国家赔偿时效的定性及适用逻辑

何君

关键词：国家赔偿；请求时效；诉讼时效；起诉期限

时效被19世纪德国历史法学派宗师萨维尼奉为最重要且最有用的法律制度之一，是指一定的事实状态持续存在一定的时间后，即发生一定法律后果的法律制度。时效分为取得时效和消灭时效。消灭时效是指权利人不行使权利的事实状态经过法定期间，其权利即发生效力减损的制度。我国《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）是实体法与程序法二合一的专门法律，其中的时效制度是从民法的诉讼时效制度中借鉴过来，规定了一条两款，从请求时效的法定期间、起算、中止和适用特别法规定等内容进行了概括和原则性的规定。请求时效作为国家赔偿法的重要制度，尽管近年来越来越多的学者和司法实务界的人士开始关注请求时效问题，对现行请求时效的规定进行反思和研究，但较之于其他领域，对于请求时效问题的研究仍显薄弱，尚需从基础理论入手，对请求时效性质进行科学界定，从而为理论体系的系统完备和制度体系的完整构建夯实基础。

一、请求时效的定性困境

（一）请求时效定性理论上的多样性

自“请求时效”这一概念被引进到国家赔偿法领域，其逐渐发展为国家赔偿法中的基本概念。从20世纪90年代以来，诸多的行政法学者在相关著作中都对“请求时效”进行了分析和论述。行政法学界对请求时效制度的关注与研究，毫无疑问对于我国国家赔偿制度的发展和完善具有重要意义。诸多学说中关于“请求时效”的界定主要有以下七种观点：

第一种观点是，请求时效与诉讼时效有相同之处，如两者都是赔偿请求人申请救济的有效期限，请求时效亦包含诉讼时效。

第二种观点是，《国家赔偿法》规定，请求人请求国家赔偿的时效为两年。这个两年时效是行使国家赔偿请求权的时效，而不是诉讼时效。对于单独提出的赔偿请求，两年时效实际上是请求处理的时效，如果请求人在两年内不行使请求权请求赔偿义务机关处理，他就丧失了请求权。两年请求权时效，不是“一并提起”的时效，而是“单独提起”的时效，是自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认违法之日起计算。它适用于“单独提起”的行政赔偿，也适用司法赔偿。

第三种观点是，国家赔偿请求时效从性质上说是诉讼时效，是指时效期限届满后权利人的权利不受法律保护，但赔偿请求人的权利并不消灭。

第四种观点是，请求时效制度是从民法的时效制度中借鉴过来的，是指国家赔偿的请求权人在法律规定的请求权的保护期内不行使权利，即会导致法律维护现存的事实状态，确定新的法律秩序。时效种类包括请求时效、复议时效、诉讼时效。

第五种观点是，国家赔偿的请求时效，又称国家赔偿的请求权时效，是指国家赔偿请求人能够申请国家赔偿的法定期间。如果在此法定时间内，请求权人没有申请国家赔偿，那么该请求权人申请国家赔偿的权利不再受法律保护。即，国家赔偿请求权人在法定期间内不申请国家赔偿即丧失了申请国家赔偿的权利。一般认为国家赔偿的请求时效与诉讼时效是不同的，其区别是形式的而非实质的。

第六种观点是，国家赔偿时效属于消灭时效的一种，是指国家赔偿权利人在法定期间内不行使权利，即丧失依照一定的法律程序请求国家有关机关强制赔偿义务机关履行赔偿义务的权利的制度。国家赔偿时效是请求时效，而非诉讼时效。

第七种观点是，赔偿时效是消灭时效，是请求权时效，而不是诉讼时效，请求人在两年内不行使请求权请求赔偿义务机关处理，他就丧失了请求权，即实体权利。并且由于刑事赔偿中不涉及诉讼，因此也应不涉及诉讼时效。

诸多学说都明确了请求时效是《国家赔偿法》重要的时间制度，是对赔偿请求人权利的一种限制，但对于请求时效的定性存在较大的理论分歧。有观点认为请求时效包括但不局限于诉讼时效，如第一、第四；有观点认为请求时效不是诉讼时效，如第二、第五、第六、第七；还有观点认为请求时效（在性质上）是诉讼时效，如第三。正是基于定性上的差异性，决定了行政法学界既没有对请求时效客体达成共识或进行进一步讨论，除了第七个观点认为是实体性请求权，其他观点认为是程序性请求权；也无法对请求时效效力进行统一，有观点认为是诉权消灭说，如第二、第五，有观点认为是胜诉权消灭说，如第三、第六：更欠缺对请求时效、请求期限、请求期间进行相对一致的学理区分，有观点认为请求时效包括请求期间，如第七，有观点认为是请求时效包括请求期限，如第二。理论和实践是相辅相成的，理论对实践具有指导作用，请求时效定性理论上的多样性无法为实践提供充分的价值指引和理论支撑，更无法统一实践的适用，其中有些定性在一定程度上甚至对请求时效制度运行产生了消极的影响。

（二）请求时效定性实践标准的不统一性

梳理国家赔偿规范性文件对请求时效的规定，可以清晰地发现，在对请求时效定性无法形成统一认识的背景下，不仅存在请求时效和请求期间、请求期限的混用，而且影响了赔偿请求人权利的行使，与《国家赔偿法》保障人权目的不相契合。

1995年司法部制定的《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》第11条规定“受理赔偿申请应当查明下述情况：（五）赔偿请求是否已过时效”。2004年制定的《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》第3条明确将“确认申请人申请确认应当在司法行为发生或者知道、应当知道司法行为发生之日起两年内提出”作为国家赔偿确认案件的立案要件。

2010年国家赔偿法修改取消了确认前置程序，实行了“确赔合一”。2010年制定的《最高人民检察院关于人民检察院国家赔偿工作规定》第8条规定，“同时符合下列各项条件的赔偿申请，应当立案：（四）在国家赔偿法第39条规定的请求赔偿时效内”。2012年制定的《最高人民法院关于国家赔偿案件立案工作的规定》第4条未再将请求时效列为法院自赔案件的立案条件，请求时效在法院自赔案件及赔偿委员会审理的国家赔偿案件中系一项实体制度，而非程序法上的立案事由，有將请求时效定性为诉讼时效的倾向。但在2013年制定的《最高人民法院关于人民法院办理自赔案件程序的规定》第9条规定“赔偿请求人撤回赔偿申请后，在国家赔偿法第39条规定的时效内又申请赔偿，并有证据证明其撤回申请确属违背真实意思表示或者有其他正当理由的，人民法院应予受理”，又似将请求时效作为程序法上的立案条件。2018年公安部修订的《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》第11条规定，有下列情形之一的，赔偿申请不符合申请条件：“（四）超过请求时效且无正当理由的。”

鉴于“时效”的重要性，我国《国家赔偿法》的相关规范性文件都予以了规定，但其内涵并不一致：除了《最高人民法院关于国家赔偿案件立案工作的规定》将请求时效作为实体上的制度，其余的法律规范均将赔偿申请符合法定时效作为立案的条件，将请求时效作为程序性问题进行审查。请求时效制度长期未对实体性与程序性问题作出科学区分，除了受行政诉讼法影响之外，实务界普遍认为这种区分并无太多实际意义：既然请求时效制度的设置是督促权利人及时申请赔偿，以便稳定法律秩序和维护公共利益，只要对其怠于行使权利给予“制裁”“限制”，即可实现督促目标，至于究竟是从复议机关和法院角度对赔偿申请“不立案”，还是从赔偿义务机关角度提出时效抗辩，并无实质区别。这样的认识主要是偏爱“实用”的立场，忽视时效的基本理论和制度逻辑，不仅导致了国家赔偿案件无法进行实质性审查，而且赋予国家机关可依职权主动审查是否超过时效期限的权力，明显不利于赔偿请求人的权利保障。即，将请求时效作为程序上的制度，赔偿请求人未在法定时效期间内提出国家赔偿申请，其丧失了程序性请求权，国家机关不再受理赔偿请求人提出的国家赔偿申请；即使受理，也将采取程序性驳回方式进行处理。

（三）请求时效定性困境的症结所在

无论是理论上对请求时效的论述，还是成文法源中请求时效的规范，请求时效都难以得到统一的界定，“诉讼时效”与“起诉期限”的混乱成为了理论和制度运行中主要的问题，究其核心是请求时效定性的差异。而之所以存在定性的差异，根源是多方面和系统性的，既有理论背景上的差异，又有实践操作便利性的考量，还有研究问题切入点的不同。具体而言，请求时效定性困境的根源在于：

第一，立法规定的抽象性和原则性。1994年《国家赔偿法》制定时，将实体与程序合二为一，且该立法是在1989年行政诉讼法公布后，根据中国共产党第十三次代表大会后制订的立法规划，行政立法研究组即着手研究和起草《国家赔偿法》。诸多的学者都是从诠释法学的角度去解读请求时效，既然行政赔偿“时效”根据法条指引就是起诉期限，则研究结果不自觉会趋同于起诉期限。

第二，请求时效研究的学科交叉性。时效制度起源于民法，而国家赔偿又从民法中分离而来，国家赔偿时效制度必然深受民法的影响。从民法领域引进的“时效”概念需要与行政行为效力理论和法的安定性价值等进行融合，从而实现有别于“诉讼时效”的请求时效理论体系构建。从学术研究的惯性思维出发，习惯于从程序性请求权角度思考请求时效的内涵、特征、效力等，难以因为请求时效是实体制度而进一步考虑程序性请求权和实体性请求权的区别，也缺乏根据民法学界诉讼时效效力理论从“诉权消灭”到“胜诉权消灭”再到“抗辩权发生”的演变，研究分析请求时效的对照借鉴。

第三，赔偿程序的多样性和多重性。国家赔偿涉及行政赔偿、刑事赔偿、非刑事司法赔偿，刑事赔偿分为自赔程序、复议程序、赔偿委员会审理程序，非刑事司法赔偿分为自赔程序和赔偿委员会审理程序。立法规定的赔偿程序的多样性和多重性，使得“请求时效”的外延非常宽泛，以致于为了糅合时效理论和现有“请求时效”制度架构的逻辑冲突，不得以将“起诉期限”“请求期间”“诉讼时效”都纳入“请求时效”范畴。

第四，国家赔偿公私法定性的藩篱。我国台湾地区的请求时效定性与国家赔偿制度的性质定位存在紧密联系。台湾地区“行政法”对国家赔偿的请求时效称为赔偿请求的消灭时效。对于国家赔偿请求权之消灭时效完成的效力，一般有两种观点：一是抗辩权发生主义，即适用民法的规定，时效完成即产生义务人的抗辩权，实务多采此见解；二是公权利消灭主义，认为公法上的消灭时效与私法上的消灭时效不同，公法上的消灭时效基于国家享有公权力且对人民居于优越地位之公法特定，时效完成后，发生公权利消灭之效果。行政机关和法院应依职权调查时效是否完成为标准。时效完成后之给付，构成公法上的不当得利。可见，台湾地区学者对国家赔偿性质定位不同导致对国家赔偿时效完成的法律效力看法不同。认为国家赔偿是公法的，采公权利消灭主义，相反认为国家赔偿是私法性质的，则采抗辩权发生主义。就请求时效定性而言，我国大陆同样也存在我国台湾地区的问题。国家赔偿法定性于公法并无争议，但不应公私法区分导致理论藩篱，从而限制了请求时效理论拓展和理念更新。随着社会实践的发展，公法和私法已经完全没有必要壁垒分明，可以通过对公法方法和私法方法的比较研究，使我们认识到公法方法和私法方法完全可以相互借鉴，常常会有相得益彰的效果。时效制度起源于民法，民法学对时效的研究远比公法学更为体系化，在请求时效上固守传统公私法学的划分终将束缚制度的发展。

二、请求时效定性的制度选择

《国家赔偿法》第39条规定的两个“时效”，适用的范围和客体存在差异和不一致。即，“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年”适用的范围为司法赔偿，其客体为实体性请求权，而“在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”中的时效适用的范围为行政赔偿，其客体为程序性请求权（诉权）。立法规定造成了请求时效难以或无法定性，集中表现为四个方面：一是起诉期限还是诉讼时效；二是请求时效的客体是程序性权利还是实体性权利：三是请求时效的效力是起诉权丧失说还是胜诉权丧失说抑或是抗辩权发生说：四是请求时效是否包括请求期间。面对如此的困境，因循守旧或者抱残守缺延续“请求时效”的原有理解和适用，不仅无法对请求时效的基础理论正本清源，而且也无法解决理论和制度规范的冲突。考虑在既有立法层面构建体系化请求时效的复杂性和艰巨性（需要同步修改《行政诉讼法》和《国家赔偿法》），故与其削足适履或久等未果，不如另辟蹊径。

（一）行政赔偿制度中的定性选择

行政诉讼的起诉期限是指法律规定的当事人不服某项行政决定时向法院请求给予司法救济、行使行政撤销权的时间限制。它是比照民法上的除斥期间和诉讼法上的上诉期间进行设计和变造的：在性质上属于程序法上的法定期间。作为实体和程序上两个相互独立的概念，时效与起诉期限是存在较大差异的，前者是对实体性请求权的时间限制，后者是对程序性请求权的时间限制，在主觀公权利理论之下，二者具有内在的一致性，行政相对人诉讼请求的提起（诉权之行使）必须以实体性请求权的存在为依据。而基于行政赔偿与行政诉讼的紧密关系，对于进入法院后的行政赔偿案件，需要依据行政诉讼法的规定开展相关诉讼活动。为了有效衔接《国家赔偿法》和《行政诉讼法》的规定，2022年制定的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《行政赔偿司法解释》）采取了务实的做法，认为对于行政赔偿中的时效而言，均有实体问题和程序问题的存在，用“起诉期限”代替了“时效”。

首先，对于行政赔偿案件受理中“时效”的处理。《行政赔偿司法解释》第13条规定，“行政行为未被确认为违法，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼。行政行为已被确认为违法，并符合下列条件的，公民、法人或者其他组织可以单独提起行政赔偿诉讼：……（六）在法律规定的起诉期限内提起诉讼”。无论是单独提起赔偿的诉讼，抑或是一并提起行政赔偿的诉讼，司法解释都已经将请求权界定为程序性请求权，将期限作为案件受理审查的条件，时效实质上已然成为了起诉期限。诚如起草者所言，“视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼”并未取消赔偿义务机关致害行为予以确认的精神和内容，将行政赔偿之诉回归行政诉讼的本质属性。

其次，对于单独提起行政赔偿中“时效”的处理。《行政赔偿司法解释》第15条规定，“公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内，向赔偿义务机关申请行政赔偿。赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的，公民、法人或者其他组织可以依照行政诉讼法有关规定提起行政赔偿诉讼”。鉴于单独提起的行政赔偿诉讼实质仍属于行政诉讼，所谓“依照行政诉讼法的规定”，即指赔偿请求人提起的行政赔偿诉讼必须符合行政诉讼法所规定的起诉条件，这其中必然包括对起诉期限规定的适用。并且，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会和最高人民法院均认为“已通过行政诉讼程序确认行政行为违法的，当事人再行提起行政赔偿诉讼无需经过赔偿义务机关先行处理程序”。在这种情况下，如果要求赔偿请求人再向赔偿义务机关提出赔偿请求方能提起行政赔偿诉讼，实际上剥夺了赔偿请求人在赔償程序上的选择权，增加了赔偿程序的复杂性，不利于畅通赔偿渠道。因此，在这类行政赔偿案件中，当事人直接提起行政赔偿诉讼，尽管期限上仍为两年，但该期限是否超过是案件受理审查的范围，起诉期限已经代替了“时效”。

再次，对于一并提起的行政赔偿中“时效”的处理。《行政赔偿司法解释》第16条规定，“公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时一并请求行政赔偿的，适用行政诉讼法有关起诉期限的规定”。该条文明确将《国家赔偿法》第39条“适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”中的“时效”变化为“起诉期限”，实现了《行政诉讼法》与《国家赔偿法》有机衔接，将起诉期限与时效进行了分离。

最后，对于超过“时效”的处理。《行政赔偿司法解释》第19条规定：“公民、法人或者其他组织一并提起行政赔偿诉讼，人民法院经审查认为行政诉讼不符合起诉条件的，对一并提起的行政赔偿诉讼，裁定不予立案：已经立案的，裁定驳回起诉。”对于一并提起行政赔偿的诉讼，司法解释制定过程中有过深入的讨论。有观点认为，行政诉讼案件被裁驳后，行政赔偿诉讼不一定一概采用裁驳的方式，因为两诉的构成要件不同，应当分别进行审查。行政诉讼被裁驳后，说明被诉行政行为未被确认违法，而行政行为被确认违法属于行政赔偿诉讼成立的构成要件，对构成要件进行的是实体审查，应当采用判驳的方式更为合适。但司法解释采取的立场则认为，基于主诉与从诉的原理，一律采用裁驳的方式更为合理。由此可见，司法解释从裁判结果的规定上确立了行政赔偿诉讼中的起诉期限。

从理论上而言，起诉期限和行政行为效力论中所展开的行政行为的不可争力是相对应的，起诉期限往往适用于撤销之诉、确认违法之诉等。一旦超过了该起诉期限，行政处分便在形式上得以确定，即不能再攻击该处分的效果。我国的立法对起诉期限的适用远超于撤销之诉等诉讼类型，在这种背景下，作为给付之诉的行政赔偿无法突破现有成文法的规定，而为了避免理论和实务中的混乱，司法解释进一步明确行政赔偿适用起诉期限，而非请求时效，实为不得以的理性选择。

（二）司法赔偿制度的定性选择

随着国家赔偿制度的不断发展，基于“实用”立场构建的请求时效制度暴露出越来越多的矛盾和问题。2023年，最高人民法院颁布施行的《关于审理司法赔偿案件适用请求时效制度若干问题的解释》（以下简称《司法赔偿请求时效司法解释》），对请求时效进行了系统性的规定。《司法赔偿请求时效司法解释》将请求时效定性为诉讼时效，不仅科学区分实体性请求权与程序性请求权，而且区分职权主义与意思自治，明确了抗辩权发生说，还引入了请求时效不起算、请求时效期间不计算等时效障碍制度，推动了诉讼时效相关规则在司法赔偿中的全面适用，在一定程度上促进请求时效制度的发展。

第一，明确请求时效适用的范围。《司法赔偿请求时效司法解释》的名称界定为关于审理“司法赔偿案件”适用请求时效制度若干问题的解释，将请求时效的适用范围界定于司法赔偿，以区分行政赔偿。

第二，请求时效客体确定为实体性请求权。《司法赔偿请求时效司法解释》第1条到第5条都明确了基于人身权和财产权产生的实体性请求权作为请求时效客体。

第三，引入诉讼时效障碍制度。时效障碍制度包括了法律障碍和事实障碍，《司法赔偿请求时效司法解释》第6条规定，“赔偿请求人依照法律法规规定的程序向相关机关申请确认职权行为违法或者寻求救济的期间，不计算在请求时效期间内”。该条规定并未在司法解释中创设性地规定请求时效中断的内容，但采用特殊期间不计算在请求时效期间的方式予以扣除。

第四，确立了抗辩权发生说理论。《司法赔偿请求时效司法解释》第8条规定，“请求时效期间届满的，赔偿义务机关可以提出不予赔偿的抗辩”。第9条规定，“赔偿义务机关以请求时效期间届满为由抗辩，应当在人民法院赔偿委员会作出国家赔偿决定前提出。赔偿义务机关未按前款规定提出抗辩，又以请求时效期间届满为由申诉的，人民法院赔偿委员会不予支持”。这两条规定进一步明确了请求时效定性于诉讼时效后，将抗辩权发生说理论在请求时效中予以确立。

第五，坚持了意思自治原则。请求时效作为实体制度，在适用过程中，应遵循意思自治原则。《司法赔偿请求时效司法解释》第10条规定，“人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件，不得主动适用时效的规定”。该条明确了由于请求时效抗辩权是赔偿义务机关的权利，其行使与否，属于赔偿义务机关意思自治范畴，故法院不应主动援用请求时效的规定进行裁判。

从应然的角度而言，尽管将国家赔偿时效定性为请求时效是最好的理想图景，但这是一个系统而庞杂的工程，在一定时期内难以完成。在理论上尚未进行系统构建的情形下，因行政赔偿与行政诉讼紧密相连，《行政赔偿司法解释》将行政赔偿的“时效”回归为“起诉期限”，《司法赔偿请求时效司法解释》将请求时效定性为诉讼时效，不失为一种较为适宜的权益之计。并且，将司法赔偿中的请求时效定性为诉讼时效，熨平法律事实间的褶皱，弥补成文法滞后的囿限，使法律在更具操作性的实践中处处体现法治的精神和原则。即，在不突破既有立法规定和对制度架构作根本性改革的情形下，对国家赔偿的时间制度进行进一步务实和较为科学的细分，并在制度规范层面确立请求時效定性为诉讼时效，这可以让标准不统一的请求时效制度有了相对统一的规定，对“承受不能承受之重”的请求时效进行了解放，也让纠缠于实体性请求权与程序性请求权（诉权）、法律后果多样性的请求时效的死结得以解开。

三、定性为诉讼时效语境下的请求时效

任何理论都是在一定历史条件下产生的，随着实践的发展而发展。在《司法赔偿请求时效司法解释》已经将请求时效界定为诉讼时效的背景下，只有深化请求时效理论的研究，请求时效制度才会获得充分的价值指引和理论支撑，才能为制度的进一步完善提供充分的科学依据，故请求时效面临再体系化和重新梳理的课题。

（一）请求时效是国家赔偿实体法中的制度

人们常言，词尚存，义已逝。这真切地发生在诉讼时效身上。诉讼时效的适用不只是在诉讼中，不能望文生意，在仲裁中甚至在诉讼、仲裁之外亦可适用。权利人在诉讼、仲裁之外请求义务人履行义务，义务人也有权以时效期间届满为由予以拒绝。当今中国民法学界也不再习惯于直接从程序角度上定义诉讼时效，而是深受德国民法思维的影响，将诉讼时效理解为实体法，贯彻了实体性权利和程序性权利的区分。

定性于诉讼时效的请求时效，在确定了实体性请求权和程序性请求权区分的理念时，请求时效制度究其实质应当是国家赔偿实体法中的一项制度，其关系到赔偿请求人权利是否为完全权利的认定问题。赔偿请求权之所以不受国家强制力保护，并非因为其不符合程序法关于权利保护的规定，而是因为该权利因请求时效的届满、赔偿义务机关行使请求时效抗辩权而成为实体法上的不完全权利，丧失了请求国家强制力保护的效力。正因为如此，当赔偿义务机关放弃其请求时效抗辩权时，因不完全债权转化成完全债权而应对其权利予以实体保护。作为国家赔偿实体法中的制度，请求时效具有以下特点：

首先，请求时效客体是公法上的实体性请求权。公法上请求权，指公法上权利义务主体相互间，基于公法，一方得请求他方为特定给付之权利，该权利是实体性权利。赔偿请求人实现请求权，需借助赔偿义务机关的给付，赔偿请求人不能直接取得这种权利所体现的利益，只能请求赔偿义务机关履行自己的义务，从而间接地取得利益。并且，和请求权相对的抗辩权亦是实体性权利，两者构成几乎完全互补的概念。结合到司法实践，请求时效并非赔偿申请受理的要件，而是赔偿请求被实体性驳回的理由。

其次，请求时效是强制性的法律制度。时效是为了维护公共秩序而创建的制度，是立法者而非当事人对秩序作出的选择，因此决定了法律关于时效的规定总是具有强行性，而非任意性。倘若法律关于时效的规定是任意性的，必然导致立法者对新旧秩序作出的合适性判断变得不可捉摸，最终导致“合适性”标准的丧失，而失去时效制度存在的意义。请求时效期间是法定期间，《国家赔偿法》关于请求时效期间的规定属于强制性规定，当事人只能依法遵守，不能任意变更法律上已经确定的时间。

再次，请求时效的主体是赔偿请求人和赔偿义务机关。请求权是一种法律权限或法律能力，此种权限主要体现的是当事人之间的法律关系，时效制度的强行性并不排斥当事人对时效利益的处分，法律既允许赔偿义务机关事前不主张时效利益（如赔偿义务机关不对赔偿请求人的请求进行时效抗辩），也允许赔偿义务机关在因获得时效利益后放弃该利益（如赔偿义务机关在时效期间届满后主动履行义务）。而起诉期限是赔偿请求人未在法定期限内行使诉权，人民法院即不予受理赔偿申请，体现的是赔偿请求人与法院的法律关系，与赔偿义务机关无涉，这也是请求时效与起诉期限差异所在。

最后，请求时效适用的被动性。由于请求时效制度涉及两种对立的利益，其适用与否关系到对立双方利益的得失，因而决定了请求时效制度的适用只能基于当事人的主张，如果当事人不主张时效利益，法官不得依职权主动适用时效的规定。即，请求时效抗辩权是赔偿义务机关的权利，行使与否取决于其自主的意志，法院不应主动进行干预，不应主动适用请求时效制度进行裁判。请求时效完成后，实体权利并不消灭，仅发生部分权能的消灭。

（二）请求时效并不涵盖请求期间

为了对国家赔偿涉及的时效问题和期间问题进行梳理，实务界曾经对国家赔偿时效进行过类型化的区分，按照请求赔偿的渠道不同，将国家赔偿中的时效分为三种：一是向国家赔偿义务机关请求赔偿的时效，简称请求时效：二是向复议机关申请复议时一并请求赔偿的时效，简称复议时效；三是向人民法院提起行政赔偿诉讼的时效，简称诉讼时效。这样的区分是对请求时效理论的有益探索，但由于此种划分的前提是采取了最广义的时效概念，将所有与时间有关的制度都纳入到了时效的范畴，对程序和实体不区分。请求时效制度是针对实体性请求权而设定的制度，以上的“请求时效”划分一方面将公法上的复议期间和请求期间作为法定期间加以规定，另一方面又规定属于“请求时效”的制度范畴，导致公法上的期间制度与私法上的时效制度相混淆。

在将请求时效定性于诉讼时效的背景下，作为实体法制度的请求时效应当对程序性请求权和实体性请求权进行区分，并对“时效”“期限”“期间”等做系统化的梳理。期限，是指能引起民事权利义务关系发生、变更或终止法律后果的时间。以静态或动态来表示时间为标准，可将期限分为期间和期日。期间，是指从起始时间到终止时间所经过时间的区间。它有始期和终期，是以时间的动态的某一阶段作为表示时间的一种形式。期日，是指不可分割的一定时间。它只规定开始的时间，不规定终止的时间，是以静态的某一点作为表示时间的一种形式。以我国民事立法为例，条文中采用“期限”概念的包括举证期限、上诉期限、申请再审期限等，体现的均是当事人向法院主张权利的时间限制，而“时效”体现的是原告向被告主张权利的时间限制，故“期限”与“时效”，不单纯是法律概念的不同，而是体现了程序法上的期限限制与实体法上的请求权的时效限制。

结合国家赔偿制度而言，司法赔偿一共包括了三个阶段：第一阶段赔偿请求人首先需要向赔偿义务机关提出赔偿申请：第二阶段，赔偿义务机关不作出决定或赔偿请求人对赔偿决定不服的，赔偿请求人需要向复议机关提出复议申请：第三阶段，复议机关不作出决定或赔偿请求人对复议决定不服的，向人民法院赔偿委员会提出赔偿申请。对于第一个阶段，法律在程序上（而非实体）没有规定明确的期限：对于后两个阶段，法律在赔偿程序上规定了“作出赔偿决定或者不予赔偿决定之日起三十日内”“收到复议决定之日起三十日内”的期间。《最高人民法院关于国家赔偿案件立案工作的规定》已将后两个阶段期间统称为请求期间。由于请求期间规范的是程序性请求权，为不变期间，属于立案受理的条件，法院可以依职权主动进行审查。基于请求时效与请求期间在适用的客体、是否为可变期间、法律效力的差异性，不能因国家赔偿法包括了程序和实体的规定，就将国家赔偿实体上的制度和国家赔偿程序上的制度混为一谈。故请求时效与请求期间不是种属或包括关系。

（三）请求时效的效力采取抗辩权发生说

请求时效制度最为关键的就是效力问题，其直接影响了一国国家赔偿法的实施效果、对赔偿请求人的救济效果，甚至是人权保障的水平。从世界范围看，各国家、地区大体规定了四种时效的法律效力：第一，实体权利消灭说。该学说由德国学者温德夏特所主张，其典型立法例为《日本民法典》。《日本民法典》第167条（债权等的消灭时效）规定，“1.债权，因10年间不行使而消灭：2.债权或所有权以外的财产权，因20年间不行使而消灭”。第二，诉权消灭说。该学说由德国学者萨维尼所主张，其典型立法例为《法国民法典》。《法国民法典》第2262条规定，“一切诉讼，无论是对物诉讼还是对人诉讼，时效期间均为30年”。第三，胜诉权消灭说。其典型立法例为前苏联和我国《民法通则》。也有观点认为，胜诉权消灭主义属于诉权消灭主义的一种。即，（胜）诉权消灭后，实体权利本身仍然存在。第四，抗辩权发生说。该学说由德国学者欧特曼所主张，其典型立法例为德国和我国民法典。抗辩权发生说认为诉讼时效期间届满后，义务人仅取得拒绝履行的抗辩权，权利人的实体权利及诉权均不消灭，其认为时效完成后，义务人因而取得拒绝履行的抗辩权，如义务人自动履行，视为抛弃抗辩权，该履行应为有效。

比较上述四种学说，无论是从将请求时效定性于诉讼时效，抑或是与民法典保持一致以加强我国法制的统一，还是强化国家赔偿制度的人权保障，都适宜采取抗辩权发生说。未采用实体权利消灭说和诉权消灭说，其理由与民法典立法时的考量是一致的，采用抗辩权发生说是因为“抗辩权发生说缓和了法律与道德之间的紧张关系”：未采用权利消灭说是因为“会产生义务人自愿履行无效的后果，使法律和道德趋于紧张”；未采用诉权消灭说是因为“起诉权消灭违背现代法治理念”。并且，如果不采納抗辩权发生说，极易引发“国家机关侵权对受害人的保护竟然不如民事侵权对受害人的保护”的理论质疑，对赔偿义务机关产生了“程序性回避”的制度激励。

抗辩权发生说改变的只是请求时效的法律效力，并未直接改变其适用的对象和领域。请求时效作为典型的抗辩权，赋予了赔偿义务机关拒绝赔偿请求人请求赔偿的权利。当请求时效成为实体性的抗辩权时，就可以脱离赔偿程序而定义请求时效的法律效力了，而赔偿程序则成为贯彻请求时效实体性法律效果的手段。即，在赔偿程序中，赔偿请求人根据请求权有权要求赔偿义务机关履行赔偿义务，赔偿义务机关可以根据抗辩权拒绝赔偿请求人的相应赔偿要求。

（四）请求时效定性于诉讼时效的适用价值

请求时效定性于诉讼时效，从理论上而言，可以跨越部门法的藩篱，保持时效基本理论的一致性，从实践上而言，可以有效实现请求时效各项规则的协调及国家赔偿相关时间制度之间的统一，从而有益于提升请求时效制度整体的科学性和体系性。

第一，有利于保障赔偿请求人的权利。当将请求时效定性于诉讼时效，不仅明确了“人民法院不应依职权主动进行审查，赔偿义务机关以请求时效期间届满为由抗辩，应当在人民法院赔偿委员会作出国家赔偿决定前提出”，而且还明确了“请求时效期间届满，赔偿义务机关同意赔偿或者予以赔偿后，又以请求时效期间届满为由提出抗辩或者要求赔偿请求人返还赔偿金的，人民法院赔偿委员会不予支持”的观点，从而提高了赔偿请求人获得赔偿的概率，强化了权利的保障。

第二，有助于赔偿决定的公正性。国家赔偿作为最后的救济程序，其请求时效的起算点是一个较为复杂的问题。如在刑事赔偿案件，对于疑罪从挂的案件，如何确定请求时效的起算点，涉及刑事诉讼程序与赔偿程序的衔接：又如对涉及财产持续扣押的案件，怎么确定请求时效期间的起算点。将请求时效定性于诉讼时效，可以避免国家机关未经实质性审查径行作出决定的情形，能够有效保障当事人程序性权利，从而有助于赔偿决定的公正性，进而提升赔偿决定的正当性和可接受性。

第三，有助于请求时效制度的完善。通过将请求时效定性于诉讼时效，就不会孤立地看待请求时效，能不自觉地将国家赔偿法上的请求时效与民法典中的诉讼时效制度进行比较，从而发现民事侵权在某些时效规则（如中断制度）上更有利于对受害人的保护，也会发现基于时间制度的不同设置，行政机关和司法机关类似的侵权行为面临的责任可能不相一致。即，可以进一步发现现有请求时效立法存在的问题，如请求时效中断制度缺位、请求时效期间过短、不适用请求时效制度的缺失、行政赔偿和司法赔偿时效规定的不统一，从而深化理论研究和推进请求时效制度的完善。

余论

请求时效制度解决时间对国家赔偿法律关系的影响，而它自身也摆脱不了时间对它的累积塑造。随着理论和实践的发展，将请求时效定性为诉讼时效，这只是重要而必须的一步；但就请求时效理论和制度的发展完善而言仍是远远不够的，尚需梳理请求时效演变发展的历程，结合国家赔偿人权保障的目的科学界定请求时效的功能，确保请求时效只是基于公共秩序对权利本位的修正，而非限制或者消灭，从而回归请求时效制度建立的初衷。

（责任编辑：张红）