基于PMC 模型的四川省水库移民政策量化评价

李家明 王远龙 魏开志

(1. 中国电建集团 成都勘测设计研究院有限公司, 四川 成都 610072;2. 华电金沙江上游水电开发有限公司, 四川 成都 610041)

水电作为清洁可再生能源,符合能源结构转型战略方向,在“绿水青山就是金山银山”的理念指导下,在党的二十大“深入推进能源革命”“加快规划建设新型能源体系”“确保能源安全”重大部署下,为实现2030 年碳达峰与2060 年碳中和目标,中国“十四五”期间将继续大力推进水电开发建设。 中国水电在西部,西部水电看四川,截至2021 年12 月,四川省水力发电装机容量达8 947 万kW,装机容量和年发电量均稳居全国第一位[1]。

水库移民是水电资源开发的必然产物,影响范围广,涉及事项多,时间周期长,是一项艰苦、庞大、复杂的系统工程[2],使得水库移民安置工作成为水利水电工程建设的重要组成部分和关键控制因素[3]。 四川作为水资源大省,也成为水库移民大省。 为保障移民群众的合法利益,维护建设征地区域社会和谐稳定,四川省人民政府及有关职能部门根据国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》,结合本省水库移民工作实际情况,相继出台一系列具有代表性水库移民政策,对水库移民不同阶段政策进行细化、明确和延伸,形成了较为完善的水库移民政策体系。

水库移民政策对于水库移民群众安居乐业,工程建设顺利推进以及地方和谐稳定的重要性不言而喻,四川省出台的一系列水库移民政策质量如何,是否有效指导各阶段水库移民工作实践,是否有效推进区域内水库移民安置工作? 还需对现有水库移民政策进行科学分析和客观评价。 本文从政策文本角度对四川省近十年水库移民政策进行整体把握与判断,分析四川省近十年水库移民政策的合理性、可及性和发展性,以期为新一轮水库移民政策制定与优化提供理论参考和有效依据。 研究可能的贡献为:将PMC政策指数模型引入到四川省水库移民政策的相关研究,将水库移民政策划分为不同阶段进行有效切入,为完善不同阶段水库移民政策实践及优化提供了新的视角和手段。

一、文献回顾

(一)水库移民政策研究

新中国成立以来,中国水库移民政策经历了发轫期(1949—1957)、 探索期(1958—1976)、 初创期(1977—1990)、发展期(1991—2005)、深化期(2006—2019)五个阶段[4-5],实现了由“重工程,轻移民”向实行开发性移民方针的转变。 目前,学术界对水库移民政策研究主要聚焦于移民安置综合效果评价、水库移民遗留问题处理效果评价、水库移民补偿补助政策评价、后期扶持政策评价四个方面[6]。 移民安置综合效果评价方面,学者主要通过logistic 回归模型、结构方程模型、层次分析法等模型和方法综合评价水库移民安置效果[7-8]。 水库移民遗留问题处理效果评价方面,学者主要聚焦于评价水库移民遗留问题处理效果、处理实施策略以及对移民生产生活的影响[9-10]。后期扶持政策评价方面,学者主要运用DEA 模型、BP神经网络模型、非对称贴近度等方法评价水库移民后期扶持资金绩效、监测评估效果、增收效果和政策实施效果[11-14]。 水库移民补偿补助政策评价方面,学者主要聚焦于长期补偿方式经济效益、补偿机制经济性和补偿模式创新方面评价[15-18]。 尽管学术界采用众多方法对水库移民不同阶段和不同方面政策实施效果进行了评价,取得了丰硕的成果,对于指导水库移民工作实践具有重要意义,却忽略了对水库移民政策本身的研究。

(二)政策评价研究

政策评价是公共政策制定和管理过程中最重要的纽带,其通过使用不同理论、量化模型和技术手段等来对特定的政策进行综合性分析,不仅可以对政策本身做出科学评判,还可以检验政策制定和执行的实际效果[19]。 政策评价主要分为质性评价和量化评价两种。 其中,质性评价多采用案例研究、专家评价、比较分析等方法,由于其评价指标受研究者主观因素影响较大且对参评人能力提出了较高要求,难以保证评价结果的科学性,故未能作为政策评价的首选方法[20]。 近年来,量化评价逐渐兴起,发展出多种模型和方法,如用于绩效评价的灰色关联法、层次分析法、TOPSIS 综合法、混合型多目标MCDM 决策模型等,以及用于文本分析的模糊数学评价、内容分析、BP 人工神经网络模型等[21]。 这些量化评价方法受到了客观性不足的质疑。 与其他政策量化评价方法相比,PMC模型优势逐渐凸显,该模型采用文本挖掘方式获取原始数据,变量选取时倾向于考虑所有可能相关的变量,提高了评价的精确度,尽可能避免了结果的片面性,是当前比较客观且仅用于分析政策文本的量化评价法。PMC指数模型已广泛应用于碳减排、生态扶贫移民、养老服务、科技创新、房地产等政策领域。 然而,现有成果较少利用PMC指数模型对水库移民政策进行量化评价,仅周海炜等[22]采用PMC指数模型对全国水库移民政策进行了分析,而作为水库移民大省的四川省却缺乏相关深入研究。

二、研究方法与数据来源

(一)研究方法

1.关键词提出、比较与关联

ROSTCM 软件能够实现文本词频检索、分词处理与语义分析,对于政策文本内容的挖掘能够起到有益的借鉴作用[23]。 文章利用ROSTCM 软件对选取的四川省水库移民政策文本进行分词处理,并统计分词后政策文档的词语频次,在高频词中剔除组织、开展、根据、按照、处理、完成等指向不明确的动词,最终得出关键词提取结果。 进一步运用Net-draw 软件绘制出高频关键词的共现网络,进行社会网络和语义网络分析,为后续PMC模型评价指标体系设置提供依据。

2.PMC指数模型

PMC指数(Policy Modeling Consistency Index)模型是Ruiz Estrada 基于Omnia Mobilis 假说思想于2011年提出的一种政策文本定量分析模型,模型评价结果更为科学客观[24]。PMC指数模型的突出优势可归纳为评估多样性,不仅可以展示单项政策的优劣性,更能对政策进行对比分析,反映出不同时期或类型的政策差异[25]。PMC指数模型构建步骤主要包括构建PMC指数评价指标体系、建立多投入产出表、计算PMC指数、绘制PMC曲面图四个部分。

(1)PMC指数计算

PMC指数的计算主要包括以下步骤:首先,将构建一级变量和二级变量放入多投入产出表中,参考Estrada 的赋值方法,通过文本挖掘利用公式(1)和公式(2)对二级变量进行二进制赋值;其次,通过公式(3)对二级变量指数求和得出所对应一级变量数值;最后,利用公式(4)将一级变量指数加总计算得到待评价政策PMC指数。

式中:i为一级变量,j为二级变量,n为对应的二级变量个数。

为进一步考察政策的质量与回应效度,研究引入政策质量指数(Q)和回应效度指数(B),分别通过公式(5)和公式(6)计算得到[21]。

(2)PMC指数等级划分

为直观反映政策样本的质量级别,便于对评价结果进行分析,将根据PMC数值的大小对评价结果进行等级划分。 一般而言,现有研究将PMC指数划分为完美、优秀、可接受、不佳四个等级。 通过现有研究整理和综合评判[20],文章采用的PMC指数等级划分标准详见表1。 为了进一步对评价等级进行细化分析,研究将优秀等级分为优秀+、优秀两个级别[26]。

表1 政策等级划分标准

(3)PMC曲面图绘制

PMC曲面是一个由3×3 矩阵组成的三维空间曲面,通过绘制PMC曲面可在各维度对政策进行可视化分析并直观呈现政策总体状况和各单项政策优劣情况。 同时,考虑到X10只有一级变量且变量值均为1,为保证PMC矩阵的对称性和曲面平衡性,故剔除X10[20],见公式(7)。

为凸显待考察政策在多维坐标体系中的具体缺陷,探寻政策优化路径,引入政策凹陷指数S[20],计算过程见公式(8),并通过蛛网图进行可视化呈现。

根据政策凹陷等级划分[27],0≤S<1 为低凹陷水平;1≤S<3 为可接受水平3≤S<5 为高凹陷水平;5≤S≤10 为不可接受水平。

(二)数据筛选及来源

研究以四川省2013—2022 年十年间颁布的现行有效的水库移民政策作为研究对象。 政策文本的收集途径主要包括三类:一是在四川省人民政府、四川省乡村振兴局、四川省水利厅等官方网站上以“大中型”“水利水电工程”“建设征地”“移民安置”作为关键词检索出的政策文件;二是通过四川省人民政府公报,北大法宝网检索出的四川省2013—2022 年颁布的水库移民政策文件;三是在中国知网、万方知识平台等数据库中进行关键词检索,作为政策文本的补充。最后根据主题强相关性和准确性原则[28],对收集的政策文件进行筛选,剔除与水库移民政策无直接相关、重复或失效的政策文件,最终选择出24 份水库移民直接相关且现行有效的政策文本作为四川省水库移民政策特征分析和量化评价研究对象。

三、结果分析

(一)政策基本特征分析

1.政策发文历程

2021 年,对于四川省水库移民工作具有里程碑意义,四川省将原省扶贫开发局承担的水利水电工程移民职责划转到省水利厅,并设立省水利水电工程移民中心,逐步明确了四川省水利厅作为水库移民政策主管部门的工作管理机制及职责分工,实现了水电移民职能管理主体的转变。 通过整理收集到的24 份政策文本的发布时间,绘制了2013—2022 年四川省移民政策时间分布图(图1)。

图1 四川省水库移民政策时间分布图

图1 显示:第一,四川省水库移民政策发布时间较为集中,主要分布在2013 年、2014 年和2018 年,共发布17 份水库移民政策文件,超过所收集的政策文本的70%;第二,四川省水库移民政策发布时间出现两个峰值,第一个峰值为2013 年和2014 年,其重要诱因为2013 年4 月四川省人民政府办公厅发布《四川省〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉实施办法》(四川省人民政府令第〔268〕号);第二个峰值为2018 年,其重要诱导因素为2017 年4 月国务院对《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》进行了第三次修订。 总体而言,四川省水库移民政策经历了从无到有,从不足到完善的历程。

2.政策发文类型

四川省于2013 年、2016 年分别颁布了《四川省〈大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例〉实施办法》和《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》,作为全省水库移民总体纲领性政策,明确了全省移民工作原则,理顺了移民工作管理体制,规范了移民工作程序。 同时,四川省针对移民规划、安置实施、后期扶持等不同阶段移民工作出台了相应的政策文件,最终形成了“总体纲领性政策+三个阶段性政策”的水库移民政策体系。 因此,研究将四川省水库移民政策大致分为总领性、移民规划阶段、安置实施阶段、后期扶持阶段四个政策类型。 根据收集的政策文本,绘制了2013—2022 年四类水库移民政策数量分布图(详见图2)。

图2 四川省水库移民政策类型数量分布图

图2 显示:第一,四类政策类型中,各类型政策数量分布差异大,主要集中于安置实施阶段,共计14份,占所收集的政策文本的58.33%;第二,总领性政策、移民规划阶段政策和后期扶持阶段政策文本数量分布较为均匀,分别为2 份、4 份和4 份。

(二)政策内容特征分析

利用ROSTCM 软件对选取的24 份四川省水库移民政策进行分词处理和词频统计,在高频词中剔除根据、按照、处理、完成等指向不明确的动词后,最终得出排名前60 的关键词(见表2)。 表2 显示:第一,高频词汇中移民、安置、管理等词汇高居榜首,反映了水库移民政策的目标和宗旨;第二,高频词汇中人民政府、法人、移民局、监理、县级等词汇反映出水库移民工作由多主体共同参与,对于政府行为具有依赖性;第三,规划、审计、验收、变更、考核等词汇反映出水库移民政策涉及领域较广,政策工具多样;第四,咨询、审核、委托、审查等词汇反映出水库移民工作具有严格的工作流程和报审程序。

表2 四川省水库移民政策高频词汇

(三)政策关联性特征分析

运用Net-draw 软件绘制出四川省水库移民政策高频关键词的社会网络图谱(见图3)。

图3 四川省水库移民政策社会网络图谱

依据关键词节点连线和度数中心性强弱可将关键词含义划分为三类:第一,移民、安置等关键词度数中心性最强,为四川水库移民政策文本的核心主题词,与项目、工程、管理等词汇连接较多,表明收集的水库移民政策围绕移民安置、移民工程和项目管理展开;第二,较为核心的关键词为大中型、水利、水电、规划、设计、组织等,体现出四川省水库移民政策对象为大中型水利水电工程,组织、规划和设计是重要的政策工具;第三,社会网络图谱的外围词汇,如法人、监理、资金、监督、审计等,反映出水库移民工作尤为重视各阶段资金审计监督工作。

(四)政策量化评价分析

1.PMC指数评价指标体系

水库移民政策PMC指数模型变量设置详见表3。

表3 四川省水库移民政策PMC 指数模型变量设置

构建PMC指数评价指标体系是PMC指数模型的基础环节,直接影响政策评价结果的合理性和有效性。 研究根据PMC指数模型的基本原理,基于上述政策文本特征分析结果,结合已有政策量化评价文献研究成果,全面选取了与水库移民政策相关的所有变量,构建了四川省水库移民政策评价指标体系(表3),该评价体系共包括10 个一级变量,36 个二级变量。

2.PMC指数计算

基于设定的PMC指数评价指标体系,结合四川省各类型水库移民政策特点,建立多投入产出表,计算出四川省水库移民总领性政策(P1)、移民规划阶段(P2)、安置实施阶段(P3)、后期扶持阶段(P4)政策的PMC指数、质量指数、回应效度指数和政策凹陷度指数,并根据政策等级划分标准对各项政策等级进行划分(见表4)。

表4 四川省水库移民政策PMC 指数

表4 显示,四川省水库移民政策质量总体较高,4类政策中,评价均值为7. 87,处于优秀水平。 其中,“优秀+”等级2 项,“优秀”等级1 项,“可接受”等级1项。PMC指数呈现P2>P3>P4>P1的结果,P2政策评价分值最高,P1政策分值最低。 具体来看:

(1)P2和P3政策评价等级均为优秀+,Q指数为完美,B指数为优秀+,说明P2和P3政策质量较高,对诸多方面均有明显回应。 从一级变量看,P2政策内容X6、政策视角X7和政策措施X8方面得分较低,P3政策级别X3、政策视角X7和参与主体X9方面得分较低,从而拉低了B指数,但P2政策Q指数高达5 分,P3政策Q指数高达4.5 分,表明P2和P3政策对于移民规划和安置实施阶段工作内容呈现出清晰地回应,内容合理,工具恰当,能够有效指导相应阶段的实际工作。

(2)P4政策评价等级为优秀,Q指数为完美,B指数为优秀,但均略低于P2和P3政策。 从一级变量看,P4政策级别X3、政策内容X6和政策视角X7方面得分较低,从而拉低了B指数,但P4政策Q指数为4.33分,表明P4政策质量较高,对诸多方面均有一定回应,具备提升的空间。

(3)P1政策评价等级为可接受,Q指数为优秀+,B指数为优秀,均低于P2、P3和P4政策。 从一级变量看,P1政策性质X1,政策级别X2、政策内容X6和政策措施X8得分较低,从而拉低了B指数和Q指数,表明P1政策相较于P2、P3、P4政策存在一定差距,有待进一步完善。

3.PMC曲面图绘制

研究利用计算出的PMC指数模型一级变量的分值转化为三阶矩阵,构建了四川省水库移民政策曲面,以便更加直观地展示政策成效。 具体数值见表5。

表5 四类水库移民政策的PMC 曲面

根据PMC矩阵绘制PMC立体曲面图(见图4),同时结合多投入产出表以及政策凹陷程度,绘制各类政策指数蛛网图(见图5),便于探讨政策优化的建议。

图4 各类政策PMC 曲面图

图5 各类政策指数蛛网图

根据表6、图4 和图5 显示:

(1)总体而言,四川省4 类水库移民政策S指数均值为2.13,为可接受水平,4 类政策中,可接受水平3 项,高凹陷水平1 项,S指数呈现出P2

(2)P2、P3、P4三项政策的S指数分别为1.27、1.70 和2.40,处于可接受水平。 与理想模型相比,P2政策对于工程管理、项目实施等内容少有涉及,政策视角较少聚焦于中观层面,缺少具体政策措施;P3政策主要由省级职能管理部门颁布,政策视角主要聚焦于微观层面,政策主体不涉及移民安置区;P4政策主要由省级职能管理部门颁布,政策内容对于安置规划和工程管理等内容少有涉及,政策视角主要聚焦于微观层面。

(3)P1政策S指数为3.17,凹陷水平偏高。 与理想模型相比,P1政策性质倾向于建议和引导,政策级别主要为省级人民政府,政策内容对于安置实施和后期扶持等内容少有涉及,具体政策措施较少。

四、研究结论与建议

(一)研究结论

研究厘清了四川省水库移民政策的基本特征、内容特征和关联性特征,基于基本特征分析构建了PMC模型指数评价指标体系,并采用PMC指数模型量化评价出政策效力等级。 研究发现:

1.政策基本特征方面,四川省水库移民政策经历了从无到有,从不足到完善的历程,大致可分为总领性、移民规划阶段、安置实施阶段、后期扶持阶段四个类型。 政策发布时间主要集中于2013 年、2014 年和2018 年,政策文本主要集中于安置实施阶段。

2.政策内容特征方面,四川省水库移民政策强调多主体共同参与和对于政府行为的依赖性,政策涉及领域广,政策工具多样,对于水库移民工作流程和报审程序具有严格的要求。

3.政策关联性特征方面,四川省水库移民政策紧紧围绕移民安置、移民工程和项目管理展开,政策对象主要为大中型水利水电工程,组织、规划和设计是重要的政策工具,尤为重视各阶段资金的审计监督工作。

4.政策量化评价方面,四川省水库移民4 类政策中,PMC指数均值为7.87,“优秀+”等级2 项,“优秀”等级1 项,“可接受”等级1 项;政策S 指数均值为2.13,可接受水平3 项,高凹陷水平1 项。 四川省水库移民政策总体质量高,政策回应效度好,能够有效满足移民规划、安置实施和后期扶持各阶段工作现实需求。 评价结果表明:移民规划阶段和安置实施阶段政策较优,后期扶持阶段政策次之,总领性政策有待进一步完善。

(二)政策建议

根据上述研究结论,针对四川省水库移民政策提出以下建议:

1.理顺水库移民工作体制机制,适时动态更新部分水库移民政策文件。 第一,随着水库移民政策管理职能划转省水利厅,在完成水利水电移民职能划转的基础上,进一步理顺体制机制,优化水利水电工程建设征地移民规划审批等工作流程;第二,四川省水库移民政策发布时间集中于2013 年和2014 年,需根据四川省水库移民工作实践适时更新部分水库移民政策文件;第三,传统水库移民工作具有严格的工作流程和报审程序,随着抽(混)工程快速发展,针对抽(混)工程移民工作短、平、快、稳的特点出台相应变通办法。

2.进一步完善水库移民总领性政策。 完善总领性政策内容和措施,明确移民规划、安置实施和后期扶持阶段工作原则和框架,提升总领性政策的预测性和监管性,用于指导不同阶段水库移民工作实践。

3.优化水库移民政策回应效度,激活移民工作责任主体内生动力。 第一,从提高政策级别、完善政策内容、拓展政策视角、健全政策措施等方面提升政策质量;第二,各级地方政府应增强政策合力,建立移民工作沟通协调机制,充分发挥政府领导责任;第三,加强各责任主体间协同互动,激活移民工作责任主体在移民工作中的内生动力。

(三)研究展望

未来研究可从以下方面突破:

1.完善水库移民政策研究文本。 研究选取了四川省2013—2022 年间24 份水库移民政策文本开展相应研究并得到研究结论,但不排除受政策文件未公布等因素对研究结论可靠性产生一定影响,在未来研究中将根据政策文本适时颁布情况对研究进行完善。

2.细化各类型水库移民政策分析研究。 由于评价指标体系设置较为全面,研究将四川省水库移民政策分为四类开展量化评价可能会出现评分较低的情况,导致评价分值未能反映政策全貌,需在接下来研究中结合各类型政策本身特性以及各级变量之间的差距进行分析讨论。

3.扩展省域间水库移民政策差异比较研究。 研究仅聚焦于四川省,而各省域间水库移民政策既存在同质性也存在异质性,在接下来研究中可通过扩展研究区域,比较研究各省域水库移民政策差异。

4.创新水库移民政策量化评价方法。 探索将更多的定量研究方法引入到水库移民政策评价领域中,减少人为主观性,提升政策评价结果的科学性。