乡村治理结构何以赋能乡村振兴

梁丽芝 邓文达

摘要：乡村振兴的实践推进不仅使国家力量大幅下沉至乡村，同时还带来了规模巨大的下乡资源。但是当前乡村治理中存在着内部资源整合不足、外部资源承接不当、治理效能不高的现实困境。对这些困境进行内在逻辑分析，发现是由于权责失衡引起主体错位，主体错位产生结构张力，进而结构张力导致资源的低效利用和效能的提升有限。有鉴于此，需要首先通过权责重塑理顺治理主体间的相互关系，其次通过多维赋能提升主体的治理能力，最后通过创新性调适治理结构来整合对接内外资源形成治理合力，进而赋能乡村治理有效和乡村振兴。

关键词：治理结构 治理效能 乡村振兴 治理资源

* 本文系湖南省教育厅基金项目：“人才振兴视域下乡村青年领军人才发挥‘头雁作用的政策支撑研究”（编号：22A0102）。

一、问题提出与文献回顾

（一）问题提出

2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。”乡村振兴是实现中国式现代化以及应对百年未有之大变局的压舱石，乡村振兴的稳步推进和早日实现需要一个和谐有序且充满活力的乡村社会。但是由于乡村自身力量有限，无法独自实现在生产、生活、文化、生态和治理等多重领域的作用发挥，因此国家力量的进入不可或缺。随着乡村振兴的全面推进，国家治理重心和资源不断下沉至乡村社会，但是密集资源的不断投入虽然促进了乡村运转效率提高、运转效益提升，但同时存在改革不见效果、投入不见效益的情况。究其原因，在于下沉的国家力量和乡村社会力量二者之间未形成有效对接，联结二者的乡村治理结构出现了力量失衡和结构失序。历史和实践证明，乡村治理现代化需在两个方面同步推进：一是服务于国家治理能力的提升；二是促进乡村治理能力提升。然而在乡村治理实践中，自上而下的国家力量是优势，适应回应社会需求的乡村治理却是短板。因此，不仅需要考虑国家公共资源下沉有效配置的方式和要求，还要考虑乡村社会是否具有可以有效承接利用，调和协同双重力量的治理结构。如果资源所下沉的乡村缺乏合理适宜的治理结构，无法调和国家与社会的双重力量，则会出现资源难以充分对接和无法有效利用的困境。

（二）文献回顾

乡村振兴战略背景下资源下乡与治理重心下移深刻改变了乡村治理的实践逻辑和运作过程，需要对旧有的治理模式和治理体制进行创新。当前，学界有关创新乡村治理的研究进路大体沿三个方面展开：其一，推动治理主体的科层化、理性化建设。治理主体在治理实践中衍生出区域化党建、网格化管理、内部分包、积分制管理等重要样态，技术治理成为上级政府督促镇村两级乡村组织尽责履职的重要手段，乡村治理主体理性化程度不断提升。其二，通过创造性转化传统治理资源开展非正式治理。当前乡村治理实践中，群众路线、新乡贤、村规民约等治理资源被重新挖掘，并与现代国家治理规制衔接统一，促进多元治理主体良性互动，助推乡村治理共同体建构。其三，基于外部制度嵌入赋能乡村治理。为缓解市场化和城镇化发展进程中乡村人口外流带来的村庄“空心化”和老龄化问题，党和国家深化拓展各类制度安排，典型表现如“大学生村官”“第一书记”等外部人力资源入驻村庄。“嵌入型村干部”在资源引介、村级组织培育以及政策执行等方面呈现积极的治理效应。然而，外部力量的介入也产生了驻村干部主导乡村工作、消解乡村自治、乡村社会自主性空间被挤压的新现象，村庄的内源式、可持续发展面临挑战。

既有研究对于乡村治理的创新优化进路进行了系统详尽的讨论，为后续研究提供了有益的经验借鉴和思路启发，但是关于乡村治理结构的创新性调适研究较为缺乏。乡村治理结构既是整合国家和社会双重力量的承载机制，同样也是治理资源转化为治理效能的运作机制。在治理重心下移和资源下沉的背景下，面对日益复杂的治理情境和逐渐失衡的机制约束，乡村治理需要通过一定的制度安排创新调适治理结构来实现最大程度的资源整合与动员，完成上级下达的各项目标任务，回应乡村社会的治理需求，从而保持乡村治理的稳定性、合法性和有效性。本文将从乡村治理的具体实践出发，以乡村治理结构为研究重心，试图回答乡村治理结构在治理重心下移和资源下沉的治理情境下如何通过创新性调适来有效适应和应对乡村治理不断涌现的新现象和新问题。

二、现实样态：治理资源密集下沉与治理效能提升困境

本文基于“资源—结构—效能”的分析框架，认为治理资源必须通过治理结构来发挥作用，进而转化为实际的治理效能。通过分析资源下沉和利用的现状，重点考察各乡村治理主体在资源利用过程中发挥的具体作用，以及主体间的结构关系，进而分析资源利用低效和治理效能提升有限与治理结构之间的内在逻辑。通过对多地乡村治理进行实地调研所得的现实情况以及整理相关的政策文本和学术文献，可以发现当前乡村治理中普遍存在着资源利用低效和治理效能提升有限的困境，其主要表现在以下几个方面。

（一）内部资源整合不足

资源密集下沉的现实意义不仅在于丰富充实了乡村的外部资源，同时也激活发展了乡村内部资源。当前，乡村社会内部可供利用的资源主要包括集体经济资源、政治权威资源和社会文化资源三大类。与过去传统时期乡村资源孱弱的情况不同，新时代乡村社会的内部资源已经逐渐积累形成了可观的规模，但是却面临着闲置无序、无法有效整合利用的现实困境。

首先是集体经济资源，国家政策规定每个村庄都需拥有一定规模的集体经济，其不仅是带动促进乡村发展的主要动力源，还是通过利益聚合将农民组织动员起来的重要手段。随着改革開放的推进、市场经济的发展和农村经营体制的变革，村庄个体日益分散和“原子化”。村庄内部可供开发利用的经济资源主要包括土地、渔林、矿产和文旅等，但是村庄集体经济开发利用程度低，村民参与程度不足等现象仍十分普遍。分散化的村民使得外部市场进行资源开发的对接成本过高，同时村庄内部开发意愿和能力的不足导致经济资源的闲置。其次是政治权威资源，其不仅包括乡镇政府、村“两委”和驻村干部等正式治理力量，还包括村庄内部的德高望重的宗族长辈或拥有一定经济实力的先富农民等非正式治理力量。前者是村庄治理活动的主要承担者，随着国家力量的不断下沉，自身功能作用不断彰显。后者则是前者的有效补充，随着经济实力的增长和社会地位的提升，其影响范围和力度也在日益扩大。但是这两种力量自身内部以及二者之间还存在一定程度的隔阂阻碍，尚未达到理想化的有序协同治理。最后是社会文化资源，其主要指传统的村规民约、宗族伦理和文化传统等，是维系村庄运行和发展的重要精神纽带和行动规约。面对复杂性、分散性、动态性和不规则的乡村治理现实，社会文化资源是正式治理重要且有效的补充手段。

这三类资源是乡村社会内部的主要资源，但是其自身以及三者之间出现了一定程度的割裂和整合不足的现象。当前农村地区面临空有内部资源而无法有效整合利用的现实困境，只寄希望于国家和上级的政策支持和经济援助，缺乏内源性发展动力和可持续发展能力。集体经济的衰弱导致了治理权威的不足和村庄的去公共性，同时也导致了人口的大量外流，二者又共同导致了社会文化规则约束力和凝聚力的下降，其反过来又加深了前者的程度，部分乡村发展和治理陷入了停滞不前的陷阱。

（二）外部资源承接不当

乡村社会的外部资源主要包括国家政策扶持和项目资金输入的政治经济资源、选派驻村干部的政治资源、以及逐渐进入的市场主体的经济资源。自税费改革之后，国家和农村的关系由过去的资源汲取转为了资源输入，国家资源开始逐渐下沉至乡村社会。发展至脱贫攻坚和乡村振兴时期，国家力量资源的下沉规模与日俱增，方式手段不断成熟，国家和乡村社会的联系日益紧密。同时市场主体也遵从其自身的逐利性开始进入发展加快且具有巨大开发潜力的乡村社会，其资本、技术等优势使其逐渐在乡村治理中发挥一定的作用。但是面临外部不断输入的资源，乡村社会却面临缺乏合理适宜的治理结构，导致陷入无法有效承接的现实困境。

首先是国家资源输入，其除了统一的财政补贴和转移支付外，主要的方式则是通过项目建设来促进乡村发展。地方政府出于实现包含经济发展、环境治理和政治稳定等多个目标的考虑，往往选择将多个项目打包成为项目群。其建设成本的高昂和规模的复杂，导致无法实现每个乡村都可以获得项目支持，往往经济实力强和治理有效的乡村可以获得更多资源，成为标杆村庄，而其他村庄由于发展迟缓和组织松散无法获得资源支持。其次是选派驻村干部，其是脱贫攻坚期实现治理有效的重要手段，在接续的乡村振兴期间，国家继续通过选派驻村干部来助力乡村发展。外来的驻村干部往往依托后靠单位拥有一定的能力和资源，同时在村民眼中具有一定的政治威信，是村庄治理的重要补充辅助力量。其带来的政治物质资源、工作能力和先进思想可以有效激活乡村社会的发展动力，但是也面临着遭受排挤和融入困难等水土不服的现象。最后是市场主体。随着市场经济的改革推进和乡村振兴战略的落地实施，拥有巨大开发潜力的农村市场逐渐被所重视。多种的市场主体开始进入乡村社会，在寻求开发合作特色产业的同时，也会寻求村庄的合作支持和利益交换，从而在一定程度上参与影响村庄治理。同时其自身在乡村治理中的影响力不断增长，加之部分乡村社会内部人员成为市场主体，其与乡村治理的联系愈加密切。但是分散化、缺乏组织的村民使市场主体交易成本过高，加之参与乡村治理的渠道规则仍缺乏明确规定，导致其进入乡村社会时面临一定的困难和阻力。

（三）治理效能提升有限

治理效能是指治理活动所产生的对于公共事务的处理效果和公共福利的增进程度，其关注于治理受众的实际反应和现实感受以及治理主体的能力提升，主要包括但不限于经济收入、政治稳定、科技创新、社会民生、生态效益、人民健康、公共安全等众多方面。随着外部资源的不断输入和内部资源的日益壮大，村庄发展和治理逐渐摆脱资源匮乏的困境，但是乡村治理的效能却提升有限，即乡村治理受众村民的现实感知不强。其中村集体经济发展水平并没有获得显著提高，盈余还处于较低水平；农村居民收入增长缓慢，村庄就业机会有限，人口持续外流；村民参与治理的积极性和程度无明显变化，参与能力和机会未获得明显提升；人居环境和生态环境虽然获得一定程度的改善但仍需提升。

综上所述，当前的乡村社会面临着内外部资源的不断增多、乡村本身的发展未得到明显或与之相匹配的进步的问题。乡村治理效能提升有限的原因在于资源的低效利用，激发内生活力的内部资源和密集下沉的外部资源未得到充分的整合使用，这一方面是国家和乡村社会资源的重大浪费，另一方面也是乡村振兴目标实现的现实阻碍。乡村社会要想有效整合对接内外部资源，就需要关注资源转化为治理效能的乡村治理结构，探究其现实问题和运行逻辑。

三、问题溯源：治理结构张力导致资源利用低效

通过对于资源利用低效和效能提升有限的现状进行内在逻辑分析发现，是由于乡村治理结构存在着现实张力，治理结构的不合理导致其在资源整合对接过程中出现了不适应的情况。其主要的生成逻辑在于治理主体的权责失衡导致治理主体的位置偏移错位，最后使治理结构出现难以协调的现实张力，影响资源的有效整合对接和治理效能的实际提升。

（一）权责失衡产生主体错位

主体错位是指治理主体在治理结构中偏离原有位置甚至退出治理结构，导致自身治理作用的部分发挥、异化发挥或无从发挥。在乡村社会治理中，主要存在的治理主体包括乡镇党政机关、村“两委”、市场组织和社会组织四种角色。治理主体权责失衡主要表现在权力和责任、资源和任务之间的不对等不匹配。乡镇党政机关作为最低一级的政府组织，受到自上而下繁重的任务和责任，但是与之相对应的权力和资源则没有及时匹配，在具体治理过程中产生了能力不足的困境，因而转向扶持只占总数小部分重点村和标杆村，以便承接上级任务。而对于村“两委”而言，其自身资源的缺乏和双重身份困境，使其在日常运行过程中被乡镇自身的法定权力和掌握的一定资源分配权的部门吸纳，逐渐成为其派出附属机构，而在一定程度上喪失了组织村民进行自治的原本作用。市场组织因其自身的盈利性，虽拥有一定资源，但是权利的不足和渠道的缺乏使其难以有效参与乡村社会治理，其通过产业振兴促进乡村振兴的责任也难以承担。社会组织也同样担负着提供公共服务、促进公共利益的责任，但是其自身的资源有限以及先天权利的不足，使其依附于其他主体而发挥自身作用。

治理主体间的权责失衡，是由于制度设计和现实情况存在不相匹配的滞后性，乡镇政府在面临日益复杂的治理环境和不断更新的治理要求时，不断累积加码的责任和任务却没有相匹配的资源和权力；村“两委”在国家力量大幅下沉到乡村后自身的社会性被极大压缩转型成为国家力量的派出机构；市场组织和社会组织不断发展壮大，与农村居民生活关系日益密切，在乡村社会的实际治理中的作用发挥不断凸显，但是相应的权责安排则缺乏明确规定，其参与乡村治理的能力和机会受到限制。治理主体在实际治理过程之中的权责失衡，使各主体为实现自身组织目标而采取一定的策略行为进而产生主体错位现象。

（二）主体错位引发结构张力

结构张力指治理结构的不协调和不匹配进而产生的结构紧张和冲突，其主要表现在纵向和横向两个方面。乡村的纵向治理结构张力主要表现为乡村社会难以有效的承接自上而下的国家资源下沉和治理重心下移任务，国家自上而下的力量和意志可以通过强有力的政策执行推行到乡村社会，但是乡村社会本身的孱弱无法有效的承接国家的力量和资源投入，也无法有效的表达自身的意愿，形成了纵向的结构张力。乡村的横向治理结构张力主要表现在乡村治理中各主体未形成有效合力，彼此之间关系割裂，内生资源也因此无法有效整合，主要表现为乡镇党政机关、村“两委”、市场组织和社会组织由于权责失衡和主体错位，未能充分发挥自身应有的作用。

主体错位的生成逻辑在于各治理主体所追求的目标不同但是受制于权责失衡的现实约束，为了实现目标采取一定的策略变通导致逐渐偏离原本的位置。乡镇政府追求乡村整体治理稳定和有所发展，自治组织追求村集体和村民利益的发展维护，市场组织追求最大程度的盈利，社会组织追求提供公共服务增进公共利益，各主体的目标既不相同但又有所重叠，使其既存在合作协同又存在冲突抵抗。但是其所擁有的权力和资源又是极不平均，其行动依据自身拥有的权力和资源来进行目标追求，导致乡村治理结构产生了主体错位的现象，主要表现为乡镇党政组织与村“两委”合谋占据乡村治理的主导地位和主要地位，市场组织和社会组织处于边缘地位。治理主体的错位导致其无法有效的组织和动员其所管理的成员，也导致了乡村治理的力量流失和结构不协调，进而形成了乡村治理结构的现实张力。

（三）结构张力导致资源低效利用

一个合理的治理结构中，各治理主体应各居其位、各尽其职、相互协调、有序互动形成治理合力，进而才可以有效的利用、整合和对接内外部资源，不断提升治理效能，实现乡村治理有效。其中乡镇党政应该作为结构核心统领指挥全局，村“两委”作为村庄实际治理者处理村庄日常事务以及维护反映民众利益诉求，市场经济组织作为市场主体助力村集体经济发展和农民增产增收，社会服务组织作为补充辅助为村民提供各种需要的专业服务。然而现实情况却有所不同，乡镇政府由于治理资源的缺乏和社会的民主化进程而出现了权威弱化和能力不足的现象，村“两委”则逐渐被行政吸纳成为乡镇政府的派出机构，市场组织因力量弱小发育不足而空壳虚化，社会组织则因为经费不足和规模有限而依附其他组织发展。乡村治理结构由于其治理主体的权责不对等和错位缺位，进而呈现出无法有效整合内部资源和承接外部资源的结构张力，导致资源不断输入但治理效能提升有限。

四、优化进路：调适乡村治理结构以赋能乡村振兴

通过对乡村治理结构进行创新性调适来实现最大程度的资源整合与民众动员，有效完成上级下达的各项政策任务，及时回应乡村社会的多元化诉求，从而保持乡村治理的和谐稳定、合法有效，更好地服务于乡村振兴事业的全面推进。

（一）重塑权责以理顺主体相互关系

优化调适乡村治理结构，首先需通过重塑其权责来理顺各主体的相互关系，形成协调有序的乡村治理共同体。乡镇党委、政府应该发挥其领导核心的作用，统筹乡村治理事务和对接上级政府。需要针对权责不匹配的状况适当增加其治理资源和权力，同时明晰和加强其责任。村“两委”由于资源和权力的缺乏导致被行政吸纳，因此村“两委”应提升自身的独立性，适当增加权力和资源的同时保证其责任的真正落实。市场经济组织要确保其经济效益和社会效益的双重发挥。社会服务组织则应充分发挥补充提供公共服务和公共产品、促进公共利益的作用，积极参与乡村治理，协助全过程的人民民主的有效实现。

（二）多维赋能以提升主体治理能力

在理顺各治理主体间的相互关系之后，要通过多维赋能来提升主体自身的治理能力，使其不但在治理结构中处于合适的位置，还可以充分发挥自身所作用。首先是制度赋能。当前乡村问题频发的原因在于制度的适应性调整不足，面临新情况相应的制度缺乏弹性或没进行及时有效的调整。因此，应通过制度创新来规范各主体在治理中所处的位置和所应发挥的作用，并通过制度规范来保障监督其落地实行。其次是主体赋能，通过能力素质培养强化乡村治理主体自主性和能动性。乡村治理主体充分发挥作用的根本还需从自身素质提升出发，通过提升治理主体的能力进而在治理过程中更好地发挥作用。最后是资源赋能。资源包括物质资源、文化资源和权力资源，乡村组织通过物质资源来进行利益调节分配，文化资源进行感情维系和非正式治理，权力资源来确保意志的实现和行动的达成。通过制度、主体和资源多维赋能来使各个乡村治理主体可以处在合适的位置进而发挥应有的作用。

（三）调适结构以发挥乡村治理合力

通过权责重塑和多维赋能之后，还需使各治理主体各居其位各展其能，形成有序协调互补稳定的治理合力。首先是构建乡村治理共同体，通过一定的规则约束、制度安排和经济利益，使各治理主体积极有为地参与到乡村治理过程中来，注重上下协同与多元参与、治理结构扁平化和网络化，同时通过规则约束和沟通协调机制保障结构的稳定性和适应性。其次，要以乡村治理需求为出发点推动整体性治理资源的流动与配置，通过乡村治理结构调适可以使乡村治理需求进行有效的凝聚和表达，进而与内外部的治理资源进行整合和对接。最后，要通过制度创新对治理结构的调试赋予一定的弹性空间，确保在保持本地特色、适应现实情况的前提下借鉴和推广好的经验。

五、结论与讨论

基层治理是国家治理的基石，其治理效能不仅关系基层社会稳定与发展，也关乎国家治理能力的提升和治理体系的完善。为推进基层治理体系和治理能力的现代化，国家力量和资源不断渗透下沉至基层社会。但是传达至乡村基层时，由于缺乏合理有序的乡村治理结构，出现了内部资源整合不足、外部资源承接不当，治理效能有限提升的现实困境。因此，需要通过权责重塑理顺治理主体间的相互关系，通过多维赋能提升主体的治理能力，创新性调适治理结构来整合对接内外资源形成治理合力，进而有效赋能乡村治理有效和乡村振兴。

乡村治理既面临着治理现代化的转型重任，又要为乡村振兴提供政治支撑，这意味着對创新和完善乡村治理体制机制提出了新要求。我国现如今正处于新的历史方位，面对治理情景动态演进、治理任务日趋繁杂、群众多元化利益诉求不断彰显和社会流动性与日俱增的现实情境，不仅需要不断增强乡村治理的能力，夯实乡村治理基础，更要加快乡村治理体制机制创新，激发乡村振兴的内在活力。

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（作者单位：湘潭大学公共管理学院）