[3]，通过嵌入并领导国家权力机构并下沉到社会履行职能[4]。因而中国共产党作为马克思主义政党，往往更体现为‘整合的工具’，履行整合功能[5]，“既可以通过执掌国家政权实现自上而下的整合，又可以通过汇集民智民力实现自下而上的整合”[6]。因此，中国共产党以核心身份下沉到基层治理体系中，以党组织的有效整合，使得国家资源、治理重心顺利下沉，实现国家与社会的良性互动，是推进基层治理现代化的关键。

党组织如何整合基层治理方面，既有实践大多围绕党组织以单向“组织者”身份通过政党行动和政治过程，将“差异化”“碎片化”“原子化”的社会力量转化成具有凝聚力、团结感和集体认同感的“政治主体”[7]。但随着改革开放的不断推进及单位制的解体，基层治理环境、方式、目标发生了巨大变化，政党整合社会重点不再仅是“组织化”，而是通过党组织建设多手段“引领”基层治理的问题。关于党建引领基层治理的既有研究中，大多围绕党组织引领基层治理的重要性[8]、运作逻辑[9]、能力提升[10]、主要类型及平台搭建[11]等方面展开，回答的是基层治理“谁来引领”“怎么引领好”的问题，对党建引领如何具体作用于基层治理的研究有待进一步深化。基于此，本文在既有研究的基础上，提出“党的政治建设”“思想和制度建设”“组织建设”“作风和纪律建设”是党建引领基层治理的四个主要作用机理，并通过对滇南M市的实践考察，深度剖析党建作用于基层治理的过程，进而提出政策启示，以期为党建引领基层治理提供借鉴。

二、党建引领基层治理的作用机理

党建引领基层治理是新时期政党整合社会的具体实践。与党组织“组织化”社会不同，党组织“引领”社会是在国家综合国力和社会文明双提升的背景下，国家通过调适性改革推动国家、党组织、社会三者的良性互动，突出两大特点：一是坚持党的核心领导，确保党的领导贯穿基层治理全过程；二是不追求对社会的严密控制，而是赋予社会较强的自主性[12]。总之，党建引领基层治理不是局限于以“组织化社会”为主要手段，而是通过党的建设将党的组织网络和领导功能双嵌入基层，把党组织的政治、思想、制度、组织等优势转化为基层治理的效能，以“规划部署、方向引领、协调整合、组织动员”等组合拳去调动多元主体的参与动力，最终形成党组织、政府、社会组织、公众等治理主体积极协同的治理格局[13]。

党的十九大报告提出“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中……不断提高党的建设质量”。基于此，本文把“党的政治建设”“思想和制度建设”“组织建设”“作风和纪律建设”作为四个主要作用分析要素，尝试建立一个基于党的建设如何作用于基层治理的分析框架（图1），力求系统分析党建引领基层治理的作用机理。

（一）以党的政治建设确保党在基层治理中的全面领导

党的政治建设是党的基础性建设，关乎基层治理中“谁来领导”及“领导力”的问题。在基层，党的政治建设必然会通过党的全面领导和党员干部的治理行为延伸到基层治理[14]，并作用于基层治理的各方面各环节。主要体现在：一是“党的政治建设通过正确的政治纲领、政治路线、政治立场、政治目标以及严明的政治纪律”[15]，保证全体党员具有高度的政治觉悟、正确政治方向以实现党肩负的政治使命。二是政治建设牢牢抓住领导干部这一关键少数，通过领导干部政治素养的提升，不断提高党员干部的政治站位及执行力，确保党和国家的政策方针能及时在基层落地见效。

(二）以党的思想建设、制度建设叠加治理合力

执政党的价值理念嵌入和有效的制度建构是政党赢得治理合法性和有效性的关键因素。正如安格鲁·帕尼比昂科所言：“意识形态塑造了组织的面相，而制度化则将组织目标表达出来。”[16]换句话说，科学的治理思想和制度化建设程度的高低是执政党公信力的来源[17]，也是新时期以党的自身建设引领治理现代化的根本保障。主要表现在：一是党的思想建设旨在把党治国理政的价值理念嵌入到治理的全过程，统一思想认识，获取社会情感认可和心理认同，增强基层治理的号召力和凝聚力。二是党的制度建设以系统的制度建构来获取社会成员对其执政正当性、权威性的支持和认可，进而实现对整个政治秩序、政治体系的政治认同[18]，从而建构治理基层的合法性。三是思想建设为制度建设提供方向指引和精神支撑，制度建设为思想建设提供根本保障和政治认同，两者互嵌互融，一柔一刚同向发力，为治理释放叠加效应。

（三）以党的组织建设实现多元治理主体的组织化

组织建设是党建工作的重要内容，关乎治理组织力的问题。建立党组织并把组织关系网络嵌入到革命、建设、改革的方方面面，确保党的组织关系网络全覆盖，是中国共产党治理国家的主要手段。一方面，在各级政府及各领域各行业成立党组织，实现组织体系“纵向到底、横向到边”，确保党的领导权威能层层下沉到基层治理的各个环节。另一方面，通过政治动员、政治吸纳各领域精英进入党组织内，在基层治理中实现多元主体的再组织化。

（四）以党的作风建设、纪律建设推动政府与社会关系的良性互动。

政府与社会关系的良性互动是基层治理的基础，而党的作风建设、纪律建设作为党的形象建设，是反映政府和社会关系的温度计。一方面，作风塑党的核心是确保党不脱离基层社会，宗旨是全心全意为人民服务，是以人民为中心价值取向对党自身提出的道德要求。纪律管党治党是用党内法规和党内一般性制度文件规范全党上下行为不偏离党的政治主张、政治立场和政治利益的治本之策。两者贯穿于各级党组织、党员干部的公共言行中，是党的执政理念、立场及宗旨的外在表现[19]，成为自上而下调节政府与社会关系的重要载体。另一方面，作风建设和纪律建设内塑党的良好形象带动社会变革，成为自下而上调节政府与社会关系的桥梁。正如毛泽东所言: “只要我们党的作风完全正派了，全国人民就会跟我们学，这样就会影响全民族。”[20]

三、党建引领基层治理的实践检视

（一）党建引领基层治理的实践背景

M市地处滇南地区，下辖5个街道、4个镇、4个乡，国土面积2228平方公里，截止到2022年底，辖区常住人口59.03万人，现有461个党组织和2万余名党员，其中在职党员超过1万余名。2003年11月州府回迁，M市成为“国家门户·滇南中心”核心区和州府所在地，面临短时间内完成政治中心功能、经济赶超以及社会保持长期稳定的重任。在此期间，M市以党组织全面覆盖实现对社会自上而下的高度组织化，把整个社会整合成为一个“总体性社会”，汲取社会有限资源达成了完成历史重任的结果。但长期对社会严密捆绑的治理方式，“压制后的强力反弹”造成治理碎片化、内卷化、自治组织“单位化”、社会主体集体行动消极等问题，导致基层党组织与社会分离并逐渐丧失组织动员力，最终带来治理失败。2016年在全省县市群众综合满意度排名第107名。对此，M市转变治理思路，以党组织全面覆盖为基础，突出党建引领的作用发挥，形成“全民吹哨、多元响应”的基层治理模式。2018年，M市被评为省级城市基层治理先进市，群众综合满意度在全省县市排名跃升到第41名，同比上升66位。

（二）党建引领基层治理的实践探索

1.聚焦减负增能，体制改革提升党建的政治引领力

一是调整组织结构，增强政治领导功能。强化党对行政区域改革的全面领导，通过撤镇设街道和街道析置，新成立街道5个，同步优化街道内设机构，新设党建办、党群服务中心等，实现行政区划改革与内设机构优化同步推进。二是街道赋权扩能，提升街道社区党组织引领力。完善街道权力边界和责任清单，将街道管理迫切需要且能有效承接的权限下放，修订社区工作准入制度，坚持各类资源向社区倾斜。三是选派优秀干部到基层轮岗挂职，把人才聚在一线，增强党组织的政治整合功能。

2.服务理念嵌入与制度建设同步推进，叠加治理合力

一是开展“1+6讲”活动，凝聚共治共建思想共识。“1讲”是各部门主要领导人每年不少于四次政治理论“带头讲”，“6讲”是“党员干部讲政策、专家讲理论、名家讲经典、社区书记讲服务、模范讲事迹、百姓讲变化”进单位、进社区、进小区、进“万名党员进党校”课堂。通过“1+6讲”活动引导各部门党员干部坚定理想信念，树立正确干群关系意识，把全心全意为人民服务的宗旨内化于心；二是建立“双报到双服务双报告双考核”制度（以下简称“四双”），为把服务理念外化于行提供制度保障。“四双”制度是M市结合党史教育“我为群众办实事”主题活动，以社区党组织为核心，建立州、市、街道三级党组织及党员干部到社区报到服务一览表，通过建立共驻共建项目清单，明确报到社区党组织、各级（各部门）党组织及党员的职责和义务，以分片包干、挂包服务等方式，推行“群众点菜、社区配菜、党员接单”常态化服务制度。

3.打破行政壁垒，织密党建联盟网络，重塑党的组织力

一是打造纵向到底、横向到边的联动治理。横向上，州、市、街道组建大工委并定期三级党建联席会；纵向上，社区联合建立大党委，并与州市各级单位签订共驻共建协议[21]，协议书明确定期召开三级党建联席会且各级党组织及党员需在党建联创、治安联防、服务联办等方面参与城市共建，最终实现区域内党建与城市的深度融合。二是支部建在网格上形成空间联动治理。为打破空间壁垒，M市探索打造“网格支部”，形成以街道党委为主干、社区党群服务中心、物业党支部、楼栋长、党员、入党积极分子为组成人员的六级组织构造，发动和组织一切力量为城市建设而服务。三是建设文明市民荣誉超市，通过把企业商品作为文明市民荣誉超市的积分奖励品、表彰优秀示范非公党建、鼓励企业捐赠商品到荣耀超市做宣传等方式，形成辖区单位、社区与企业的多方联动治理。

4.推进作风建设与智慧城市治理相融合，打造“全民吹哨、多元响应”的城市治理格局

一是推出“马路办公法”，提高政府部门“吹哨”的效能。以“党组织吹哨、各级单位报到”为契机，纵向上依托“大工委”组建了28个由州、市、街道各级党组织构成的一线指挥部，确保给职能部门能在“第一时间、第一现场”高效率、接地气的为群众解决问题、提供服务。二是推出“MZ通”APP,打造“全民吹哨、多元响应”共治共建共享平台，引导市民积极参与城市治理。“MZ通”APP通过“随手拍”功能使市民能随时上报身边城市治理问题的具体情况并可视、可评价问题处理的整个流程，形成“人人都是吹哨人”的共建模式。同时成立市、街道两级指挥调度平台中心，实行24小时无休制度，其职责是收集、分析、研判、逐级派发群众“随手拍”的城市治理问题，以此形成层层发动、多元响应的治理格局。

四、党建引领基层治理的研究结论与政策启示

（一）研究结论

“国家-政党-社会”视角下党建引领基层治理是政党整合社会，使国家治理意志下沉到社会，实现国家治理“基层化”的过程，呈现出自上而下的高度组织化的治理特征。但随着经济的快速发展和互联网的不断推进，社会快速转型，社会矛盾的日趋复杂、尖锐、多元及群众对治理方式的认同危机、信任危机等困境最终导致治理失败。这就要求政党整合社会的方式进行相应调整，调整的核心是党组织的领导必须从纯粹的权力控制和权力统合的统治职能中走出来，更多地与社会发生联系，更多地履行政党的社会职能[22]。

作为新时期政党整合社会的实践，M市党建引领基层治理的实践证明：“引领”并不局限于“政党组织社会”，而是推行以人民为主体及保障人民根本利益为导向的调适性改革，发挥党的核心领导作用，以基层党组织建设整合、发动、凝聚不断异质化的社会，进而实现国家治理意志、党建逻辑与治理需求三者耦合来消解治理难题。M市党委、政府作为治理主导者，一方面以完善党组织建设健全党全面领导体系，实现党的领导全覆盖；另一方面突出党组织引领，激发社会活力，重构M市治理体系，是实现党建引领的基层治理之变的关键（图2）。

图2 M市党建引领基层治理实践示意图

（二）政策启示

上述结论对实现党组织有效作用于基层治理富有启示意义，主要体现在以下几个方面。

1.正确处理好基层党组织与社会的治理关系是党建引领基层治理的前提

M市以党建引领实现基层治理之变，前提在于“引领”方式是通过“放管服”结合，调节治理中“管理性”与“灵活性”之间矛盾，推动党组织与社会的良性互动。“管”表现在编织纵向到底、横向到边的基层党组织网络确保党对社会的全面领导；“放”体现在唤醒社会的“灵活性”：一是赋权扩能确保社会参与治理的主体地位，二是人、财、物及制度等治理资源向社会倾斜增强社会的治理能力；“服”是“管理性”与“灵活性”的平衡器，给社会提供高效优质的服务，不仅是党组织领导下权力机构履行职责和义务的根本，也是保持党群血肉联系，提高社会回应力和参与性的基础。

2.高质量党建是党建引领基层治理的基础

“引领”必先治党，治党务必高质量是M市创新基层治理的准则。M市高质量党建重点包含两方面内容：一是坚持系统观念和突出重点相结合，把党的六大建设作为一个有机统一、相辅相成、缺一不可的整体协同推进。同时强调党的政治建设是高质量党建的第一位，起到“掌舵”的关键作用，关乎党的全面领导和高质量党建的方向及成效。二是坚持党的自我革命与引领社会革命相结合。社会革命是基层治理创新的表征之一。社会革命本质是人们为了解决生产力与生产关系的矛盾，目的是在社会形态发展过程中完成由低级向高级根本转变的质的飞跃[23]。这种质变不仅是人们在政治上摆脱被奴役被统治的状态，而且在经济、生活、生产等各个领域都享有全面的自由，最终获得人类的真正解放[24]。但社会革命并不是自发的，需要依赖于先进政党的坚强政治领导并为其提供政治驱动和引领[25]。对此，只有通过党的自我革命，革除陋习，才能永葆党的政治性、先进性、纯洁性和人民性。就如马克思所言：“只有在革命中才能抛掉自己身上的一切陈旧的肮脏东西，才能胜任重建社会的工作。”[26]

3.提高社会承接资源的能力是党建引领基层治理的重要内容

社会能不能接得住、接得好下沉资源被视为构建共建共治治理格局的基础和表征，集中体现社会发育水平和党建引领的程度。但受结构性要素和行动性要素多重影响,资源下沉并不必然转化为治理能力,而是存在一定效力限度[27]。破解困境需要从结构和行动两方面提高社会承接资源的能力：一是从完善制度顶层设计、实施方案细、监督机制、结果评估和奖惩机制等方面提高资源下沉的效率，为社会承接资源赋能；二是建立州、市、街道党建联席制度，签订共建共治协定，明确各级党组织及党员在治理中的任务清单、责任清单和服务清单，通过党员干部带头下沉、党员分批包干、业务部门与社区合作管理等方式，帮助社会提高使用下沉资源的能力。