论西方外交官职业化的起源*

王春英 李 靖

提要：外交官职业化起源于欧洲,在15世纪意大利城市共和国出现了常驻使节,慢慢形成了外交等级制度。为提高忠诚度和效率,政府开始支付工资,雇佣秘书,对从业者进行培训,建立准入制度,初步实现外交官职业化。为了便利往来,逐步出现了有关礼仪、位次等的惯例,这些惯例被国际会议认可,成为通行的外交规范。为了对派出去的外交官实施有效的管理,各国开始设立外交部,作为专职的外交管理部门,职业外交官制度也随之不断得到发展与完善。

外交官是一个国家外交政策的执行者,他们以其专业、技能和经验,代表政府与其他国家的政府进行交往,以维护和发展本国利益。作为公务员制度的组成部分,外交官制度更具国际化和普世化,其级别、礼仪、工作规范及特权都有国际社会共同认可的制度和惯例,因此世界各国外交官的职业化标准也大同小异。外交官职业化是在15世纪意大利城市共和国出现的常驻使节制度的基础上发展起来的,这套形成于西方的职业外交体系随着西方国家的扩张而传遍世界。也因此,对这一问题,国外的研究成果比较丰富。凯瑟琳·弗莱彻(Catherine Fletcher)在《文艺复兴时期罗马的外交——常驻外交使节的兴起》一书中考察了文艺复兴时期罗马的外交实践,她将迄今尚未开发的丰富档案资源与社会和文化历史的最新见解融合起来,对使节在这一关键时期外交发展中所扮演的角色作了细致的梳理。(1)Catherine Fletcher,Diplomacy in Renaissance Rome: The Rise of the Resident Ambassador,Cambridge University Press,2015.克里斯特·琼森(Christer Jonsson)和理查德·兰霍恩(Richard Langhorne)主编的《外交》第二卷——《外交的历史》中,收集了各个时期、各个地域有关外交起源的论文。(2)Christer Jonsson and Richard Langhorne,Diplomacy,Volume Ⅱ,History of Diplomacy,Sage Publications,2004.其中,加勒特·马特利(Garrett Mattingly)的《第一个常驻大使馆:中世纪意大利现代外交的起源》一文指出,在外国首都设立常驻大使是现代国家主权完整的主要标志,该文详细记述了意大利及欧洲其他国家常驻使节的出现及外交官职业化的历史进程。(3)Christer Jonsson and Richard Langhorne,Diplomacy,Volume Ⅱ,History of Diplomacy,Sage Publications,2004, pp.214-231.安德森(M.S.Anderson)所著的《现代外交的兴起:1450—1919》对15世纪以来的欧洲外交进行了全面的考察,详细梳理了欧洲外交的历史演变及外交官职业化的发展,并论述势力均衡和国际和平的理念,分析了外交互动更广泛的哲学和意识形态基础。(4)M.S. Anderson, The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919,Routledge,2013.国内关于职业外交官的研究不多。科兰的《大使馆和外交官:机构设置·分工·职责》一书通俗系统地介绍了大使馆的来源、机构设置、职能和使馆内的人员及其外交特权等知识。(5)科兰:《大使馆和外交官:机构设置·分工·职责》,世界知识出版社,1998年。北京大学王福春教授的《西方外交官制的演变和特点》一文梳理了从15世纪到20世纪西方国家外交官制的演变进程,概括了西方国家外交官制五个方面的主要变化,并从任用、培训、晋升和待遇等四个方面归纳总结了西方外交官制的主要特点。(6)王福春:《西方外交官制的演变和特点》,《国际政治研究》1996年第3期。整体而言,关于外交官职业化的研究,西方学界成果既丰硕又细致,而国内学者几乎没有专门的研究。有鉴于此,本文拟对外交官职业化的起源做一探究,希望在加深对外交官职业化基本规律认识的同时,为理解外交官在国际事务中的独特作用提供帮助。

一、外交官职业化的内涵

外交官职业化是欧美政治经济体制长期演变的结果,这与17世纪以来出现的职业公务员制度密切相关。公务员作为一种职业,萌芽于17—18世纪的欧洲,当时西欧一些国家已开始形成君主专制的中央集权制度。为了维护君主的统治,君主通过任命自己信任的人来管理地方。这就出现了由君主任命,协助君主进行统治,向君主负责的公务人员。英国是近代历史上最早建立职业化公务员制度的国家。1854年,查尔斯·特里维廉(Sir Charles Edward Trevelyan)和斯塔福德·诺思科特(Stafford Henry Northcote)基于对英国文官制度状况的调查提交了《关于英国建立常任文官制度的报告》。报告提出建立统一的文官制度,要求在文官选拔录用中确立公开竞争考试制度;对文官平时工作进行严格考核,根据才能和勤奋程度晋升。1855年5月21日,英国政府颁布《关于录用王国政府文官的枢密院令》,正式建立起世界上第一个文官制度。此后,加拿大、美国、日本等国分别于1882年、1883年、1885年建立了以公开考试录用、功绩晋升、政治中立、终身任职等为基本特征的公务人员管理制度,形成了以职业化为核心内容的现代公务员制度。公务员职业化促进了资产阶级民主代议制的发展,提高了政府对社会的管理水平和管理效率。(7)郭素萍:《论西方文官的职业化》,《广东行政学院学报》2000年第4期。

外交官是公务员队伍中的一个特殊群体,外交官制度也是公务员制度的重要组成部分,二者之间是整体与部分的关系。在一百多年的历史演进过程中,公务员制度与外交官制度既有融合的一面,又有分离的张力。一方面,随着公务员制度的建立、发展和完善,各国公务员主管部门倾向于对包括外交官在内的所有公务员采取趋同化管理,将全体公务员置于同一法律制度框架内;另一方面,各国外交部门试图保持外交官的职业特点,延续自身特有的管理模式。经过长期的博弈,公务员管理与外交官管理在制度理念和基本原则上已趋向一致。同时,多数国家不同程度地认可外交官的职业特性,通过单独立法等方式建立起有别于一般公务员制度的外交官管理制度。

无论是域外各国还是中国的经验,都显示了外交官从非专职人员从事到专职人员从事,从非专业人员担任到专业人员担任的职业化进程。综合学界既有研究及中外各国的外交实践,可以从两个方面来理解外交官职业化:一是从过程来看,外交官职业化是指通过建立和完善外交官制度,把非职业外交官转变为职业外交官的过程;二是从结果来看,外交官职业化是关于外交官的选拔、任用、培训、考核、晋升、奖惩、交流、退休等一系列制度安排,旨在选拔和任用优秀人才,提高外交职业的吸引力,为外交官长期从事外交工作提供制度保障。在职业化背景下,外交官以外交为职业,按照特定的职业规范,运用娴熟的外交手段和技巧,在双边或多边舞台上进行对外交往,实现国家对外政策的目标。外交官职业化以职业规范为中心,主要包括职业素质、职业技能、职业行为准则和职业道德,构成职业化横向体系;围绕着职业规范,形成了职业准入、职业培训和职业保障等机制为主的职业化纵向体系,这些机制在不同方向有助于职业规范的形成并不断强化职业规范的各个方面。

具体而言,外交官职业化的核心是确立明确而严格的职业规范,确保外交官具有职业所需的素质,具备职业能力,确立职业行为准则、言行标准和纪律要求,具有高标准的职业道德。作为国家外交政策的实施者,外交官在工作中有不同于其他职业的职业规范,只有具备较高的职业素质,遵守职业行为准则,明确职业责任意识,同时修养职业道德,甘于寂寞,乐于奉献,才能高效地履行职责,实现维护国家利益的神圣使命。而职业规范的形成与提升,需要职业准入机制、职业培训机制和职业保障机制提供支持。职业化的首要要求就是从业者必须具备该职业所需的知识和技能,严格的职业准入机制能够保证外交官具有从事外交所需的基本素质和技能,因此,“外交人员考试录取制度的建立标志着外交人员由非职业化转向职业化的开端”(8)吕晓波:《美国外交行政制度浅探》,《外交学院学报》1988年第4期。。为防止经过严格考试录用后的外交官的知识和能力退化,必须进行持续的职业培训。职业培训是保持外交官职业化运作的重要方式,是提升外交官职业素质、掌握复杂的专业技能、了解并理解职业规范、形成职业意识的重要途径,是不断更新知识、学习新技能、接受新观念的重要措施,这在知识快速更新的信息社会不仅重要而且不可或缺。全面的职业保障不仅解除了外交官的后顾之忧,而且提升了外交官的职业尊荣感,可以在很大程度上促使外交官产生内在的工作动机,并不断提升职业素质,提高职业技能,自觉遵守职业行为准则,保持高标准的职业道德。职业保障的最高形式是立法保障,法律保障是外交官职业化进程的必然要求,也是外交官职业化的重要助推器。法律使外交官在选拔、任用、培训、晋升、奖惩等职业化诸方面都有章可循、有法可依,既规定了外交官的义务,也维护了外交官的合法权益,为外交官履职提供了可靠的制度保障。

外交官职业化的本质是专业化,外交既是一门科学,又是一门艺术,专业化的实现,既需要正规而系统的专业学习和技能训练,也需要长期而连贯的工作历练和经验累积。在职业化的初级阶段,顺应社会分工专业化的趋势,外交官职业化的基本目标就是使外交成为一项专门的职业,外交官不再临时任命和派遣,而是由专职人员担任,实行常任制,并在这个过程中逐渐具有专业知识和技能;到职业化的中级阶段,要求外交官具有职业化的行为规范,语言、行为及思维习惯都体现外交这一特殊职业的要求。同时,国家会通过立法将职业化的成果以法律形式确立下来,为外交官的履职及权利提供法律保障,提升外交官的职业地位;到职业化的高级阶段,也就是充分职业化阶段,外交官具有共同的、稳定的价值认同,具有高标准的职业道德和职业精神,具有职业所要求的能力、操守和自觉,依据专业知识和实践经验自主做出判断,为实现国家利益服务,其职业行为和专业判断的自主权得到社会的高度认可。

二、职业外交官的出现

15世纪中期,意大利共和国开始在外国设立常驻使节,开始了外交官职业化的进程。“当意大利各城邦开始任命常设的使节时,外交工作才普遍地被人们认为是一种专业。就是在那个时候,一直到了1815年以后,外交专业的地位和规则才由国际协议建立起来。”(9)哈罗德·尼科松:《外交学》,眺伟译,世界知识出版社,1957年,第30—31页。

14世纪中叶,在意大利半岛,形成了数量不多但组织良好的城市国家,如米兰公国、佛罗伦萨共和国、那不勒斯王国、教皇国、威尼斯共和国及稍有逊色的曼托瓦、热那亚等。这些国家为了权力和领土相互竞争,对于它们的统治者而言,至关重要的是密切注意彼此的所作所为,并尽可能了解彼此的政策和抱负。由于“临时性的特使派遣起来昂贵,路上容易出事”,更由于“持续的代表性使得对有关国家的情况和特性更加熟悉,并且因此可能产生更有权威性的情报流回国内。这也使得更容易为重要的谈判做准备”,(10)⑩ 杰夫·贝里奇:《外交理论与实践》,庞中英译,北京大学出版社,2005年,第113、116页。而且临时派遣的使节有很多是民间商业人士,身份很难界定,其职能也模糊不清。在这样的背景下,常驻使节应运而生。欧洲最早的常驻外交使节是由罗马教皇派出的,当时的拜占庭帝国、法兰克王国、那不勒斯王国等国都有教皇派出的常驻使节。(11)杨闯:《外交起源、早期演变与常驻使团制度的确立》,《外交学院学报》1992年第2期。1455年,米兰公国向那不勒斯和热那亚派遣常驻代表,随后又于1458年向罗马和威尼斯派遣常驻代表,这是欧洲第一个建立自己外交机构的国家,这个外交机构具有今天外交机构的某些主要特征。(12)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.7,8,12.

到1540年,意大利的威尼斯、佛罗伦萨、米兰和那不勒斯等主要世俗国家,都相互在对方的首都建立了永久使馆。永久性大使馆一经在意大利建立,便开始在阿尔卑斯山北部传播开来。1463年之后,米兰的斯福尔扎公爵向法国派驻大使,1474年,法国宫廷出现了来自佛罗伦萨的代表,1479年,威尼斯派出了其第一任常驻巴黎大使,1490年,米兰向伦敦派出了其首任常驻大使,6年后,威尼斯首任驻伦敦大使开始赴任。(13)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.7,8,12.后来,常驻代表制度又传到法国、英国、西班牙及其他地方,到15世纪末,各国派出常驻代表已成为普遍习惯。(14)杨闯:《外交起源、早期演变与常驻使团制度的确立》,《外交学院学报》1992年第2期。威斯特伐利亚和约签订后,所有独立的欧洲国家均向其他国家派遣常驻外交代表,伴随国家主权概念的出现,派遣和接受大使的权利开始被视为对主权的检验。(15)Christer Jonsson and Richard Langhorne,Diplomacy,Volume Ⅱ,History of Diplomacy, Sage Pubications 2004, p.214.

从严格意义上说,当时在意大利从事所谓外交实践的常驻使节与今天从事外交事业的职业外交官不同,前者是“由公仆和优秀市民组成的概念松散的群体”(16)Mattingly,Renaissance Diplomacy,The Riverside Press,1955, p.62.。至于“大使”一词,最初的意思是“仆人”,直到16世纪中期才用来指代皇帝和威尼斯共和国的外交代表。(17)Nicolson,The Evolution of Diplomacy,Collier Books,1962, p.50.常驻大使的出现,还派生出了一系列其他职务,如秘书、政府信使、初级代表等。秘书负责协助大使处理日常工作,政府信使负责传递外交文书,初级代表由大使推荐,受大使之命进行工作。此时,常驻使节的任务增加了研究驻在国的政治生活、搜集情报等内容,从“驻外演说家”变成了“驻外观察家”。

随着常驻外交使节制度的建立,职业外交官取代了临时派遣的使节,常驻外交使节迅速增加,在任何政府都没有周密计划的情况下,被称为职业外交官的群体在16世纪逐渐形成了。这些使节开始感觉到自己是独特职业团体的成员,等级制度也慢慢出现。到16世纪中叶,特使跟临时大使(并不总是贵族)以及出身较低且经常是律师或教会人士出身的常驻大使有了明显区别。(18)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.7,8,12.1648年召开的威斯特伐利亚和会以条约的形式正式确认了常驻外交使节制度。此后,职业外交官和驻外使馆大量出现。

值得指出的是,罗马是教皇驻地,威尼斯、米兰、佛罗伦萨、那不勒斯、热那亚等共和国都在罗马设立了常驻代表,罗马成为意大利外交的中心。这样,在罗马就形成了类似现代外交使团的组织。常驻罗马的使节们会互相交换信息情报,交流职业经验,并在有些场合下 “作为一个实体采取行动”,这“是外交官中出现职业认同感的明显证据”(19)杰夫·贝里奇:《外交理论与实践》,庞中英译,北京大学出版社,2005年,第113、116页。。驻外使节从当初的传令官到后来的演说家、观察家演变成职业外交家,而职业化的过程则是在后面几个世纪中缓慢完成的。

三、外交官职业化的演进

随着职业外交官的大量出现,外交官的职业化进程也随之开始。不过,这是个缓慢且间断的过程。直到17和18世纪,外交官制度还远未现代化,并不具备当今处理国际关系的高度组织化的机构所具有的非人格化和规范化特征。当时有能力的人通常不愿意接受外交职务,使节的工作经常受到指责,而且在国外工作容易影响在国内的升迁,因此在使馆工作往往被视为光荣流放。在英国有一个引人注目的案例,地位非常重要的维也纳使馆的一个职位在1706年前后的几个月一直空缺,并反复被提名的人拒绝。此外,在15世纪和16世纪早期,一个外交官在任职期间去世,他的亲戚(通常是近亲)立刻接任他的职位是很平常的事。(20)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.

外交官职业化的表现之一是外交官等级制度的形成。16世纪末,外交官的等级制度开始逐渐形成。外交官的地位取决于他在外交官等级体系中的级别,而非其所代表的统治者的地位,这使得外交官获得了相对的独立性。到17世纪中叶,大使与较低级的外交代表之间开始有了简单化的区分,大使分为任职一段时间的普通常驻大使以及出于特殊和特定目的而被派遣的特使,较低级别的外交官则被称为常驻使节、公使和代办。到18世纪尤其是路易十四时代,外交等级制度比以往更加清晰明确。公使开始广泛使用,还经常加上限定词,特命、全权代表等在17世纪广泛应用的词开始与公使结合在一起使用,形成特命全权公使(Envoy Extraordinary and Minister Plenipotentiary),成为指称仅次于大使的第二等级外交代表的官衔。为了方便管理,1708年英国颁布《外交优惠法案》,确立了外交等级制。到法国大革命时,外交官的三大主要类别被普遍认可:大使(有的大使有“特命”的头衔);公使(有的公使有“特命”的头衔,通常带有“全权公使”的称呼);常驻使节。(21)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.

外交官职业化的表现之二是政府向外交官定期和系统地支付薪酬。在17世纪,外交官的薪酬并不稳定。尤其在政府财政困难时,外交官更是很难得到薪酬。1612年,英国驻巴黎大使在绝望中直接向詹姆士一世索要报酬。当时一个经验丰富的评论员指出,任何一个对财富过分渴望的人都应该放弃驻外使节的呼唤,而18世纪最成功的英国外交官则声称,他在14年中先后担任了几个重要岗位,发现自己损失了20000英镑。(22)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.不过,变革的方向是明确的,各国陆续采用了基于正式外交官级别支付工资的做法,并且定期支付。“1822年,英国正式设置了支薪的外交职务,美国在1831年也做出了同样的规定。”(23)王福春:《西方外交官制的演变和特点》,《国际政治研究》1996年第3期。

外交官职业化的表现之三是政府雇佣使馆秘书。从一开始,使团团长就有秘书,他们经常发挥重要作用;但这些秘书是大使自己招募并支付薪酬的,仅仅是他们的私人雇员。这种安排的缺点是显而易见的,秘书不可避免地会获得高度机密的信息,但当这些私人临时雇佣的秘书被解雇时(或主人死亡或被罢免等造成秘书失业),其直接后果就是他会利用在工作中获得的信息获利。在路易十四统治期间,法国外交享誉欧洲,法国外交官雇用的许多外交人员出卖秘密并出售密码。(24)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.要有效避免此类弊端,最佳方法是由政府雇佣秘书,并赋予其正式的身份,从而带来一定程度的工作保障,这也有助于建立具有丰富外交经验的职业群体,储备未来的外交官。1822年,英国开始建立起派往驻外使馆官员的正式制度,由政府选派大使馆秘书。(25)哈罗德·尼科松:《外交学》,眺伟译,第144页。此后,比较重要的领事馆也陆续适用这种安排。

外交官职业化的表现之四是对从业者进行系统培训。在18世纪早期,很多人就主张通过合适的培训可以有效地提高外交官的质量,而且外交官需要的素质——机智敏捷、彬彬有礼、优雅的风度、丰富的社会经验并不能在教室和图书馆中获得。有志于外交事业的年轻人应该周游列国,亲自了解其他国家的情况,最好是到一个使团中实习,从低级外交官做起,获得外交方法和惯例及驻在国的知识。作为补充,还要研究过去的谈判以及成功的外交官和政治家的成就,最好的方法是阅读、分析这些人撰写的信件和备忘录。在法国,1712年托西侯爵(Marquis dc Torcy)在巴黎创办政治学院(political academy),被誉为大使学校。(26)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.该学院的学生首先要对外交部的文件进行编排和分类,并研究外国语言和历史,阅读和总结过去的谈判记录,准备有关各种谈判的详细备忘录。到18世纪末,塔列朗担任外交部长期间,加大了对外交官进行职业培训的力度,创办了培训学校,开设外交官职业所需的课程,为法国培养了大量外交人才。

外交官职业化的表现之五是准入制度的建立。在19世纪之前的很长一个时期,绝大多数国家的外交一直由贵族和社会精英主导。在1815至1860年间,英国获得大使级职位的23名男子中,有20名是贵族;而在法国,在1814年至1830年任职的64位大使和公使中,只有10人不是贵族出身。(27)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.120,123-124,73.这种录用和晋升很大程度上是由社会地位或家庭关系决定的,因而严重阻碍外交工作的效率。到19世纪中叶,几乎所有欧洲国家的政府都在努力更有效地控制其外交官的招募和晋升,强调效率和功绩。

提高质量并排除明显不合格的候选人的方法之一是设置最低学历。法国于1853年和1856年颁布法令(重复了1844年的早期法令),要求外交官应征者必须持有许可证。比利时政府则在1858年将大学学位作为录取外交官的基本资格条件。提升质量的最有效方法是实行正式组织的入职考试。从1850年开始,越来越多的国家采用考试方式录用外交官。1852年,西班牙尝试确立通过竞争性考试录取的原则。1856年,英国在外交部门引入了资格考试,后来演变为竞争性考试。从1860年起,没有许可证的法国年轻人也可以通过参加外交史、国际法和语言等科目的考试来获得任命。同年,荷兰政府开始对准外交官进行这种考试。在希腊,从1868年开始,已经获得法律学位的人如果想成为外交官,也要经过竞争性考试。(28)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.120,123-124,73.

四、外交机构的设立与外交规范的确立

有了职业外交官从事外交业务,就需要设立专门管理职业外交事务的行政机构。不过在具体实践中,外交机构的出现远远滞后于职业外交官的发展。同时,在欧洲不同地区,其速度和性质都存在很大差异。(29)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.120,123-124,73.

1487年,教廷使节的秘书执行教皇英诺森八世确定的职能,办理正式公文;到16世纪初,主要关注与欧洲世俗国家关系的教皇秘书处已经广泛存在,而且组织良好。在英格兰,自16世纪初以来,外交往来迅速增多,加速了国务大臣的发展。国务大臣原本是皇室官员,负责起草国王的信件并保管他的私人印章。1540年以后,通常设两名国务大臣;尽管他们处理的业务范围非常广泛,但外交事务是他们最重要的职责。在1782年之前,两名大臣在外交方面的职能依据地理范围划分为北司和南司,这两个司没有十分固定的制度,不仅具有外交职能,而且也有内政职能。例外的情形是:1707年到1746年,设苏格兰事务大臣,1768到1782年,设殖民事务大臣。1782年3月,福克斯向外国使馆馆长宣布:“英王已任命本人为外交大臣。”此后,委派一人担任外交事务大臣的制度延续下来。(30)萨道义:《外交实践指南》,中国人民外交学会编译室译,世界知识出版社,1960年,第46页。与法国同行一样,国务大臣只是执行而不是决策。出人意料的是俄罗斯在1549年设立了使馆部,成为较早设立外交机构的国家。到1701年,使馆部职员数量比17世纪初翻了一番,还拥有大量的口译和笔译人员。更重要的是,它根据地理区域划分为五个部门,其中三个部门负责处理与欧洲不同地区国家间的关系,另外两个部门负责处理与亚洲不同地区国家间的关系(中国、波斯、中亚的汗国以及高加索地区的格鲁吉亚王国)。这种相对清晰的组织设计后来成为所有国家外交部内部结构的典型形式。大体而言,直到17世纪初,各国的外交机构在很大程度上还处于萌芽状态,它们通常规模很小,组织和内部结构经常变化,甚至是无定形的。它们的职责既包括外交事务,也包括与外交无关的其他领域。

1547年,法国国王亨利二世登基后,四个财政大臣分担了以下两项任务:一是监督省的行政工作;二是处理与这些省相邻国家的关系。这些大臣也开始参加皇室政务会议(尽管仅作为文员而不是成员),并逐渐获得国务大臣的头衔。不过直到1589年,才由一位大臣路易斯·德·雷沃尔(Louis de Revol)全面掌管外交事务,且他仍仅仅是执行者,而不是决策者。在路易十四统治时期,外交事务大臣已经成为政府部长中的翘楚,出现了一系列才华横溢的外交事务大臣,如莱昂(Lionne)、庞培(Pomponne)、科尔伯特·德克鲁瓦西(Colbert de Croissy)和托里(Torey)。17世纪初,总理职位也开始出现。这一时期,在这些高级官僚中,总有两到三个具有长期处理国际关系的实践经验的人管理着法国外交部门的日常运作,但他们并不是专门负责外交事务,还负责对法国各省的管理,也担任国王的秘书,负责起草和分发各种官方文件。(31)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919,Routledge, 2013, pp.76,79-80.

1626年,路易十三的首席部长黎塞留创立了第一个外交部。(32)杰夫·贝里奇:《外交理论与实践》,庞中英译,第6页。当时,黎塞留的外交政策准则是维持欧洲国家的势力平衡,这就要求发展欧洲国家之间的关系,法国在欧洲重要国家的首都都有常驻大使,越来越多的外交活动加大了外交政策执行出现偏差的可能性。因此,设立一个统一的官僚机构进行管理并负责国内外的沟通,就显得十分必要。于是,世界上第一个外交部就此诞生。到18世纪,法国的外交部已具有现代外交部的基本特征。外交部的内部结构虽然时有变化,但主体结构相对稳定。一个政治部门负责处理与驻在国外的法国外交官的往来信件,通常按照地域划分为两个部分,每个部分分别对应一个区域的诸多国家。与之并列的是一些较小的专业部门,包括负责自身内部财务、法国对外国人的监视、外交特权问题以及其他一些次要问题的财务局、翻译局、编码局、地理局等。1723年,外交部还首次任命了法律顾问。(33)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919,Routledge, 2013, pp.76,79-80.上述种种举措,逐渐形成颇具特色的法兰西现代外交体系,使得同时代欧洲的其他国家很难与法国的外交体制相媲美。

相较而言,英国的专门外交机构形成较晚,1782年才建立外务办公室(The Foreign Office),1790年外务办公室迁到唐宁街后,开始向专业的外交管理机构演变。此后,很多国家效仿英法两国,相继成立专门负责外交事务的部门。如1789年美国设立国务院主管外交事务,1869年日本设立外务省,等等。

随着各国外交部的建立,国家内部虽然对外交官的管理日益完善,但在多边场合,由于缺乏公认的外交规范,各国外交代表的名称不统一,这导致各国对外交先行权的争夺。各国使节都认为自己代表本国元首,不获得优先礼遇就不能体现本国元首的崇高地位。(34)鲁毅等:《外交学概论》,世界知识出版社,1997年,第101—102页。为改变这种状况,各国先后作出相应调整。1708年,英国颁布《外交优惠法案》,确立外交等级制,后被美国接受。“1760年葡萄牙首相蓬巴尔在巴西公主结婚时,提出凡驻里斯本宫廷的大使,除教廷和罗马皇帝的大使外,今后在拜会或接见时的次序将依照呈递国书的日期来安排,但遭到各国的反对。”(35)王福春:《外事管理学概论》,北京大学出版社,2003年,第19页。1815年,奥地利、西班牙、葡萄牙、英国、法国等八个国家在维也纳签订了《关于外交人员等级的章程》,进一步确立和发展了常驻使节制度,并对外交使节的等级和位次做出了明确的规定。章程规定了大使(包括罗马教廷使节)、公使和代办三级外交代表制度,同一等级外交代表的位次按照就任时间的先后为准,有关国家签署条约或其他国际文件时,以抽签方式决定全权代表签字的顺序。这一规范逐渐得到国际社会的公认并指导了此后的外交实践。1964年2月24日,联合国关于外交交往与豁免的国际公约——《维也纳外交关系公约》生效,公约基本沿袭了《关于外交人员登记的章程》对外交代表的划分,对外交代表的派遣、接受、位次、职责及特权与豁免做了明确的规定,成为各国进行外交活动必须遵守的国际法规则的重要组成部分。

结 语

从19世纪开始取得进展的外交官职业化进程,在20世纪得到了长足的发展。随着科学技术、国际交往的日益发展,国际形势的日益复杂化,外交官的职业化越来越受重视。各国纷纷根据国内外形势的变化,改革、完善外交官制度,使其实现了比较充分的职业化。

外交官职业化提升了外交官的素质,并且从一个层面促进了外交的民主化。在职业化的早期,贵族出身的外交官占较大比例,家境优越的外交官人数也较多。随着外交官准入制度的建立,通过公开考试择优录用的方式选拔外交官,加之职业常任制的推行,外交官的素质大大提高,出现了很多在国际舞台上纵横捭阖的外交家。职业准入制度使得外交官职业向社会开放,越来越多接受过高等教育的平民通过考试加入外交官队伍,改变了外交官群体的贵族化倾向,这与世界范围的民主化进程一致,是民主精神在外交领域的具体实践。

外交官职业化便利了国家之间的交流与合作,推动了国际体系的形成与发展。尽管不同国家历史文化传统、国家利益的差异会阻碍不同国家外交官之间的交流,但外交官的职业特点使他们倾向于在共同经验的基础上求同存异,探求合作路径,在长期的外交实践中逐渐形成了外交共同文化。“外交官作为特定的群体经过历史传承所共享的符号和意义体系,这些体系不仅规范外交官们相互之间的交流及处理国际事务的态度,而且通过外交规范和外交交往的礼宾仪式使之礼仪化”,外交共同文化“能够降低国际关系中的交易成本,促进国家间合作,在国家间利益纷争并且竞争、冲突不断的情况下,外交依然是维护国际和平与协调国家间关系的有力保障,而外交共同文化的存在和发展是使外交发挥效力的重要条件”(36)熊炜:《外交共同文化:概念、传统与变革》,《国际政治研究》2012年第4期。。