市区一体化多测合一管理系统建设研究与探索
——以杭州市为例

□杭州市规划和自然资源调查监测中心 施仲添

随着政府 “放管服”改革不断深入，优化营商环境的要求不断提升，“多测合一”改革工作逐步走进“深水区”。2021 年，国务院发文《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》明确在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6 个城市开展营商环境创新试点，开展分阶段整合相关测绘测量事项。杭州市结合实际情况，出台了《杭州市深化“多测合一”改革的实施意见》，明确按照“同一标的物只测一次”的原则，分阶段整合规划、土地、房产、交通、绿化、人防、消防等测绘测量事项，同一阶段涉及的多个测量事项合并，实现“多测合一”。将工程建设项目审批全流程测绘服务划分为三个阶段：一是前期服务阶段，本阶段主要涉及土地勘测定界、宗地测绘等测量事项；二是审批监管服务阶段，本阶段主要涉及不动产预测绘、人防面积预测绘、定位测量、±0.00检测等测量事项；三是竣工验收服务阶段，本阶段主要涉及竣工规划核实测量、不动产权籍调查、机动车停车场（库）测量、绿地测量、人防测量、消防测量和地下管线等测量事项。

《杭州市深化“多测合一”改革的实施意见》还明确了在统一测绘技术标准体系的基础上，建立并推广应用全市统一的“多测合一”管理系统，实现“多测合一”项目的测绘服务机构测绘成果的在线汇交和测绘成果在各部门间的共享互认。

一、现状分析

2020 年开始，杭州市市本级启动建设“多测合一”管理系统，目前市本级已建成并投入使用，正逐步向下辖各区县推广应用系统。对照部省相关要求，系统应用前，各区县主要存在以下问题。

（一）测绘成果缺乏统一有效的数字化管理手段

杭州下辖各区测绘主管部门在“多测合一”测绘成果管理方面存在不足，如管理略显混乱、成果存储涣散、业务应用完后不保存等，对测绘成果没有形成统一管理、统一应用的管理机制，严重缺乏数字化、智能化的管理手段。

（二）管理人员技术水平难以完成专业支撑

杭州下辖各区测绘主管部门专业技术人员相对缺乏，尤其缺乏既懂测绘业务又熟悉信息化建设的技术人员，所以很难依托区级测绘主管部门力量单独建设相关信息系统，进而支撑“多测合一”测绘成果的统一管理和应用。

（三）信息化建设水平参差不齐

杭州下辖各区由于财政投入、领导重视程度不同，各区的信息化建设水平参差不齐，加上技术团队缺乏，所以独立建设并运营信息系统的基础相对较差，多是借助省市等上级部门的大力支持。

二、建设思路

（一）总体目标

充分发挥市级统筹引领作用，建设市区一体化“多测合一”管理系统，解决“系统架构不一致、上下应用不贯通、市区数据不互通”等问题，实现全市“建设标准统一、技术架构统一、数据服务统一、应用服务统一、基础系统统一”的“五统一”建设目标。

1.建设标准统一

技术规程和数据标准采取全市统一的模式进行发布，数据中心全市统一建设，市区两级“多测合一”测绘成果采用“集中管理、统一维护和分级应用”的模式，解决当前技术规程、数据标准、技术架构和服务聚合难以统一等问题。

2.技术架构统一

市、区两级系统建设采用统一技术架构，包括系统架构、运行环境、技术规范、成果共享机制以及系统运维机制等，为市、区两级系统互联互通以及市级统一向省级汇交成果提供技术保障。

3.数据服务统一

服务发布采用基于统一技术架构数据中心进行发布的模式，通过聚合与拆分数据服务的手段，根据不同节点采取分级授权，实现不同层级用户可以管理和应用不同节点的“多测合一”测绘成果，采用市区两级分级管理和查询，以满足市级统一向省级汇交的实际需求，为市区一体化审批平台等应用系统提供统一的数据服务接口。

4.应用服务统一

市、区基于统一的“多测合一”管理系统为行政审批、登记发证等业务提供涉及的勘测定界、建筑物定位、±0 检测、不动产测绘等测绘成果应用服务，提升行政审批的效率和科学性。

5. 基础系统统一

市级建立“多测合一”管理系统的基础版本，区级在市级版本的基础上和统一技术架构下，充分考虑各区的特殊需求建立区级节点，通过定制相应的数据服务和系统功能，实现区级节点特色应用的快速研发和部署，减少重复开发和资金投入，缩短建设周期。

（二）建设模式

充分运用政务外网、互联网和微服务架构等先进技术，构建市区一体化建设模式，通过市级统筹建设全市“多测合一”数据标准和架构体系，搭建统一架构的“多测合一”管理系统，区级“多测合一”管理系统节点实行统一技术架构和运行环境按区分节点的模式进行部署，搭建不同的区级节点，系统应用和数据更新维护等工作将根据职责分工来分头开展。系统统一建成后，区级节点不仅可以充分共享市级系统建设成果，还可以在此基础上拓展区级特色需求应用。市级系统亦可充分吸收区级节点特色，不断优化完善市级系统功能。市区两级通过相互促进和增强，实现全市共建共享共用，避免重复开发相同的系统功能。市级和区级系统采用“逻辑统一、物理独立”的模式，根据系统设定的权限进行归集和管理“多测合一”成果，统一对外提供相关数据服务，进而构建统筹管理市区“多测合一”的新局面。

市区一体化建设模式最大的优点是市区分工明确，优势互补。市级层面，建设运维资金和人才队伍集中保障系统支撑环境、技术支撑服务接口、运维服务数据中心，顶层设计系统建设和制订相关标准规范。区级层面，负责保障系统落地和系统应用组织等具体工作。

（三）建设内容

1.梳理业务事项

结合审批制度改革以及优化营商环境创新试点，将工程建设项目领域涉及的相关测绘事项划分为前期服务、审批监管和竣工验收三个阶段，实行分阶段整合相关测绘事项，做到“同一阶段、一次委托、成果共享”。

2.制定标准体系

以业务事项梳理为基础，以国家、省及行业标准为依托，结合杭州特色，制定《杭州市规划和自然资源局综合测绘技术规程》《杭州市规划和自然资源局综合测绘成果报告示例样本》《杭州市规划和自然资源局综合测绘成果质量检验标准》等一系列标准规范，规范“多测合一”测绘服务行为和测绘成果。

3.搭建总体框架

按照多租户分布式应用与微服务架构，设计“多测合一”管理系统底层架构，确保访问的安全性、高效性、稳定性和可扩展性。

4.开发系统功能

根据杭州实际情况和业务需求应用的需要，研发符合杭州实际、支撑市区两级的涵盖“云上下载、网上报送、系统质检、成果入库、实时共享、动态评价”六大功能的“多测合一”管理系统功能，并结合区级应用需求，开展市区一体化“多测合一”管理系统建设和推广工作。

5.建立系统运维机制

一是建立系统推广应用机制，杭州市规划和自然资源调查监测中心作为支撑单位负责技术保障，自然资源主管部门作为系统落地属地负责系统的具体落实和应用；二是建立数据共享交换和安全保障机制，保障“多测合一”测绘成果在行政审批、登记发证等业务系统实现共享和应用。

三、总体设计

（一）总体架构

采用当前主流的“大系统、微服务、轻应用”的架构设计理念，遵循“共建、共享、互通”的建设原则，创新市区一体化建设模式，搭建全市统一的“多测合一”管理系统，形成全市“多测合一”的多节点式管理、应用和共享服务的创新机制。系统架构主要包括基础设施层、数据资源层、服务层和应用层四部分。

1.基础设施层

由计算资源、存储资源、网络资源和安全资源组成，如电子政务外网、互联网、网闸等，基础设施层是平台运行基石，支撑系统的基础运行。

2.数据资源层

主要由测绘单位基本信息数据、建设项目“多测合一”测绘成果数据以及支撑“多测合一”测绘业务开展的土地权属一张图数据、不动产登记权籍数据等组成。

3.服务层

主要是基于面向服务的架构（SOA），为系统提供数据管理服务、数据共享交换服务、统计分析服务和系统运维服务等。

4.应用层

主要包括支撑测绘单位应用的用户注册、用户登录、合同备案、基础资料下载、项目成果上传等应用，以及支撑技术支持单位的基础资料上传、项目成果下载、成果质检、质量评定、信用评价和数据推送等。另外，还包括“多测合一”管理系统为建设项目审批系统、土地征迁系统、不动产登记系统和其他部门审批系统提供数据成果服务应用。

▲ 一体化“多测合一”管理系统总体框架示意图

5.支撑保障

为确保系统的安全、正常运行，构建标准规范体系、系统运行保障体系、信息安全体系，保障系统的正常运转。

（二）数据架构

根据应用需要和技术发展的实际，市区一体化“多测合一”管理系统数据架构上采用“市区一体、同构部署、分节点应用”的模式，遵循“集中分散灵活选择、架构全市统一”建设原则。系统分成市级节点和区级节点，市区两级采用相同的支撑环境、数据标准和服务标准，按顶层设计统一规划、分级应用。市级节点负责全市统一应用系统的接口服务发布，区级是市级的分节点，可以根据自身业务需求在一体化框架基础上发布少量的接口服务，同时支持市区两级的互联互通，实现市区一体化管理和应用。

（三）关键技术

1.多租户技术

多租户技术是跟随着云技术一同兴起的一种软件架构技术，是一种提供多用户环境下租户共享的系统或应用解决方案。其最大的特色就是确保不同用户间的数据不仅仅是相互隔离而且还是安全的。当前，主流的多租户数据隔离方式主要有三种：一是独立数据库；二是数据库共享但数据结构隔离；三是数据库和数据结构均实现共享。对三种方式进行比较：第一种方式的数据隔离级别是最高的，但开发成本相对较高，应用复杂度却是最低的；第三种方式的开发成本和软件购置成本都是最低的，同样其数据隔离级别和安全性能也是最低的；第二种方式介于第一种和第三种方式之间。

简单来说，多租户通常理解为一个独立系统实例可以同时服务于多个不同组织的应用模式。应用多租户技术不但能实现各租户之间应用相同的系统实例，而且还能够依据租户个性化需求实行个性化定制系统实例。多租户情况下，全部租户应用统一的系统实例，但鉴于系统具备对租户提供个性化支撑，通常情况下租户在应用时无感体验不到正在与其他租户同时应用相同系统。为确保多租户环境中全部租户既能独立拥有一个系统实例，同时实现个性化定制，在开展系统设计之初，就必须对系统所涉及的全部数据采取隔离存储方式开展相应的顶层设计。

2.微服务架构

微服务架构是随着技术发展刚新兴起来不久的架构模式，其核心是将一个架构复杂、功能庞大的系统，通过合理规划、细分为若干个微服务，具有较强的内聚性。单个服务可以分开部署，服务可以按需扩容，扩展性较强，同时各服务间还可以采用调用的方式实现服务间的通信。在微服务架构应用时，不会受限于技术更新换代，只要服务间能实现通信，不同服务完全可以采用不同的开发技术，开发应用便捷性较好。和传统的服务架构技术相比，微服务架构有研发效率较高、复杂度可控、容错性较好和扩展性较强等优点。

四、应用设计

（一）应用体系设计

市区一体化“多测合一”管理系统主要实现在线服务、项目管理、成果质检、成果管理和成果共享等功能。就系统应用而言，主要由为测绘单位服务的业务模块、为技术支撑单位服务的质检和入库模块、为管理部门服务的管理服务模块以及多个接口组成。

测绘单位服务模块主要包括测绘单位注册与登录、合同备案、基础数据申请与下载、成果数据上传等功能。

▲一体化“多测合一”管理系统应用体系图

技术支撑单位服务模块主要包括基础数据上传、成果数据的质检、成果数据入库、测绘项目查询与统计等功能。

管理部门服务模块主要包括为各部门的信息系统提供成果应用的服务接口、成果质量结果的收集与应用等功能。

（二）功能设计

市区一体化“多测合一”管理系统主要包括合同备案、基础数据上传、成果数据上传、成果数据质检、成果数据入库、成果数据查询等模块。

1.合同备案

测绘单位线下签订“多测合一”测绘合同后，在市区一体化“多测合一”管理系统中进行合同备案，上传项目的基本信息和边界范围，同时与“一地一码”业务协同平台交换信息进行信息匹配校验成功后，在“多测合一”管理系统中快速创建项目。

2.基础数据上传

管理部门根据测绘单位上传的项目信息和边界范围，经核实确认后根据业务相应准备有关的基础数据，并在系统中上传供测绘单位下载。

3.成果数据上传

测绘单位下载测绘基础数据后，按照国家、省市、行业相关标准以及《杭州市规划和自然资源局综合测绘技术规定》进行外业作业、内业编辑，并根据《杭州市规划和自然资源局综合测绘成果报告示例样本》形成测绘成果与报表，在系统中进行成果数据上传。上传的成果数据电子文件必须附有测绘单位电子签章，保障电子文件的真实性和完整性以及签名人的不可否认性。

4.成果数据质检

管理部门利用系统提供的质检工具对测绘成果进行检查，亦可通过在线浏览或下载对测绘成果进行人工辅助检查，将检查结果上传系统反馈给测绘单位。对于不合格的项目，管理部门通过系统将项目退回测绘单位，要求测绘单位按质检意见进行修改完善直至合格为止。同时，将质检结果根据信用评价要求反馈信用评价管理部门，作为测绘单位信用评价指标之一。

5.成果数据入库

经质检合格的项目，管理部门利用系统提供的入库工具进行入库管理，通过服务接口为后续审批业务进行成果推送利用、部门数据共享。

6.成果数据查询

根据系统设置的权限范围，管理部门或测绘单位可以通过土地码、项目名称、项目编号、测绘单位名称等关键词对系统中的全部或本单位承接的项目进行查询、浏览等操作。

五、技术创新

市区一体化“多测合一”管理系统实现了全业务流程、市区一体化、全功能覆盖的多租户架构，应用系统模块微服务化和租户间互联互通等关键技术，支撑了“测绘审批共享一码通”的创新应用模式，实现了“多测合一”管理系统与其他应用系统的成果互联互通，真正达到了“一次委托、联合测绘、成果共享”的目的。

一是设计并实现面向“多测合一”应用的多租户架构，创新应用基于工作流的多租户定义业务流程、租户内流程跨区域流转、适应多级联网审批等关键技术，实现了测绘单位统一管理、测绘成果汇集统一入口、测绘成果共享统一推送和测绘服务统一监管等全流程业务联动的创新模式。

二是以功能服务、数据服务、接口服务和基础设施服务为核心，在多租户应用框架下，将“多测合一”应用实行微服务化，通过云服务系统解决多节点统一归集和应用的问题，为“多测合一”成果归集和按需共享利用提供了支撑。

三是融入“土地码”概念，依托“土地码”将工程建设项目审批过程中不同阶段的测绘成果及项目相关信息纳入工程建设项目审批全生命周期管理，并依托杭州市一体化智能化公共数据平台实现测绘成果在部门间的成果共享互认，实现“一次委托、联合测绘、成果共享”。

六、结语

市区一体化建设模式能够快速高效推进“多测合一”管理系统的建设，区级节点在继承市级系统的基础上快速部署和定制本地化应用，不仅可以降低区级资金投入和建设运维的技术门槛，还可以达到减少重复性工作和时间成本的目的，极大缓解区级部门因技术人员不足和资金缺少带来的建设运维压力。区级只需关注系统落地和推广应用，市区两级职责清晰、分工明确、优势互补。市区一体化“多测合一”管理系统建设为促进工程建设项目审批制度改革、提升市场主体获得感、优化营商环境发挥了非常重要的作用。平台建设模式，满足了城市级全流程测绘服务的需要，在数据协同、部门间共享互认、服务安全等方面实现了突破，为城市级“多测合一”改革和建设提供了“杭州样本”。