新时代“枫桥经验”理念下群防群治实践进路研究
——基于N 市W 派出所的考察

刘 静，郑祥浩

（1.福建警察学院治安系，福建 福州 350007；2.中共宁德古田县纪委监委，福建 宁德 352200）

党的十八届三中全会提出，全面推进“平安中国”建设，强调鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；习近平总书记在十九大报告中强调，“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”。[1]二十大报告特别强调，完善社会治理体系，发展壮大群防群治力量，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。因应社会数字化发展，社会环境日趋复杂化，基层矛盾纠纷多样化，如何发展壮大群防群治力量，推动基层社会治理现代化逐渐成为近年来学界和实务部门共同关注的热点课题。

“枫桥经验”作为我国依靠群众开展群防群治工作的重要理念和重要范式，对于学界研究新时代群防群治工作具有重要的指导价值。习近平总书记高度重视“枫桥经验”，多次作出重要指示批示，强调要坚持和发展好新时代“枫桥经验”，[2]为研究新时代群防群治进而推进基层社会治安治理现代化提供了根本遵循。实践中，公安部和各省公安厅深入组织开展创建“枫桥式公安派出所”活动，不断发展和丰富新时代“枫桥经验”内涵，开创了新时代公安派出所工作的新局面。有鉴于此，本研究以新时代“枫桥经验”的政策和理念为基础，结合N 市W 派出所群防群治工作实践案例，探索新时代“枫桥经验”理念下公安群防群治工作的实践进路。

一、理论指引：新时代“枫桥经验”内涵发展和核心要义

(一)历久弥新：新时代“枫桥经验”内涵发展解读

“枫桥经验”作为解决基层社会治理问题的重要范式，对推动我国基层社会治理现代化具有重要的历史价值、实践价值和理论价值。[3]20 世纪60年代初，“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”诞生于浙江省诸暨市枫桥镇在社会主义教育运动中，[4]取得了“小事不出村，大事不出错，矛盾不上交，就地化解” 的良好社会效果。而后经过党中央大力推广，“枫桥经验” 从地方性经验上升为社会基层综合治理的全国性经验，成为贯彻党的群众路线、防范风险、化解基层矛盾纠纷的治理范本。[5]面对新时代社会治理的新特点，枫桥又创造性地提出了“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的“新三不”理念。

时至今日，新时代“枫桥经验”逐渐从“管理型”向“治理型”转型，成为能够化解基层社会矛盾，优化基层社会治理，维护基层社会秩序稳定，促进基层社会发展的一套高效、可行且具有示范意义和推广价值的基层社会治理经验。[6]其主要精神内涵体现在坚持“党建引领”“人民主体”“三治融合”“共建共享”等方面。即新时代“枫桥经验”是在党的领导下的基层社会治理的经验总结，再经过党中央的推广发展起来的；以人民为中心、依靠群众预防和化解社会矛盾、维护社会治安秩序、促进基层社会发展；将“法治”“德治”“自治”相融合，是一套高效可行的、能够推广至全国的典型范例，以上方面环环相扣、缺一不可，共同诠释了新时代“枫桥经验”的基本内涵。[7]

(二)群防群治：新时代“枫桥经验”的核心要义综述

近年来，学界对新时代“枫桥经验”展开了大量的研究，各位学者的观点为本研究探寻新时代“枫桥经验”的核心要义提供了理论支撑。如张文显等明确指出，群众路线是枫桥经验的要义所在，依靠群众、发动群众，是坚持和发展枫桥经验的基本途径。[8]张应立指出，“枫桥经验”是群防群治的重要起源之一，公安群防群治工作随着“枫桥经验”的发展而发展。[9]王世卿等认为，枫桥经验首创的群防群治观夯实了基层治理基础，进入新时代后更是指导公安机关多元化化解矛盾，成为全国群防群治的典范。[10]刘树枝也认为，“枫桥经验”从诞生到发展，群防群治一直是其优势所在，打造新时代“枫桥经验”要依靠群众、发动群众参与基层社会治理。[11]曾哲等进一步指出，“枫桥经验”是一个中国基层治理样板，其所展现的是政府管理与群众自治互动合作的和谐局面，确立了群防群治、民间调解等完善的治理体系，综合运用多种手段以维护稳定的社会治安秩序。[12]

综合现有研究的核心观点，笔者认为“枫桥经验” 的核心要义体现在充分调动社会多元主体参与群防群治工作，“为了群众、依靠（组织、发动)群众”是其永恒的生命线，也是其创新的基本点。

二、案例分析：省级“枫桥式派出所”群防群治实践经验

N 市W 派出所成立于2010 年4 月，是F 省第二批“枫桥式公安派出所”。该所辖区面积约3 平方公里，地处N 市中心城区的核心区，横跨N 市新老城区，新城区商圈林立、夜间经济活跃（共有3个城市标志性商圈和117 家各类重点单位和行业场所)，老城区人口稠密、人员构成复杂（实有人口8 万余人)。近年来，W 派出所基于新时代“枫桥经验”核心理念，贯彻群众路线，通过“三室一中心”开展群防群治工作，积极发动社会多元力量参与社会治安治理。

(一)“三室一中心”：W 派出所群防群治创新工作模式

1.“90 后”警务室：凝聚社会多元力量，共建平安和谐商圈。W 派出所坚持和发展新时代“枫桥经验”，根据辖区特点，以“亲商、护企、利民”为核心创建“商圈枫桥”模式。为共建平安和谐商圈，破解辖区大、警力少等困境，W 派出所在最繁华的沃尔玛商圈成立了“90 后”警务室。“90 后”警务室创建初期由3 名民警、10 名辅警、17 名志愿者组成；之后以“90 后”警务室为载体，先后成立行业自律先锋队、组建环商圈巡防队等多个平安类社会自治组织。通过警民共治与群众自治相结合的方式，科学统筹协调志愿者、巡防队员、场所保安等社会多元主体力量，形成了警民线上线下一体互动、相辅相成的高效协同治理局面。

调研中发现，“90 后”警务室依托先锋队、巡逻队、普法室等，主要开展治安秩序维持、风险防范、实有人口管理、矛盾纠纷化解、应急救助、法制宣传等工作。例如，针对东方伟业广场娱乐场所密集、夜间案件高发等特点，环商圈巡防队聚焦夜间重点时段、重点位置，推行“动态巡逻处警一体化”夜间警务模式，有警处警、无警巡逻，实现了以最少的警力对辖区重点案件发生区域高效治理的目标。

2.叶银英辅警工作室：依靠群众为群众，推动社区警务团队建设。警务辅助人员是公安警务工作中一支不容小觑的治安力量，如何更好地发挥警务辅助人员“第二警队”的效用是基层派出所需要不断思考的重要议题。W 派出所在侨兴社区成立叶银英辅警工作室，并通过构建“1+1+N”①“1+1+N”是指1 个工作室+1 支巡防队+N 名综治管理员、网格员、人民调解员、业委会、物业和治安积极分子等。运行模式，积极发挥“第二警队”的效用。叶银英辅警工作室是N 市首个“辅警工作室”，由叶银英负责、6名辅警协助。叶银英善于做群众工作，自创了走得勤、记得勤、联得勤、调得勤、讲得勤的“五勤”工作法等。

叶银英辅警工作室与各社区警务室密切配合，发挥出优势互补与相辅相成的作用。为最大限度地整合社区、物业、公益团体、志愿者等多元治理主体共同参与社区治理，W 派出所专门制定了叶银英辅警工作室规章制度，包括“七项”辅警工作室职责、流动人口管理工作流程等。在该工作室的带领下，侨兴社区已有300 多名志愿者参与社区治安治理工作，深入到群众中去。总结来讲，这支以辅警为“领头羊” 的基层社区治安治理共同体，践行“依靠群众为群众”的理念，源头化解涉及群众利益的各类矛盾纠纷。

3.驻所人民调解室：人民调解促和谐，警民合作再创新。习近平总书记强调，“矛盾处理是一个国家、社会长治久安的一个基础性工作”。“十四五规划” 指出，“当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。”公安派出所在整个公安工作中具有基础性地位，与人民群众联系密切，经常面对各种矛盾纠纷，矛盾纠纷化解成效直接影响着公安机关社会基层治理目标能否圆满实现。[13]

为了贯彻新时代“枫桥经验”依靠群众和社会司法资源化解矛盾纠纷的特点，建立高效公调对接机制，及时化解警务职能以外应当调解的各类民事矛盾纠纷，W 派出所成立了驻所人民调解室。驻所人民调解室构建“派出所、司法所与律所事务所”三所联动的联合调解机制，让驻所人民调解室成为防范化解纠纷的“第一道防线”。具体来讲，当派出所值班民警接到需进行调解的纠纷类警情时，会立即登记并对接调解室值班人员；调解室值班人员根据每起纠纷的具体情况及时通知专业人员提供法律援助，介入调解工作。调解成功后，人民调解员将对每一例调解建档管理，对协议的履行情况进行回访。

4.家庭教育指导服务中心：多方合力共推进，立德树人为家庭。每一个未成年人的身后，都蕴含着一个家庭的关注和期望，未成年人更是国家和民族未来发展的重要基础和决定力量。因此，未成年人的健康成长关乎家庭和谐和社会稳定。然而，在当今多元价值观相互碰撞、快速更迭的时代，未成年人问题却进一步凸显，越轨行为的增多即为其例。[14]为进一步促进《中华人民共和国家庭教育促进法》和《福建省家庭教育促进条例》落地落实，W 派出所成立东侨（白鹭) 家庭教育指导服务中心。

指导服务中心以立德树人为宗旨建立覆盖全区的家校指导教育服务体系，主要针对留守中小学生家庭教育缺失，导致部分青少年情感、教育缺失进而走上违法犯罪道路的问题。该中心联合“家庭——校园——服务中心” 三方教育力量，对家长、学校等教育主体进行培训指导。同时，该中心依托家长委员会等组织，鼓励社会工作者、志愿者参与家庭教育指导工作，常态化开展“关爱妇女、留守儿童、困境少年”等社会公益教育指导服务和各类公益实践。通过多种形式引导全社会形成科学的家庭教育理念和方法，促进社会和谐、家庭幸福及青少年健康成长。

(二)“三室一中心”群防群治工作机制的创新特点与方式

随着经济社会飞速发展，构建多元主体参与的群防群治工作机制，提升城市基层社会综合治理是行之有效之法。W 派出所正是通过打造“三室一中心”创新群防群治工作机制，构建立体化、动态化社会治安防控体系（其组织架构如图1 所示)，加之“侨智通”基层社会治理APP、“两队一室” 智慧警务平台的数字平台以及微信群赋能和助力，推动基层治安治理更具社会化、智能化和系统性。2022 年，W 派出所在13 名民警、45 名辅警以及社会多元主体的努力下，实现了繁华商圈零发案，辖区刑事、行政警情数量双下降。

图1 W 派出所“三室一中心”社会治安防控体系图

笔者认为，W 派出所的实践探索在一定程度上为研究城乡基层社会治理提供了丰富的实践素材。同时，结合实际通过多案例的分析可以发现，通过多元主体参与的群防群治工作机制提升城市基层社会综合治理能力，并非唾手可得，而是需要机制建立、队伍建设、明晰权责等，不断提升群防群治队伍的社会治理能力。

三、价值审视：新时代公安群防群治工作的优势分析

(一)群防群治有助于提升基层公安机关治安治理效能

1.多元主体参与，提升治安治理水平。在新时代“枫桥经验”理念下，社会组织、志愿巡防队员、娱乐场所保安等非正式的社会安保力量纳入商圈治理体系当中，形成了依靠群众多元化解各类矛盾的协同治理机制。如在W 派出所实践探索中，各类力量被“90 后”警务室等治理队伍组织到一起，通过群众耳熟能详的“志愿者巡防队”“法律援助志愿者”“平安社区网格员”等各种基层社会组织，吸纳多元主体参与其中。多元主体通过各类社会组织参与社会治理发挥了示范和带动作用，越来越多的商户、志愿者、社区干部等群防群治力量被调动起来。真正打通了基层社会治理的“最后一公里”，将管理与服务的触手延伸至辖区每一个角落。

2.化解矛盾纠纷，助力社会安定。开展公安群防群治工作，有助于在群众的帮助下尽早发现社会治安风险，化解社会易被激化的矛盾等。如W 派出所辖区内商场、娱乐场所众多，买卖纠纷、酒后争执等警情常有发生。W 派出所基于“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的理念，整合社会资源建立健全矛盾纠纷化解长效机制，构建起部门联动、社会参与的矛盾纠纷化解新格局，有效提高基层矛盾纠纷排查化解能力和水平。“我们与各职能部门间加强沟通协作，形成合力，通力协作、齐抓共管，形成解决社会共治落实难的整体合力。并依托‘侨智通’基层社会治理综合指挥调度平台，优化治理机制，充实完善网格化联动机制‘一张网’。”W 派出所所长如是说。在不到一年的时间里，W 派出所群防群治队伍已成功调解各类矛盾纠纷249 起，化解率达96%，切实发挥了群防群治和人民调解对维护社会稳定重要作用，为消除治安不稳定因素、构建和谐社会奠定了坚实基础。

(二)群防群治有助于破解基层公安机关治安治理难题

1.借力使力，缓解基层治安治理中警力不足的难题。警力不足是基层派出所必须面对的现实难题。实践表明，警力有限，而民力无穷，多元治理主体的加入才能解决基层公安机关在社会治安综合治理中警力不足的问题。W 派出所作为F 省第二批“枫桥派出所”，位于N 市中心城区核心区域，实有人口8 万余人，而民警只有13 人。W 派出所积极发动群众力量参与治理，通过组建环商圈巡防队、市政府应急维稳巡防队以及带领社区网格员、物业成员、业委会成员等治安积极分子参与社会治安治理，弥补了警力不足的缺陷。对此，东方伟业广场负责人有着切身感受：“我们商场时常有类似小孩走丢、物品丢失、买卖纠纷等问题的发生。在民警同志到达现场之前，基本能够由巡防队先期跟进；还有就是指导商户们日常检查，消除各类安全隐患，也可以很好地发挥巡防队的作用。”

2.完善治理机制，破解基层治安治理中合力不强的难题。基于新时代“枫桥经验”，基层公安机关在实践中不断创新特色工作方式方法，建立和完善“全方位服务群众机制、常态化警民沟通机制、立体化治安防控机制、深层次警民协作机制、多元化矛盾化解机制、精细化科学考核机制” 六项机制。[15]实践中，W 派出所通过“三室一中心”建立起立体化、全覆盖的社会治安治理体系，进一步推进群防群治工作的创新发展，如通过“三所”联动机制，依靠多元主体化解矛盾纠纷，一定程度上破解了基层治安治理中合力不强的难题。有的社区干部感触颇深：“我是侨兴社区的书记，同时也是警务网格的网格长。通过警务网格我们社区干部能够更好地配合社区民警开展工作。能协助派出所统计流动人口数据、化解纠纷矛盾、排查安全隐患等日常治理工作。”

(三)群防群治有助于群众认同，增进价值共识

新时代“枫桥经验”注重警务共同体的建设，在W 派出所警民协同、群防群治的过程中，随着相互合作的不断深入，辖区群众对于公安工作的了解也不断加深，对于警务工作的认同感也不断提高。特别是在娱乐场所检查日常检查的过程中，公安部门、经营者、消费者之间相互了解较少，彼此间信任度较低。通过“90 后”警务室和辅警工作室的建立，搭建警民合作平台，让更多群众参与基层社会治理；同时，通过进一步扩大宣传，让更多群众有机会了解警务工作开展，在合作中加深群众对公安工作的认同。实践证明，群众对公安工作的了解和认同，可促使群众在民警开展日常警务工作中更配合，进而促进公安各项社会治理工作更加顺利、高效地开展。

四、现实困境：新时代公安群防群治工作的问题分析

(一) 与公安群防群治相关的法律法规亟须完善

目前，除了《中华人民共和国宪法》第111 条关于治保会组织的原则性规定，以及《治安保卫委员会暂行组织条例》《关于保安服务公司规范管理的若干规定》《企业事业单位内部治安保卫条例》等少数法律法规、部门规章外，专门针对公安群防群治工作的法律法规较为缺乏。正如专家所言，现阶段仍未能在法律层面很好地对公安群防群治工作进行规范，没有明确规定群防群治队伍在专职机关主导的基层社会综合治理应当具有何种权利以及承担何种责任，使公安机关在群防群治工作开展的过程中缺少必要的法律支撑。[16]在调研过程中，有巡防队员反映：“当我们根据派出所的工作安排，入户访查并采集一些个人信息时，就算我们保证仅用于工作，绝不会泄露（个人隐私)。但是还是会有很多群众不配合，大多（群众)认为法律没有赋予我们相关的权利做这些事情为由，把我们拒之门外。遇到这样的情况，我们也是不知所措，很无奈。”

(二)群众参与公安群防群治工作的积极性仍需调动

当下，群众参与公安群防群治工作积极性普遍不高，部分群众并未意识到其主体地位，认为社会治理和维护社会治安是政府和公安机关的事情，与自己关系不大；加之没有合适的渠道或载体将商户、社区居民、村民、志愿者等多元主体凝聚起来，导致群防群治工作缺乏群众参与和建设“碎片化”。当群防群治失去了最重要的群众主体，就无法发挥群防群治强大的合力，从源头防范化解风险也就无从谈起。如在调研中发现，在W 派出所设立“三室一中心”之前，该所辖区的基层社会治理主体各自为战，多元主体因不了解或没有合适的渠道参与其中，导致群众参与到治安治理工作的积极性较低。但自W 派出所“三室一中心”社会治安防控体系逐步建成起来后，社会各界对于治安治理共同体有了更深的了解，很多群众在公安机关的组织和动员下，愿意参与其中。

(三)新时代群防群治队伍建设仍存在“两种极端情况”

目前，群防群治力量参与基层社会治安治理工作方式存在“两种极端情况”，群防群治队伍建设的规范化亟须强化。一种情况是部分经济较发达地区，将群防群治队伍“演变”成职业化的专门队伍，淡化了群众在社会治安治理中的责任和其“自治”属性，偏离了群防群治的初衷；另一种情况则是一些基层公安机关虽在形式上“拉起了”群防群治队伍，却任其自由发展，对于此类基层自治组织的指导、监督不足，未能发挥其在基层社会综合治理应起到的作用。[14]为了适应时代发展的大潮，应推动公安群防群治队伍的正规化建设，避免以上类似情况的发生，更好地发动群众在基层治安治理当中发挥更好的作用。

五、实践进路：新时代“枫桥经验”理念下优化公安群防群治之策

(一)加快完善群防群治领域立法进程，建立四级贯通的法律法规体系

群防群治队伍不是行政机关，没有公安机关所具有的行政执法权，对其权力的界定不能简单地与公安机关人民警察一概而论。对于相关权力的赋予，必须是根据法律、法规的授权。[16]目前，专门针对群防群治工作的法律体系建设并不完善，使得公安群防群治工作的有序推进缺乏相应的法律支撑。针对公安群防群治工作，笔者认为应建立“国家—省—市—县”四级贯通的群防群治法律法规体系。特别是国家层面，应自上而下更新和完善与新时代基层社会治理及群防群治相关的法律，从顶层设计上指导基层群防群治队伍建设。具体而言，应确立群防群治队伍在法律层面的相应地位，进一步明确新时代群防群治力量在参与基层社会治理中的权利和义务。自上而下的指导、明责赋权有助于基层群防群治工作开展，避免责任推诿、工作效率低下等问题。

(二)基于“枫桥经验”，用“五治融合”健全公安群防群治工作机制

“五治融合”指的是“政治、自治、法治、德治、智治”的“五治”融合，其是在“三治结合”的基础上提出的，其目标指向健全和完善“三治结合”。[17]分析而言，在实践中，新时代“枫桥经验”不断将“五治”相融合，推动新时代群防群治工作现代化。

1.健全群防群治工作机制，需发挥“党建引领（政治+)”作用。“党建引领”是新时代“枫桥经验”的政治灵魂。[18]党建具有整体部署和统筹协调的功能，立足于“党建引领”，可以发挥基层党组织、党员干部在群防群治组织中的引领、整合、协调、联动作用。基层社会治理事务纷繁杂乱，应根据治理需要有针对性地组建群防群治队伍。在实践中，通过“党建引领”推动基层公安机关吸纳更多的基层组织和群防群治力量参与其中，不断优化群防群治组织架构。如W 派出所成立的“三室一中心”先期即运用“党建引领”的理念，优先调动党员志愿者，针对繁华商圈、重点机关单位、社区邻里、家校教育等有针对性地组建队伍。

2.健全群防群治工作机制，需以问题为导向，促进群防群治组织自治。推动公安机关与社会多元化的群防群治力量间的协同配合，应以问题为导向，在“党建引领”下，运用法治和德治手段，通过“以点带面” 的方式不断促进群防群治组织自治。以问题为导向有助于避免前文所提出的“两种极端情况”的产生，更有助于拓展社会组织与群众个人参与群防群治工作的渠道。如W 派出所在开展群防群治协同治理的过程中，通过有效化解外来务工人员工资债务纠纷以及合力关爱留守儿童等“疑难问题”，积极探索和构建“警企协调”“警民配合”的协同机制，引导发挥基层组织自治作用。

3.健全群防群治工作机制，需借助科技赋能的“智治”支撑作用。科技是治理的催化剂。习近平总书记指出，要运用大数据提升国家治理现代化水平，建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新。创新群防群治工作是新时代“枫桥经验”理念可持续发展的内核。

新时代“枫桥经验”借助互联网、大数据、人工智能、“三微一端”等新一代数字技术，在基层治理的思维方式与方法手段上实现突破创新，[19]“数字枫桥”应运而生。“数字枫桥”为新时代群防群治工作智慧化以及基层高效治理提供了指引。利用新一代数字技术，发挥“智治”的支撑作用，可实现理念、人才、资源、平台、社会资本、社会组织等更高效、更便捷地参与到群防群治工作中来。[17]如W 派出所依托“两队一室”智慧警务平台和“侨智通”基层社会治理平台APP，联合行业单位、社区等14种网格力量协同治理，探索建立集科技联通、数据联享、问题联治、平安联创的“警网融合”工作机制，为新时代群防群治工作插上“数字化”翅膀，推进基层社会治安治理现代化。

(三)构建和谐警民关系，推动公安群防群治工作可持续

1.多种途径相结合，以服务为导向获取群众认同，助推群防群治可持续。和谐警民关系是协同治理的根本保证，也是整个公安工作立于不败之地的根本保证。[20]人民群众是群防群治工作开展的重要主体，为激发群众参与群防群治工作的积极性，需基于利益相关者理论并结合多种途径引导不同主体间达成共识，引导更多社会力量参与公安群防群治工作。如W 派出所通过“三室一中心”联合商户在商场、娱乐场所等人员密集区开展经常性活动；联合多部门在节假日深入社区关爱特殊群体，发现需求主动服务等多种方式，积极推进和谐警民关系的构建。W 派出所以服务为导向获取群众认同，有效提高了群防群治组织在群众中的知名度，最大程度上争取各方支持，使得公安群防群治工作具有可持续性。以上实践探索正是遵循了新时代“枫桥经验”提倡的“矛盾不上交、服务不缺位、平安不出事”的理念。

2.营造良好合作氛围，激发多元治理主体的积极性，助推群防群治可持续。新时代“枫桥经验”理念显示，治理力量取之于民，服务于民。如何通过构建合理的激励机制，营造良好的群防群治工作氛围，激发社会多元治理主体的积极性，是融通新时代“枫桥经验”需要关注的重要方面。实践表明，良好的群防群治工作氛围，有助于强化群防群治队伍建设和激发其治理效能，实现传播知名度和积极参与的良性循环。这样的良性循环可以让基层治理主体切实感受到群防群治工作对基层社会治理带来的效能，进而推动群防群治组织走向自治。作为省级“枫桥式派出所”的W 派出所牵头成立的志愿巡防队、社区重点帮扶人员关爱小组等即可达致此效果。