中日外交部门海外社会安全预警信息发布服务的技术性比较研究

陈嘉辉

2023年是中国“一带一路”倡议提出十周年。随着“走出去”程度的加深，中国企业在海外面临的风险也越发频繁和复杂，甚至因此承受巨大损失。在此情况下，海外社会安全信息预警显得尤为重要。

《中华人民共和国领事保护与协助条例》明确了中国驻外外交机构在领事保护与协助工作中的主体地位,并将安全预警划为中国外交部和驻外使领馆的重要职责之一。此类预警信息是中国企业用以支持海外业务安全保障的重要情报工具。中国外交部如何做好安全预警信息公开发布工作是“一带一路”倡议行稳致远的有力保证。

同时，在海外社会安全信息预警方面，企业全球化更早的日本有着丰富的经验。因此，对日本外务省的国外安全预警信息公开发布服务进行比较研究，或可取其精华、去其糟粕，对中国外交部继续完善同类服务有借鉴作用。

一、海外社会安全预警信息发布服务

联合国曾对“预警”进行了界定，即通过识别环境，为面临潜在风险的个体采取行动避免或者减少风险，以及为应对准备提供及时有效的信息。[1]毫无疑问，提前给海外项目提供社会安全信息，可以使项目部及时采取措施，能够避免损失或将损失降到最低。[2]因此，此类预警信息对信息使用者是有价值的，而这些有价值的信息就是一种情报。可以说，情报是预警防范的灵魂，情报主导确保预警决策建立在更为客观的分析基础之上，更科学地确定工作重点和优化资源配置。[3]

需要明确的是，强化安全风险预警信息的发布应是政府谋求在外公民和企业的安全确保对策之一。[4]在此情况下，各国外交部门成为了信息机构，向本国公民和企业提供专门化、有价值的信息服务。既然提供信息服务，各国外交部门就需要遵循信息服务的四个原则，即可用性原则、及时性原则、针对性原则和成本/效益原则。[5]有鉴于此，本文对中日国外安全预警情报公开发布服务进行比较研究将从四个原则出发。

二、信息服务的可用性比较

方便查询的信息发布渠道是信息服务的可用性的重要体现。无论是日本还是中国，外交部门目前都搭建了由多渠道组成的安全预警信息发布系统。

在日本，除使领馆渠道外，外务省于2002 年4 月26 日开始在“外务省海外安全主页”汇集发布驻外使领馆的预警信息。此外，外务省基于该主页开通facebook 账号“外务省领事局海外日本人安全课”和line 账号“外务省海外安全情报”。在中国，除使领馆渠道外，外交部于2011 年11 月22 日开通“中国领事服务网”，旨在提供“一站式”海外安全信息。此后，外交部基于该网开通微博账号和微信账号，均命名为“领事直通车”。

虽然两国外交部门的预警信息发布渠道类型相似，但是侧重点并不一样。日本方面，预警信息服务更依赖于“外务省海外安全主页”这一信息集中发布平台，而使领馆承担信息转发功能。相反，中国方面更依赖于使领馆发布预警信息，而“中国领事馆服务网” 扮演的是转载角色，且该网对信息的转载是选择性的。换言之，日本方面的预警信息发布走集约式路线，中国方面的预警信息发布走分散式路线。

对于个人用户而言，其只会在某一时间停留或前往一个对象国。因此，选用哪种路线并不会对其获取信息有太大影响。然而，对于跨国企业集团而言，分支机构和员工遍布全球，总部安全保障部门往往需要批量获取国外安全信息。假设有一日本企业和一中国企业均需了解东南亚区域的预警信息。日本企业可以使用“外务省海外安全主页”，而中国企业需要打开驻东南亚十一国二十七家中国使领馆的网站。

通过对比，中国外交部或尚需在集约渠道的可用性方面为有批量信息需要的用户提供更为便捷的用户体验。

三、信息服务的及时性比较

及时性对于安全预警信息的有效性和价值至关重要。如果预警信息不及时发布，会导致用户难以及时采取必要措施来预防或应对安全威胁，从而带来潜在的损失。

各国驻外使领馆通常对于对象国社会安全的感知灵敏，因而可以以较快速度对安全事件做出反应。然而，预警信息的发布速度还取决于对安全事件的反应方式。在此方面，日本使领馆倾向于有报速报，而中国使领馆则较为谨慎。例如，日本于2023 年2 月16 日就西非尼日利亚的全国大规模骚乱发布预警，而中国方面于2 月19 日发布；日本于2023 年7月12 日就南亚印度北部暴雨和洪灾发布预警，而中国方面于7 月14 日发布，当时的预警显示已经有中国公民受困；日本于2023 年8 月11 日就北欧瑞典焚烧古兰经后的恐袭风险发布预警，而中国方面于8 月16 日发布。

同时，预警信息发布服务的及时性也体现在集约平台方面。在日本，针对同一海外社会安全事件，各使领馆均使用“外务省海外安全主页”的统一链接，发布速度基本同步。在中国，“中国领事馆服务网”的信息集中发布服务目前已更多地转由微信公众号“领事直通车”承担。然而，各使领馆与“领事直通车”并不就同一安全事件共享统一发布链接，因此双方的信息发布基本不同步。

在此情况下，“领事直通车”扮演转载角色，不过其信息转载存在延时性。以2023 年3 月至8 月的半年作为时间范围，“领事直通车”共转载各使领馆微信公众号的文字预警信息228 条。若将转发时间差在0-1 天视为及时转发，则及时转发的信息仅占11%。同时，“领事直通车” 转载预警信息最长延迟达到18 天。

通过对比，无论是在分散渠道层面，还是在集约渠道层面，中国外交部或尚需适当加快预警信息的传递。

表1 ：“领事直通车”微信公众号转载驻外使领馆微信公众号的延时统计

四、信息服务的针对性比较

信息服务的针对性要求根据目标，对所需信息进行收集、整理和发布。发布安全预警信息的目标正是为帮助信息使用者规避各种潜在安全风险。

在针对性上，中日外交部门都很重视直接威胁到在外公民和企业的安全风险。只要有日本公民或企业受到侵害，日本方面在发布预警信息时都会在标题注明“日本受害者”或“日本国民损害”等字样。同时，中国方面在发布预警信息时都会在正文第一段中注明近期有中国公民或企业受到损害，或者近日有中国公民或企业反映情况。

不同的是，日本方面对于间接安全威胁同样重视，而中国方面对于间接安全威胁的重视程度低于直接风险。这导致了两国在预警信息发布数量上的差异。以2023 年3 月至8 月的半年作为时间范围，中日驻外使领馆网站为信源，从全球众多次区域中随机选取拉美（中日的分区标准一致）和东非（按非洲联盟的划分标准）进行统计，获得拉美地区的有效信息32 和252 条，东非地区的有效信息19 和79 条。统计结果印证中日外交部门在针对性方面的差异。

在统计期间，拉美的乌拉圭在南半球冬季陷入极端干旱，导致饮用水物资严重短缺。日本方面发布了预警信息，中国方面未曾发布。东非的肯尼亚陷入持续性政治争端，全国各地不时爆发大规模抗议。日本方面发布了21 次预警信息，中国方面未曾发布。

无论是直接风险还是间接风险，其实都威胁着中国在外公民和企业。中国外交部或需适当增加对间接风险的预警投入。

表2：中日驻拉美地区使领馆安全预警信息统计对比

表3：中日驻东非地区使领馆安全预警信息统计对比

五、信息服务的成本/效益比较

信息服务的效益由经济效益和社会效益构成。由于外交部门的安全预警信息服务是公益性质，因此信息使用者的经济效益优先于部门经济效益。同时，外交部门对自身社会效益的考量优于自身经济效益。

在经济效益层面，安全事件发生后造成的医疗或丧葬费用、财物损失等都会增加信息使用者的成本，从而降低其效益。即使商业保险可以提供赔偿，但是配成不一定可以全部覆盖此类成本。在社会效益层面，外交部门发布安全预警信息是为了保护在外公民和企业的海外利益。此项服务除了是其工作职责，还是其代表政府承担的一项社会责任。对此项服务而言，安全事故导致的任何人命伤亡和企业关闭自然都是对社会效益的损害。

在日本，外交部门通过风险前置来保障安全预警信息服务的成本效益。上文所述的间接风险中不少都是事前预警，最突出的是针对示威抗议的预警信息。相反，中国外交部门更重视事后控制，除了自然灾害，基本上都是在事发之后发布信息。然而，事发之后的伤亡和损失既成事实，无论再怎样预警，额外的成本已经产生。

2021 年，南太平洋的所罗门群岛首都爆发骚乱，暴徒火烧唐人街，华商损失惨重。暴徒登岛之后部分国家外交部门发出预警信息，而中国方面在事后发布提醒。前述印度洪灾的预警也是典型例子。

安全预警重在防患于未然，安全事件一旦发生，其危害远比预期更严重。为了实现安全预警信息服务的最大效益，中国外交部需要充分实现“风控前置”。

六、结语

本文依托信息服务的四个原则对中国外交部和日本外务省海外社会安全预警信息发布服务进行技术性比较后有四点发现。第一，从发布渠道看信息服务的可用性，日本方面更依赖于集约式发布渠道，中国方面更依赖于分散式发布渠道。就对预警信息有批量需求的用户而言，中国外交部或需要加强集约式渠道建设。第二，分别从分散式渠道和集约式渠道看信息服务的及时性，中日驻外使领馆对于同一安全事件的反应方式造成预警信息的发布速度的差异；日本方面的两类发布渠道共享发布链接可同步发布预警，中国方面的两类发布渠道不共享发布链接且集约式渠道在转载驻外使领馆预警信息时有延时。无论就对预警信息只有单个需求还是有批量需求的用户而言，中国外交部或仍然需要提升对安全事件的反应速度。第三，从安全风险的类型来看信息服务的针对性，日本方面同等重视对直接风险和间接风险的预警，而中国方面以直接风险为主，间接风险为辅。为综合保障预警信息用户的安全需求，中国外交部或需要完善对海外社会安全的全面风险管理。第四，从安全风险管理的环节来看信息服务的成本/效益，日本方面侧重于风险前置管控，中国方面侧重于风险事后控制。为尽可能降低潜在损失，中国外交部或需要加强风控环节适当提前，将这项服务的重点转到“防患于未然”上。无危则安，无损则全。中国外交部对海外社会安全信息服务的完善对于“一带一路”建设，以及中国公民和企业在外生活和生产都具有重要意义。