“五治融合”赋能基层应急治理能力现代化
——基于湖南省Y 乡应急管理实践的案例分析

丁海峰

1 问题的提出

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持以人民为中心发展理念，团结带领人民探索出一条具有中国特色的应急管理道路[1]。然而，伴随着我国进入新发展阶段，各类突发事件越发呈现高风险性、复杂性和高度不确定性，尤其在百年变局和世纪疫情相互交织的背景下，我国面临的风险挑战更加复杂多变，给人们生命安全带来极大的威胁[2]。2019 年，习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习提出，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，积极推进我国应急管理体系和能力现代化[3]。2021 年，党的十九届四中、五中和六中全会均对应急管理体系和能力现代化作出重要论述，如“推进国家治理能力现代化”“统筹发展与安全”“建设更高水平的平安中国”等。2022 年，习近平总书记在党的二十大报告中再次强调要建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力。作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，加强应急能力建设是实现国家治理能力现代化的根本保证[4]。因此，在面向全球风险社会推进国家治理体系和能力现代化的进程中，中国有必要也更有基础条件加强应急能力建设，从而进一步提升治理效能[5]。

作为国家治理的重要基石，基层应急管理是国家整体应急管理体制与机制的前端环节，也是源头治理和响应处置的“第一响应者”和“最先一公里”[6][7]。中共中央国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确要求“增强乡镇（街道）应急管理能力”。然而，当前阶段我国基层乡镇（街道）应急能力十分薄弱，面临诸多现实问题，如应急管理体制机制不完善、应急救援力量薄弱、队伍专业性不强、应急保障水平不足、干部群众应急意识不高等[8]。为此，有学者指出要加强公共危机中的政治动员，发挥党建引领在应急管理中的强大功能[9][10]。有学者提出要不断创新和完善国家应急管理体制、机制和法制，实现应急管理的规范化、制度化和法治化，运用法治思维和法治方式提高应急管理能力[11][12]。也有学者提出利用数字技术赋能创新应急管理模式，建立基于数字技术驱动的应急信息协同机制，从而增加基层应急管理能力[13][14]。纵观现有研究发现，当前不同学者从多种角度提出促进基层应急能力提升和推进基层应急治理能力现代化的手段和方法，但均从单一视角提出提升基层能力的策略，缺乏从整体性视角对提升基层应急能力建设进行系统性分析，同时既有研究缺乏对中国本土基层应急能力建设理论进行系统性的总结与提炼。然而，系统性分析基层应急能力建设实践，探索总结和提炼具有中国特色的应急能力建设理论，对于揭示应急能力建设背后内在复杂规律，推动基层应急治理能力现代化具有十分重要的现实意义。

作为全国率先在全省范围内开展基层应急能力建设的省份之一，湖南省近年来为全国基层应急能力建设提供了宝贵的实践经验。2020 年，湖南省应急管理厅出台《湖南省加强乡镇（街道）应急能力建设工作方案》，其中明确提出在全省乡镇（街道）开展“六有”1“六有”是指：有班子、有机制、有预案、有队伍、有物资、有培训演练。为主要内容的应急能力建设，目的是为了积极推进应急管理体系和能力现代化。经过三年的不断实践，湖南省基层应急能力建设取得突破性成效，涌现出一批应急能力建设的典型案例。中国本土公共管理的案例必须扎根中国国家治理理念的实践探索之中，从而建构符合我国本土国情的中国式理论，进而全面实现国家治理体系和治理能力的中国式现代化[15][16]。基于此，通过对湖南省基层应急能力建设实践进行案例分析，提炼应急能力建设理论和实践的中国智慧和中国模式，总结涵盖建设内容、建设手段等全面的、中国独有的基层应急能力建设理论模型，并与现有应急能力建设理论进行对话，以期推动基层应急能力建设的创新发展。

2 “全周期+多举措”：湖南省Y 乡应急能力建设实践

Y 乡地处湖南省衡阳市祁东县西北部，面积63.5 平方公里，辖6 个村，总人口14935 人，现有林地面积7.48 万亩，森林覆盖率达77.58%，是一个典型的林业大乡。2022 年7 月以来，湖南省持续高温，久旱无雨，森林防灭火形势非常严峻，除此之外，该乡有3 家烟花爆竹生产厂，因此也面临烟花爆竹消防安全等问题，然而该乡安全形势持续稳定，三年内未发生一起安全责任事故，2022年全年未发生一起火情。

近年来，Y 乡坚持人民至上、生命至上，将森林防灭火工作摆在最重要的安全底线位置，顺应应急管理的全过程规律，充分利用乡镇应急能力建设的契机，大胆创新和多措并举，打通了基层应急“最后一公里”，切实做到“守住山、看住人、管住火”。Y 乡的做法为全省乡镇（街道）基层应急能力建设提供了典型案例。为此，从应急管理全过程的四个阶段分别介绍Y 乡应急能力建设的典型做法。

2.1 预防阶段：狠抓宣传教育，加强监测预警

在2020 年全省未开展基层应急能力建设以前，Y 乡森林火灾频发，给当地村民的生命财产安全造成严重的影响。究其原因是当地村民防火意识淡薄，缺乏基本的防灾减灾常识。为此，Y 乡综合运用各类宣传和教育措施，全面提升村民的应急意识和应急常识，在全乡营造了浓厚的防火氛围。一方面，加强常态化宣传。利用“村村响”广播、六个村出动防火宣传车等媒体循环播放森林防火知识，在村部、人员较为集中处、进山主要路口处、村电线杆上张贴《禁火令》、防火宣传海报、横幅，印发安全宣传单和《应急能力建设知识手册》至各单位和各村民手中，制作应急能力建设活动展板巡回宣传，出动宣传车在全乡各村广泛宣传应急能力建设知识，进一步提高各应急能力建设领域的安全防范意识。另一方面利用屋场会或村民晚饭后休闲活动开展应急知识宣传，在自由轻松的氛围中吸收应急管理知识。对于签订防火承诺书，做到不漏一户，不漏一人，从根本上提高村民紧急避险、自救互救意识和能力。Y 乡通过构建全方位、立体式森林防火宣传体系，让森林防火知识深入百姓日常生活，营造“森林防火，人人有责”的良好氛围。在监测预警方面，狠抓巡护监管。在秋收秋种的关键时期，全乡16 名生态护林员坚持每天巡山，乡村两级林长在防火关键时期加强巡林频次，严控野外焚烧秸秆和烧田坎土坎等火源，坚持火灾隐患清零，对管控不到位的护林员扣除当月绩效工资，发生火情造成不良影响的直接解聘。

2.2 准备阶段：狠抓制度建设，加强应急演练

在全省开展乡镇（街道）基层应急能力建设行动以来，Y 乡出台了一系列制度措施，保障了应急管理全过程的平稳运行，为各项行动提供了有迹可循的政策依据，极大提升了全乡的应急能力。一方面，进一步完善风险防控、监测预警、应急救援、快速响应、应急物资储备等各项制度，以完善的制度和机制规范应急能力建设各项工作的开展，使全乡的应急能力建设工作进入规范化、制度化管理渠道。另一方面，健全了隐患排查台账制度，按照“一岗双责”制定规定党政领导就分管领域、联系的村每月组织一次专项检查，并能根据隐患及时制定排除方案，把可能出现的安全责任事故降到最低点。

在应急预案建设方面，Y 乡围绕自我乡情和特色，因地制宜地制定了具有针对性的应急预案，保证了预案的实用性和可操作性，突出了预案简明、操作性强的效果。共制定了1 个总体应急预案、4 个大类（安全生产、自然灾害、突发公共卫生事件、群体性事件）子预案、22 个实际分项预案。每项预案，从应急指挥、应急响应、各级各部门的具体分工到具体处置，都制订了详细具体的工作措施，明确了政府及有关部门和单位的具体任务和工作方法。此外，积极加强应急演练，定期组织应急救援队、应急信息员队伍进行应急预案的培训演练，每年至少开展2 次综合应急演练，每年组织应急救援队4 次集训。Y 乡通过以练促训、以训促学、以学促进，极大提升了基层应急队伍的救援能力。

2.3 响应阶段：加强统一领导，运用数字赋能

在响应阶段，科学高效地应急指挥和应急决策不仅需要坚强的领导体系，还需要利用数字技术提升应急效能。近年来，Y 乡不仅建立了明晰的领导体系，而且在智慧应急方面做出了积极探索。一方面，加强统一领导。成立了由乡党委书记为主任，乡长为常务副主任，其他党政领导为副主任的专项乡应急能力建设工作领导小组。将应急管理、防灾减灾、安全生产等各项职能整合到应急办，确保自上而下应急管理各项工作衔接、通畅，健全完善“纵向到底”的应急管理责任体系。各村成立了应急能力建设领导小组，由各村支部书记任村应急能力建设监督员，各组组长为安全信息员。应急能力建设工作领导小组的成立全面加强了乡党委政府对应急管理工作的统一领导，精减了协调机构，简化了工作流程，理顺了工作机制。另一方面，利用数字赋能应急能力建设。市级层面，整合应急、公安、水利、林业等10 个视频监控系统建立高度信息化监测预警平台，实现“市—县—乡—村”四级5G 联动。乡镇层面，Y 乡建立乡应急指挥中心，整合视频会议系统、实时气象分析、应急云广播及各类视频监控平台。截至目前，全乡安装了200 多个智能监控，对加油站、重要路口、林场、校园进行全天候监控。镇应急指挥中心通过微信网格群、村村响等向特定对象精准发布预警信息，2022 年共发布监测预警信息21 个，有效保障了人民群众的生命财产安全。

2.4 恢复阶段：善于总结学习，鼓励多方参与

恢复阶段是应急能力建设中最为关键的一环。在山火被扑灭后，一方面，Y乡继续加强监测巡逻，积极吸引党员和群众主动参与到灾后恢复工作中来。鼓励村民自发组织一支5 人以上相对固定的应急志愿小分队，设应急志愿小分队长一名，各应急志愿小分队派人坚持每天巡山，严控野外焚烧秸秆和烧田坎土坎等火源，坚持火灾隐患清零。另外，依托应急管理智慧平台，查看辖区火灾隐患点、乡村干部履职等相关情况，及时找到工作薄弱环节，实现隐患排查治理和履职过程信息化。另一方面，及时进行灾后的总结与学习。当灾害善后工作完成后，Y 乡及时召开应急总结学习会议。对应急救援过程中表现突出的人员进行大力表彰，对于救灾过程中失责行为进行调查与问责，目的是为了厘清事故责任，更好的总结前期经验，以便于更好地指导后续应急管理工作。就在这样的不断总结与学习过程中，Y 乡探索出具有自身特色的应急能力建设方案。以应急物资储备为例，在“六有”建设之前，Y 乡的应急物资储备地址位于2 楼，这极不利于应急物资的及时拿取，从而会延误救援的最佳时机。因此，总结学习会议结束后，Y 乡及时将应急物资储备仓库搬至1 楼，这样极大方便了应急物资的取用，提升了应急救援的效率。

此外，Y 乡在不断地总结、学习与反思中发现，应急物资有其固定的使用期限，一旦超过期限就不能使用，这就造成资源上的浪费。因此，Y 乡积极创新应急物资储备制度，与当地商店或企业进行合作，共同签署应急物资代储协议，这不仅避免资源的盲目浪费，而且还促进了当地商户基本应急技能的提升。“善于灾后总结，勤于灾后反思”已经成为Y 乡应急能力提升的一大法宝。同时，Y 乡的应急能力建设实践改变了过去群众被动应付安全监管的现象，广泛动员党员和群众参与到森林防灭火工作中，形成了千千万万群众主动管安全的大好局面。

图1 湖南省Y 乡应急能力建设实践的主要内容

2.5 湖南省Y 乡基层应急能力建设的特征

经过不断地实践探索，Y 乡形成了具有自身特色的应急能力建设经验。通过对湖南省Y 乡应急能力建设的案例分析，我们可以发现，Y 乡在应急能力建设过程中不仅强调应急管理的过程性和阶段性，而且强调多种治理方式的综合运用。首先，坚持党的统一领导，发挥党在应急能力建设中的贯穿始终的统领作用。其次，重视数字技术在应急能力建设全过程方面发挥的重要支撑功能，发挥现代数字技术在应急响应、指挥、决策等方面的重要作用。此外，坚持“制度化建设、宣传教育、群众参与”等方式的综合运用，筑牢应急能力建设的根基。

2.5.1 强调政治建设，发挥其在应急能力建设中的统领作用

中国共产党的领导是中国特色应急管理道路最本质的特征[17]。Y 乡在应急管理全流程中始终坚持党的领导，强化党建引领的重要作用。一方面成立一支由乡党委书记为主任，乡长为常务副主任，其它党政领导为副主任的应急能力专项领导小组，加强乡党委政府对应急管理工作的统一领导，这不仅精减了协调机构、简化了工作流程，而且理顺了工作机制，提升了应急管理的效率。另一方面，广泛动员党员参与到应急管理工作中，发挥党员的先锋模范作用，这极大展现了党建引领在基层应急能力建设中可行性和优越性，体现了中国共产党在应急管理中强大的政治领导力、组织动员力、统筹保障力以及执行力[18]。

2.5.2 强调法治与标准化建设，发挥其在应急能力建设中的保障作用

依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。在应急管理实践中，政策法规是应急管理工作的根本依循，能够保障应急管理工作的顺利及规范开展。Y 乡在应急能力建设过程中狠抓制度建设，出台了一系列应急管理制度措施。不仅进一步完善风险防控、监测预警、应急救援、快速响应、应急物资储备等各项制度，而且因地制宜地制定了1 个总体应急预案、4 个大类子预案、22 个实际分项预案。这些政策制度一方面细化了应对灾情的步骤和措施，另一方面规范了各类主体的权重和行为，为基层应急能力提升提供了根本的制度保障。

2.5.3 强调群众自治建设，发挥其在应急能力建设中的基础作用

群众路线是我们党的重要法宝。党的二十大报告提出“要积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”。Y 乡创新性激发群众内生动力，积极引导社会力量参与到基层应急工作中。一方面，Y 乡继续加强监测巡逻，鼓励村民自发成立应急志愿小分队，形成村民主动参与应急治理的良好局面；另一方面，积极创新应急物资储备制度，与当地商店或企业进行合作，共同签署应急物资代储协议。这不仅避免资源的浪费，而且还促进了民众应急技能的提升。

2.5.4 强调德治建设，发挥其在应急能力建设中的教化作用

应急知识的宣传和科普是提升居民自救互救能力的重要方式。Y 乡2022 年全年未发生一起山火与其采取多种应急宣传措施具有密不可分的联系。在预防阶段，Y 乡综合运用各类宣传和教育措施，全面提升村民的应急意识和应急常识，在全乡营造了浓厚的防火氛围。一方面，利用广播、横幅、宣传海报等传统方式进行应急知识的宣传；另一方面借助屋场恳谈会的方式，将应急知识引入屋场会，让村民在自由轻松的氛围中接受应急教育。与正式宣传教育方式相比，这种非正式方式往往起到事半功倍的效果。

2.5.5 强调智治建设，发挥其在应急能力建设中的支撑作用

数字技术发展可以提升应急响应速度、提升应急指挥和决策科学性、提高应急救援的专业性和及时性。尤其对于基层而言，运用数字技术提升应急能力可以起到事半功倍的效果。Y 乡依托市级层面“市—县—乡—村”四级5G 联动平台，建立乡应急指挥中心，整合视频会议系统、实时气象分析、应急云广播及各类视频监控平台，实现了应急管理的全流程智慧化管理。数字技术不仅可以对灾前未知的风险进行监测和预警，在灾中进行应急指挥和辅助决策，还可以在灾后进行事故的总结和学习，在应急管理的整个阶段中发挥重要的支撑作用。

3 基层应急能力建设的理论框架与理论解释

在不断的应急管理实践中，中国逐步形成了具有本土特色的基层应急能力建设理论模型。该模型根植于中国本土应急管理实践，同时也借鉴了西方危机管理、整体性治理等相关理论。为促进中国基层应急治理能力现代化提出理论解释，也为新时代背景下基层应急能力建设理论创新提供了基本思路和框架。

3.1 基层应急能力建设的理论框架与逻辑机理

以案例分析结果为基础，并结合中国基层应急管理实践，总结提炼出我国基层应急能力建设的“五治融合”（即政治、法治、自治、德治、智治）赋能理论模型。模型如图2 所示。具体而言，“五治”分别在基层应急能力建设过程中发挥“政治统领”“法治保障”“自治强基”“德治教化”“智治支撑”功能与作用。首先，党是领导一切的，中国共产党的领导是中国特色应急管理体制的根本特征，也是国家治理的优势所在。因此，政治手段在基层应急能力建设过程发挥统领的功能，同时对法治、自治、德治、智治起到统领性作用。其次，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。在应急能力建设过程中，完善的政策法规不仅能够规范基层应急管理行为，明确相关人员权责，还可以弥补自治和德治软性约束的缺陷。再次，群众路线是党的生命线和根本工作路线。在基层应急管理工作中，公众是决定应急管理成效的关键变量，因此只有激发公众参与应急管理的内生动力，发挥公众的主观能动性，才能强化应急管理的根基，同时也为政治、法治、德治、智治手段的发挥奠定坚实的基础。此外，德治是我国传统的伦理道德调节工具。在非常态状态下，传统的社会秩序和伦理道德会发生失序和重构，因此德治作为非正式制度可以发挥教化作用，通过一定的引导、号召、宣传教育，能够约束和规范公众行为，从而增强公众意识和觉悟，进而提升基层应急治理效能。最后，数字技术的发展促使应急能力建设的方式手段发生彻底性变革，整体性治理理论的出发点就是利用现代数字技术打破部门之间的隔阂，从而使各种手段得到整合。因此，智治在应急能力建设过程中可以发挥极大的支撑作用。总而言之，“五治”分别具有各自的功能与作用，但通过五治的深度融合，可以进一步提升基层应急管理能力，从而促进国家应急治理体系和能力现代化。

图2 基层应急能力建设“五治融合”理论模型

3.2 基层应急能力建设“五治融合”赋能理论模型阐释

“五治”分别在基层应急能力建设过程中发挥“政治统领”、“法治保障”、“自治强基”、“德治教化”、“智治支撑”的功能与作用。通过五治的深度融合，可以进一步提升基层应急管理能力，从而促进国家应急治理体系和能力现代化。

3.2.1 “政治统领”赋能基层应急治理能力现代化

党的领导在应急管理中具有“元治理”地位，发挥“原动力”作用。中国共产党自成立之日起就始终坚持一切为了人民，一切依靠人民，全心全意为人民服务的理念与宗旨[19]。在基层应急管理体系中，中国共产党发挥的政治引领作用，不仅体现在始终把人民的利益放在高于一切的地位上，坚持“人民的生命是第一位”的应急处置根本原则，而且更表现在各种应急事件排难解困、化险攻坚战斗中，共产党员总是冲在最前线、顶在最前面，彰显“以政治险”的责任担当。坚持和加强党对应急管理的全面领导，在保证统一指挥、快速反应、高效联动的同时，更有利于体现社会主义制度“一方有难、八方支援”以及集中力量办大事、办难事、办急事的制度优势[20]。

3.2.2 “法治保障”赋能基层应急治理能力现代化

“法治”凝聚了我们党治国理政的理论成果和实践经验，是“中国之治”的制度根基与“制度之治”的集中体现。当前，我国已经建立起较为完备的“一案三制”应急管理体系，并基本建立了覆盖各类突发事件的“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制[21]。完善的法律法规不仅能够为应急管理工只提供法律依据，还能从根本上规范基层应急管理主客体的行为，明确相关人员权责。但是，就现实而言，突发事件应急管理中体制、机制与法制的矛盾冲突依然存在[22]。在突发事件应急管理中，政府应贯彻实质与形式相结合的政府责任法治原则、系统加强公共危机法治和政府责任法治的制度建设，并自觉规范行使自由裁量权。同时，由于某些官员滥用职权、隐瞒事实、行政不作为或处置不当、行为不规范、标准不统一等情况时有发生，严重削弱政府应急能力，损害政府的社会信任、降低应急处置效能。因此，只有加强应急管理制度化和标准化为基础的法制建设，才能从根本上保障基层应急能力的稳定且持续发展。

3.2.3 “自治强基”赋能基层应急治理能力现代化

由于突发事件不确定性和复杂程度的日益增大，我国应急管理发展已经由政府包揽向政府主导、社会协同转变，民众和社会组织参与应急管理已经成为常态[23]。党的十九届四中全会提出，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。应急管理是一个具有较强的实践性和问题导向性的社会治理问题，为实现突发事件取得较好的应对成效，促使非常态快速向常态转变，这也就需要有更多的力量参与到基层应急过程中。对于公众而言，主动参与到应急管理过程中，一方面可以提升自主责任意识，提升其凝聚力和社会责任感；另一方面，可以使其在参与过程中学习到应急管理基本知识，提升自救互救能力，从而为基层应急管理体系和能力建设奠定坚实的基础，进而促进基层应急治理体系和能力现代化。

3.2.4 “德治教化”赋能基层应急治理能力现代化

习近平总书记指出，要坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，做到法治和德治相辅相成、相互促进。德治思想在我国古代就有着非常悠久历史和文化内涵[24]。在应急管理中，面对突发应急事件的重重冲击，传统的伦理道德体系会因之重构，公民自治主体作用得以更加充分的发挥，来自组织体系、道德体系和公民体系不同方面的价值冲突更为复杂。因此，必须要通过一定的德治教育手段来进行应急管理的价值引导、伦理调节和应急教育实践。在常态情况下，通过应急知识的宣传可以进一步提升居民的基本常识应急素养，从而提升其自救互救能力。在非常态情况下，传统的伦理道德体系会遭受冲击甚至被颠覆，居民往往呈现非理性的状态。此时，需要政府对居民进行引导，通过各种教育方式对居民进行教化，使公众主动参与到应急管理过程中。

3.2.5 “智治支撑”赋能基层应急治理能力现代化

随着现代数字技术的不断发展，政府管理的方式和手段发生彻底性变革[25]。应急管理过程与大数据、物联网、人工智能、区块链、云计算、互联网+、远程遥控技术等现代具有智慧特征的新技术结合，将技防与人防、物防相结合，实现应急管理“智慧化”，已经成为当今应急管理体系和能力建设的新特征、新趋势和新动能[26][27]。《应急管理信息化发展战略规划框架》中也明确指出要充分运用云计算、大数据、物联网等新一代信息技术，将数字技术与应急管理深度结合，从而实现应急管理信息化跨越式发展。智能化技术可以引致应急管理决策的基础假设、决策主体、决策认知和决策方法发生改变，催生应急管理体系和能力的整体性变革，激发风险溯源、动态响应、危机学习等方面的使能创新，从而实现应急管理体系和能力现代化。

4 建议与研究展望

随着各种潜在风险的叠加交织，突发事件越发呈现高风险性和高度不确定性，这对新时代下我国基层应急管理工作提出了更高的挑战。与此同时，随着数字技术的不断发展，我国正在向“智慧应急”时代全面迈进。习近平总书记反复强调，要强化应急管理装备技术支撑，优化整合各类科技资源，推进应急管理科技自主创新，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。为此，结合研究结论和现实情况，提出如下对策建议。

4.1 加强党对基层应急管理工作的全面领导

一方面，应极大发挥党在基层应急管理中“总揽全局，协调各方”的重要作用，为基层应急能力建设提供最根本的组织保障，强化对基层应急数字化建设的政治引领作用；另一方面，鼓励基层党组织通过加强“党建+数字应急”建设，解决应急状态下党建作用弱化的问题，更好地为建设数字应急提供有力牵引，有效实现基层党建工作与应急管理工作的结合。

4.2 进一步完善基层应急管理相关的法律法规

在数字化背景下，尤其在非常态下，个人信息被持续大量收集和使用，因此存在数据权归属、个人隐私泄露等问题。一方面应加快建立应急数据产权制度，进一步明确应急管理的数据使用权和归属权；另一方面，加快颁布并完善有关应急管理数据保护的法案，通过法律的权威性、强制性和约束性规制损害公众利益的行为，从而保障应急数据的安全。

4.3 鼓励社会各类主体参与应急管理工作

社会参与在应急管理中发挥的重要功能已经在国际上形成统一共识，但我国应急管理部门建立较晚，社会参与机制还不够成熟。因此，今后应进一步鼓励社会各类主体参与到应急管理工作中，发挥其强大的辅助功能。一方面，提升居民的自救能力。居民自救是突发事件发生后最重要的环节，掌握适当的自救能力能够极大降低灾难对受灾者的损伤；另一方面，完善社工和志愿者的工作流程，建立激励机制，进一步提升社会组织的规范性和积极性。

4.4 加强对全民的应急文化教育

当前，无论是应急管理工作人员，还是公民都缺乏专业化的应急知识，这就造成应急效能不能被完全发挥，因此应进一步加强对全民的应急文化教育，在全社会营造“知应急，会应急”的良好氛围。一方面，应加强对应急管理工作人员的专业化实践培训，不断提升其专业化能力；另一方面，依托社区开展多样化的应急知识宣传科普，不断加强公民的应急素养，如开展上门应急知识宣讲、社区应急演练等。

4.5 全面推进“智慧应急”建设

一是加强基层应急数字基础设施建设，应加快应急数字基础设施投入，为基层配齐应急执法设备、风险检测设备、应急信息系统等，同时还应大力支持相关数字技术和设施的研发，通过不断升级应急数字设施的功能，拓展数字应急的应用场景。二是加快基层应急管理数据平台建设，建立由“自上而下”统一规划的基层应急管理智慧数据平台，统一数据收集口径、格式和标准，打破基层应急管理中空间和部门间的数据信息壁垒，进一步实现应急大数据的整合共享，从而破除“数据孤岛”问题。

5 结语

加强基层应急能力建设对于实现基层治理能力现代化具有十分重要的现实意义。在不断地探索中，中国基层应急能力建设已经形成了相对成熟的创新实践，尤其在新冠疫情期间，中国为全世界应对重大突发公共卫生事件提供了“中国智慧”和“中国式治理方案”。但中国基层应急能力建设理论落后于实践，继续提炼和总结本土应急能力建设理论，以推动中国应急管理高质量发展。

根据湖南省基层应急管理能力建设实践的案例分析构建了中国语境下基层应急能力建设的“五治融合”赋能理论模型。“五治融合”理论模型来源于中国本土应急管理实践，更加符合中国国情所需，是中国特色应急管理道路的理论智慧和实践结晶。总而言之，应急管理必须与国家治理同向而行，避免任何“单一性”制度安排的局限性，谨防误入西方国家“制度内卷”、“制度空转”和“治理失效”、“虚假治理”的怪圈。这就要求系统吸纳中国特色制度创新成果，并注重与国家根本制度、国家基本制度、行政管理制度以及其他国家制度的有效衔接，从而在制度创新的“靶场”中增强应急管理战斗力。