城市房屋征收领域行政违法行为检察监督路径探索
——以J 省某市城市房屋征收诉讼数据为分析样本

李 锋,蒋玲玲,舒珍珍

（江西省景德镇市珠山区人民检察院，江西 景德镇 333001）

2021 年发布的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》)，确定检察机关可以通过检察建议等方式，依法对行政违法行为进行监督和纠正。由此，行政违法行为检察监督在理论界和实务界引发热议，全国各检察机关广泛投入实践探索。最高人民检察院进行系统梳理并总结，于2022 年发布了以“行政检察类案监督”为主题的指导性案例，为开展行政违法行为监督工作提供指引。行政违法检察监督是检察机关服务大局、落实依法治国战略的重要举措，对于维护群众合法权益、助推法治政府建设意义重大。本文拟从行政违法行为检察监督的法律依据、中央政策精神等方面为切入口，探讨行政违法行为检察监督的合理性、合法性。同时立足实践调研，以J省某市2015 年1 月至2021 年12 月城市房屋征收行政诉讼数据为样本，从房屋征迁中行政机关实施的行政违法行为表现入手，分析行政违法监督存在的现实困境，探索检察监督实现路径，以期对完善行政检察监督制度、加强行政违法行为监督工作有所裨益。

一、行政违法行为检察监督的探索

(一)法理依据

在公权力体系中，行政权具有公益性、优益性和强制性等天然优势，间接决定了行政相对方处于弱势地位。因而，控权保民是近现代法治社会的主基调。从一般法理意义上来说，法律监督应当包含对行政机关、司法机关执法、司法行为的监督，如果行政机关的行政行为脱离法律监督权的监管范畴，则与检察权的宪法精神背道而驰。[1]研究界各方学者对法律监督的内涵、属性以及监督对象进行了学术探讨和辩证剖析：作为宪法定义的专门法律监督机关，检察机关的监督客体应当是“国家立法权之外的国家职权及其活动”，即“多方主体参加各种司法裁判和公共行政”。由此，围绕“司法裁判”开展的检察监督即“诉讼监督”，围绕“公共行政”开展的检察监督即“行政检察监督”。[2]上述研究成果丰富了行政检察监督内涵，也为开展行政违法行为监督试点工作提供了理论依据。

(二)法律依据

《宪法》对人民检察院的法律地位、机关属性等进行了原则性规定，但作为根本大法不能直接进行司法适用，而是通过下位法实现。现行的《人民检察院组织法》第20 条量化了人民检察院的权力清单，检察监督权指向明确，既督促司法机关、行政机关依法依规行使国家公权力。此外，修改后的《行政诉讼法》新增了“行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益和社会公共利益受损的，人民检察院可以采取检察建议或提起诉讼的方式行使监督权”之规定，监督范围由生态环境和资源保护等四大传统领域逐步延伸至“4+9+N”个领域。这足以证明法律虽没有出现“行政违法行为监督”的明确字眼，但并不否认行政违法行为检察监督权的存在。而且，《人民检察院组织法》 第20条的兜底条款也能证实其正当性有迹可循，为今后行政违法检察监督立法适用留下伏笔。

(三)中央政策依据

《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》)：“明确检察机关应当监督并纠正行政机关违法行使职权或者不作为的行为”，破解了检察人员思想认识上的监督顾虑。党的十九届四中全会强调：要“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”“加强对法律实施的监督”等，再次为行政违法检察监督权提供有力支持。《法治政府建设实施纲要（2021-2025 年)》重申了“检察机关本质在于强化法律监督职能，尤其是完善行政权力制约和监督机制，主动融入、服务国家监督体系建设当中”。《决定》《意见》等中央文件的有关规定，为行政违法检察监督提供了政策依据。

二、城市房屋征收领域行政诉讼案件基本概况

(一)城市房屋征收的内涵界定

房屋作为不动产，是我国法律保护的重要物权。按照房屋所占土地性质划分，可分为农村集体土地上房屋和城市房屋。所谓城市房屋征收，是指为了公共利益的需要，市、县级人民政府作出房屋征收决定，征收包括国有土地上单位、个人的房屋，并对被征收房屋所有权人给予公平补偿的行政行为。[3]在实际征收中，还存在游离于农村集体土地和国家土地上之间、性质为农村集体土地，实际已纳入城市规划区、政府也是依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以上简称《征补条例》)规定程序进行征收的房屋。出于调研需要，本课题也将该区域房屋视为城市房屋。

城市房屋征收的主要特点在于：首先，根据《征补条例》相关规定，被征收人一般限于房屋产权人，但在实际征收中，需要对房屋产权人作扩充解释，如未办理产权证商品房的实际所有人、公租房的承租人均有可能成为被征收人。其次，因国有土地属于国家所有，市、县级人民政府在征收房屋时具有强制性，即在与被征收人无法协商补偿、达成补偿协议时，其可基于国家行政权单方作出征收补偿决定，具有不可抗力的强制性。最后，征收部门在征收时，须出于公共利益的需要而不能谋取商业利益，这是房屋征收的前提，否则法院有权撤销该征收决定。

(二)城市房屋征收领域行政诉讼案件特征

随着经济高质量发展，政府加大城市规划区建设力度，为满足用地需求，城市房屋征收成为一个无法绕开的“坎”。对于征地拆迁工作，行政机关和司法机关稍有处理不当极易引发纠纷和矛盾，进而缠诉缠访。2015 年5 月之前，J 省某市每年至多受理一至两起一审行政诉讼案件。立案登记制实施后，此类案件先大幅上升，受疫情影响后有所下降，其中涉及城市房屋征收的案件所占比重较大，总体呈小幅度上升趋势（具体见表一)。

通过对案件的逐一分析和梳理，城市房屋征收案件存在以下特点：

一是涉案人员众多，群体案、系列案和关联案层出不穷。2018 年房屋征收案件中，李某甲、李某已等起诉某县人民政府行政征收29 件。为房屋征收而起诉的关联案件也存在几件。如杨某甲、杨某乙因房屋被强制拆迁，为获取拆迁利益，分别以拆迁证可行为违法和补偿协议无效起诉某市房产管理局，以申请政府信息公开为由起诉某市国土资源局和某市发展改革委员会，前后共计五个案件，形成“组合诉讼”。傅某某等当事人因房屋征收，也分别启动申请政府信息公开、撤销征收决定、确认强制拆迁违法等关联案件。

二是案由类同，主要集中在对征收决定效力的审查。《征补条例》明确规定“对政府作出的房屋征收决定、征收补偿决定或者与征收部门签订的征收补偿协议等，被征收人可依法提起行政诉讼。”2017 年至2018 年是房屋征收案件办理的高峰期，总计322 件城市房屋征收案件中，原告起诉的案件主要集中在确认房屋征收决定违法、无效或撤销，确认强制拆除房屋违法及要求赔偿等。其中，要求审查征收决定效力案件为178 件，占55.28%；确认强制拆除房屋违法案件为42 件，占13.04%；确认征收协议效力、确认断水、断电逼迁行为违法以及要求征收部门履行征收协议案件为102 件，占31.68%。

三是原告方抵制征收情绪严重。J 省某市、县级政府以旧城改造或“棚户区”名义征收房屋，有步骤改造和更新老城市的基础设施，改善人居环境，从情理上群众应该会欢欣鼓舞、配合积极。而现实中，由于政府在城市推进进程中，过于强调征收进度而忽视程序正义，征收实施部门存在诸多违法行为，激化征收矛盾。被征收人对政府征收持抵触情绪，其对征收目的持怀疑态度，对征收标准非常不满，这种情绪一直蔓延。致使政府在作出征收决定后，众多被征收人不支持、不认可政府决定，或通过法律途径申请复议、提起行政诉讼，或通过信访要求撤销征收决定。

四是案件上诉率高、服判息诉率低。随着政府城市规划范围扩大、房屋拆迁项目增多，征地拆迁矛盾逐渐成为影响社会矛盾的重要诱因。被征收人对法院判决不服，与行政机关之间的行政争议没有化解，或上诉，或申请检察机关法律监督，甚至被征收人动辄以赴京访要挟。在办理该类行政违法行为监督案件时，检察机关也承受着息诉息访和矛盾化解的压力。

表1 J 省某市2015-2021 年房屋征收类案件占比①数据来自裁判文书网

三、城市房屋征收领域行政违法行为的具体表现

经梳理，引发征地拆迁矛盾虽有多种原因，但征收部门为追求征收进度而暴力逼迁、强制拆迁等行政违法行为突出，严重侵害被征收人合法权益。

(一)征收结果不公开、协议内容不透明，引发被征收人质疑

常言道“不患寡而患不均”。征收结果与补偿协议应当“晒在阳光下”，只有征收结果公开，才能体现补偿程序透明、补偿标准一致，不至于引发被征收人猜疑“同房不同价”。经梳理确认强制拆除房屋违法案件，所有当事人陈述其拒绝签订征收补偿协议主要原因在于征收补偿均为“背靠背”签订，不能知晓周边其他被征收人征收结果，对征收透明度产生怀疑。而且同地段同面积房屋，按照征收补偿方案，补偿价格应该一致，而实际上征收标准不同、征收价格迥异，正常征收价格远低“疏通关系”征收价格，征收标准“视人而异”而非“一视同仁”。在调研中，部分被征收人反映，所有签订好的征收补偿协议虽然注明一式两份，但实际均统一留存在项目部，被征收人不能自主持有，此举无疑剥夺其对协议的知情权。且签订协议时，征收部门并不是按照征收方案确定的房屋价值、搬迁费、临时安置补助费标准计算补偿金额；而是先由征收部门和被征收人协商好总的补偿金额，再将总金额细划到各个征收项目。至于每个项目补偿多少，被征收人无从知晓。此外，签订协议时，征收人员通常要其先在空白协议书的被征收人栏内签名，协议内容由征收部门单方填写。如在李某某要求确认某区政府强制拆除房屋违法纠纷一案中，李某某提交了被征收人在空白征收协议中签名的相关协议，证实在征收过程中，确实存在被征收人先签名，征收部门嗣后再补充填写征收金额事实。

(二)被征收房屋的价值评估时点选择有失偏颇，评估程序不透明

《征补条例》明文规定，征收部门应以公告房屋征收决定时的市场价格作为评估基准，而不是以作出征收决定时。因为在实际征收过程中，作出征收决定到公告征收决定存在时间差距，有时为一年甚至几年。而市场房价却日渐增长，征收补偿标准无法满足当时购买房屋需求。然征收部门仍选择不利于被征收人的房屋征收价值评估时点，这往往也是行政争议症结所在。

另外，关于房地产评估机构的选择，法律上对被征收人权益做了充分保障，被征收人可协商选定，亦可由房屋征收部门组织被征收人确定。但无论以何种方式确定，全程序均应由被征收人参与，征收部门无权指定。在调研被征收人申请撤销征收决定的拆迁案中，原告方质疑评估机构选择程序不透明，参加选择评估机构的代表都是相关部门或者居委会干部，小区无业主代表参与，其呼声和民意无法表达。而且按照有关法律规定，房地产价格评估机构应当向被征收人提供分户初步评估结果，而被征收人自始至终均没有看到评估报告，无形中剥夺其对评估结果不服可予申请复议和复核的权利。

(三)征收实施部门通过断水、断电逼迫搬迁，滥用行政权力暴力拆迁

暴力拆迁、通过断水断电逼迫拆迁等违法行为一直是法律明文禁止的，却屡禁不止。针对被征收户数较多的区域，为在规定的时间内完成搬迁任务，征收部门动辄以建设需要为由在小区砌墙中止道路通行，或者中断基本生活供给，以断水、断电形式逼迫被征收人搬迁。如傅某某等四人要求确认某工业园区通过中断供水、供电迫使搬迁行为违法纠纷一案中，办案人员赶赴现场实地调查，发现周边房屋已被拆迁，只有傅某某等四户房屋单独矗立、“遥相响应”，水、电已停止供应将近半年。经调查，供电部门停止供电理由是应政府部门要求。甚者，征收部门未依法作出征收补偿决定，也未与被征收人达成补偿协议，就擅用行政权将房屋强制拆除，有些虽没有被全部拆除，但墙体被毁坏、无法入住。

(四)行政机关消极应诉，答辩、举证不及时，负责人出庭率低

党的二十大报告专题阐述“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，对建设现代化法治国家具有里程碑意义。为促进行政机关依法行政，政府法制部门也将行政机关负责人出庭应诉和行政机关败诉情况纳入综合考核，然而在庭审中“告官不见官”现象依然严重。尤其是在矛盾比较尖锐的征地拆迁系列案中，行政机关负责人经常以出差、参会等各种理由缺席庭审。据调研统计，只有两个系列案共计20 余件案件的行政机关负责人履行了出庭应诉义务，其他案件法院均缺席审理。如某小区50 余人起诉某区政府行政征收纠纷系列案，该区政府负责人未出庭应诉，也未委派相应的工作人员出庭，引发被征收人的强烈不满，致使庭审一度中断。在起诉某区政府确认行政协议效力系列案中，该区政府消极应诉，未在法定期限内答辩和举证，为此而承担了不利的法律后果。行政机关的消极应诉毁坏了政府形象、贬损了政府权威，使行政诉讼法相关规定成一纸空文。

四、城市房屋征收领域行政违法检察监督之困境

在房屋征收案件中，征收部门在征收过程中扩充征收权限、滥用行政权力，侵犯广大群众合法权益，这与为人民服务、建设法治政府的宗旨相背离，亦是损害政府公信力、挑战司法权威的不义之举。因而，行政违法检察监督“应运而生”，但司法实践中检察机关如何高质量开展行政违法行为监督工作仍存在多方掣肘。

(一)权力监督和制约机制不完善

行政权相比立法权、检察权更具主动性、强制性、执行性，实施起来高效、便捷。体现在房屋征收领域，征收部门掌握征收的强制权、补偿方案制定权、征收区域的界定权等。这无形中使行政机关领导干部及其工作人员在行使权力时喜欢“钻法律空子”“打擦边球”，为完成征收任务违法行政。而征收人员迅速地“征收进度”还往往得到有关领导“赞誉”，正是这种枉顾法治规律的“政绩”，无形中助长了征收人员的违法行政。虽然行政违法行为监督工作已在全国检察系统进行广泛探索，并取得一定成效，但在现行规定上仍欠缺直接且全面的法律依据，尤其对介入程序、监督方式及跟进监督等内容缺乏明确的法律规定。虽然《意见》的出台，中共中央赋予检察机关加强行政违法行为监督的责任，但相关法律、制度并未配套完善，该项工作尚处于摸索阶段。由此，现行状态下权力运行监督和制约机制不完善致使检察监督权刚性不足。

(二)程序公正与征收效率相冲突

在推进城市建设过程中，相关部门对拆迁、施工、建设等阶段都制定了相应规程和计划，各项规程和计划在时间进度上也是环环相扣。在所有的环节中，房屋征收无疑处于最关键的环节。如房屋未在规定的时间征收腾空，土地就无法收回，其后续建设很难跟进。所以为完成征收任务、追求拆迁进度，征收人员明知行为违法而刻意为之。在与部分征收工作人员的接触中，他们甚至也承认，强制拆除房屋、通过中断供水、供电等方式逼迫拆迁明显违背法律强制性规定，不是他们不“知法”，而是屈从于行政命令“不得已而为之”。这既是行政权力与群众利益的选择“博弈”，也是公平与效率之争。检察机关开展检察监督，也必将处于司法公正与行政效率难平衡的两难境地。

(三)公共利益和个人合法权益难兼顾

城市化建设加快，房屋征迁矛盾伴随而来，如何“化干戈为玉帛”，这是行政机关、司法机关必须面临的时代考题。某些被征收人基于各种原因不服法院判决，通过上诉、申请行政诉讼监督等法律途径表达诉求，以求实现心目中的最大化利益。在审查办理这类征收案件的过程中，检察机关往往面临公共利益维护和私人权益保障难抉择的境地。比如早年一些征迁案件涉及旧城改造项目，仅有个别被征收人因不满意政府的征收补偿标准，拒绝签订征收补偿协议，政府为了按期完成城市建设规划，组织人员将地上房屋强制拆除。对于此类案件，检察机关如果抗诉，可能会引发已签订补偿协议的被征收人不满政府原有的征迁补偿决定，扩大社会矛盾，甚至阻碍城市化建设进程；如果不抗诉，对被征收人的合法权益造成损害，有失司法公允。实践中，某些地方党委、政府为了当地稳定，将矛盾比较尖锐的房屋拆迁领域信访案件分到司法机关，检察机关单位负责人作为信访第一责任人进行领导包案，极大考验了检察机关的检察智慧。

(四)行政争议实质性化解单方推动力量有限

城市房屋征收案件大多情况复杂，涉及审判机关、行政机关、行政相对人等多方主体，单靠检察机关一家的力量很难推动化解。首先，行政违法检察监督是结果监督而非过程监督。[4]对于行政机关正在进行城市房屋征收的行政行为，检察机关不得介入干预行政权正常运行，更不能替代被征收人的救济权。其次，检察权具有被动性，对于行政机关的违法行政行为或者不作为，法律赋予检察机关监督权，却没有实体的处分权，所做决定并无强制力和终局性。因而，检察机关发现行政违法主要依托检察建议方式督促纠正，而不能取代行政机关作出决定，也不能强制执行。至于更具刚性的监督方式，还有待实践中的探索。

(五)线索来源不足、个案监督效果难保障

“巧妇难为无米之炊”，线索是办案关键。当前，制约各地检察机关行政违法监督工作的很大一部分因素是线索渠道不畅，这也是J 省某市检察机关2017 至2022 年城市房屋征收领域行政违法监督数量较少的原因。实践中，行政检察监督大都从行政诉讼活动着手，延展发现行政违法行为线索，但事实上很多行政违法行为未能进入行政诉讼环节，而群众反映举报违法行政线索也有限，致使存在检察监督盲区，导致被动监督。此外，检察机关与行政机关未建立线索移送机制、执法信息衔接不畅，加剧了案源不足的窘境。在调研城市房屋征收领域违法行政行为中发现，房屋征收案件存在“集体诉讼、连环诉讼、行民交叉”等特点，在不同程序环节、当事人诉求、理由表现不一，争议焦点难以集聚。若对此类案件逐一个案监督，不仅工作量大且监督内容重复，加之检察建议刚性不足，行政机关难免产生敷衍心理、责任难以落实到位、出现程序空转，监督效果大打折扣，致使行政争议长期得不到有效解决。

五、城市房屋征收领域行政违法检察监督的实现路径

检察机关开展行政违法行为监督，是深入贯彻党的二十大精神和习近平法治思想，坚持以人民为中心，着力深化依法行政，推进法治政府建设的重要举措。聚焦城市房屋征收领域行政违法行为的突出问题，要坚持宪法定位，敢于监督、善于监督，坚决防止执法不严、司法不公甚至执法犯法、司法腐败，用法治保障人民安居乐业。

(一)完善法律规范，健全权力运行监督和制约机制

最高人民检察院通过修订《人民检察院行政诉讼监督规则》，制定行政争议实质性化解、行政非诉执行监督等三个工作指引，修订行政诉讼监督法律文书格式样本等，构建起了行政检察监督的“四梁八柱”。对于行政违法检察监督职能，各地检察机关开展工作主要以中央政策文件、政策精神和地方出台的相关规定为监督依据。检察机关应加快推动立法，修订《人民检察院组织法》，最高人民检察院尽快制定《行政违法行为监督工作指引》，明确监督范围、监督方式和监督程序等内容，进一步推动行政违法行为监督工作高质量发展。目前检察监督方式主要有五种提议：一是司法实践中最普遍适用的制发检察建议，督促行政机关自纠自改；二是向违法作为或不作为机关的上级行政机关提出检察建议方式，要求上级行政机关启动监督程序；三是支持行政复议或提起行政诉讼；四是提起行政公益诉讼；五是申请法院发布强制制止令，停止行政机关行政违法行为。监督程序可参照行政非诉执行监督办案流程，细化线索渠道、立案审查、调查核实程序。若上述内容以法律形式明文规定，将为行政违法监督提供可遵循的法律依据，增强检察监督刚性。对于城市房屋征收领域的行政违法行为，检察机关也能对行政机关权力运行形成有效监督和制约，督促纠正违法行为，促进依法行政。

(二)强化释法说理，促进行政争议实质性化解

法律监督机关之目的不在于监督，而是通过监督手段纠正行政违法行为，以求实现司法公正的终极目标。公正不仅是法律层面上的，更要法理、情理相结合，满足于人民群众对公正的价值追求。在办理政府征迁监督案中，当事人不服法院判决申请法律监督，检察机关可以向人民法院调阅相关案卷，对被征收人进行询问，进一步了解案件情况；同时向征收部门了解情况并调取相关行政执法案卷。经审查，检察机关认为案件确实存在证据不足、法律适用错误等符合抗诉规定的情形，应当依法监督法院再审作出正确判决，立足法理做到公平公正裁判。与此同时，一方面积极邀请行政机关、法院、召开座谈，围绕被征收人合理诉求，研讨行政争议化解方式。另一方面找准症结，有针对性开展释法说理。城市房屋征收案件既有政治因素、又有历史遗留问题，要对被征收人加强心理疏导，动之以情，晓之以理，争取理解和支持政府征收工作。积极组织双方现场调解，减少当事人诉累，实现案结事了政和。依法办案、维护司法公正是原则，但是不能机械司法，要考量比例原则和价值平衡。[5]

(三)善用穿透式监督，实现“双赢多赢共赢”

“穿透式” 行政检察监督模型可分为四个层次，由表及里，依次监督审判权，促进依法行政，实质性化解行政争议，参与社会治理，使行政检察监督在每个层次都有能动性举措。[6]行政违法行为监督，不应是“我对你错”“零和博弈”的对抗式监督，而应是践行恢复性司法理念，追求“双赢多赢共赢”。检察机关履行行政违法行为监督职能，要真正坚持以人为本，统筹衡量审判行为、行政行为以及行政相对人的诉求是否合法合理。在政策敏感性强的政府征迁案中，尤其要高度关注被征收人的正当诉求，针对法院行政裁判虽无明显错误，但行政征收行为确有程序不当，被征收人合理诉求始终未得到解决，检察机关在维护行政决定、生效裁判基础上，应加强释法说理，积极与行政机关沟通，促进解决合理诉求。同时可以采取“司法救助+公开听证”方式，实现案结事了政和。这样既兼顾司法权、行政权的公信力，又平衡了公益维护和私权保障，间接也督促政府依法行政从而修复受损的行政法律关系。

(四)坚持协同监督，构建有力的内外部支持体系

“一府两院”虽有着法律监督机关与被监督机关之分，但在为人民服务、维护司法权威、建设法治化国家等方面目的是一致的。行政违法行为监督要坚持协同监督原则，在党委坚强领导下，主动接受人大监督、积极争取政府支持。城市房屋征收案件，行政政策指向性强，可以采取“检察建议+报告”形式的监督举措，向同级党委、人大、上级检察机关报告行政违法行为监督工作情况，将行政机关违法行为的检察建议书抄送上一级行政机关，通过上级机关施压监管，纠正违法行政行为。对于重大疑难复杂、信访隐患大的城市房屋征收案件，还可以采取检察一体化办案机制。成立市县两级院办案组，并由两级院的检察长共同包案，帮助协调相关行政部门，指导办案组开展工作。此外，检察权与行政权属于同一层级的国家权力，在我国两者之间并不存在制约关系，而检察院对行政权应当具有有限的监督权。[7]因而，行政违法行为监督要保持谦抑性、有限性。

(五)打造数字检察，大数据赋能行政违法行为监督

大数据赋能行政违法行为监督，将打开检察监督新局面。采用大数据等信息技术，既拓展行政违法行为检察监督的案件线索来源，又使检察监督化被动为主动。检察机关应积极搭建行政检察智慧平台，与法院、行政机关会签文件，构建数据共享机制，从而实时获取案件信息，及时发现行政违法行为线索。具体而言，可通过裁判文书网、执行信息网等公开信息平台，获取法院执法司法数据根据协作机制争取行政机关支持配合，或者登录行政执法信息系统，获取数据导入平台，掌握行政执法活动情况。近年来，最高检实施数字检察战略，各级检察机关结合该地区、该院办案实际，创新数字强检思维，开发数据模型，引领行政违法行为监督工作高质量发展。针对城市房屋征收领域“集体诉讼”问题，运用智慧平台大数据检索、筛查功能，对“同类之诉”智能分析、精准研判，解决类案监督问题。检察机关打通监督数据共享，将在数字赋能中促进溯源治理，提升监督质效。