美国《航天外交战略框架》基本内容与分析

袁伟晨 孙青 范嵬娜（北京空间科技信息研究所）

2023 年5 月30 日，美国国务院发布《航天外交战略框架》（以下简称《框架》），明确了美国航天外交的任务、政策基础、关键要素、支柱与目标，为国务院开展航天外交活动，维护强化美国在太空领域的全球主导地位提供行动纲领。该文件将航天与外交作为战略相结合，在世界范围内具有首创意义，标志着美国将进一步融合外交利益与太空利益，推进引导国际太空规则形成、发展国际航天伙伴关系、维护战略竞争优势等多重战略目标。《框架》中的相关观点，以及美国航天外交后续动向值得关注。

1 主要内容

《框架》由美国国务院牵头，联邦政府其他部门参与编写，主体内容如下。

明确航天外交总任务和政策基础

《框架》明确的总任务是促进美国和平探索和利用外层空间的领导地位，推进美国及其盟国的安全优先事项。寻求并维护一个基于规则的外层空间活动国际框架，包括太空的长期可持续性、商业化、探索和利用，以加强美国在联盟中的领导作用，支持人类太空探索并扩大其益处。政策基础包括：2020 年以来的《国家太空政策》《国家太空优先事项框架》，以及特朗普时期发布的一系列“航天政策令”等联邦政府战略文件。还包括《国家安全战略》《国家网络安全战略》《国家反恐安全备忘录》《性别平等与公平国家战略》《美国全球妇女经济安全战略》，以及关键基础设施安全方面的国家政策和计划。

厘定航天外交的关键要素

一是优势。包括国务院对国际形势的长期跟踪调研和专业判断，以及美国与世界各国建立起的外交关系。

二是伙伴。包括国家航天委员会（NSpC）、国家安全委员会（NSC）、科学和技术政策办公室（OSTP）、商务部（DoC）、国防部（DoD）、国家情报总监办公室（ODNI）、国家航空航天局（NASA）、联邦通信委员会（FCC）在内的13 个美国联邦政府部门，还包括各党派、商业航天机构、学术和科研机构，以及盟国和其他伙伴国家。

三是挑战。包括以中俄为首的竞争对手，正以破坏美国及其盟国安全为目的发展军事航天能力，尤其是反卫星武器和网络武器；中俄与其他国家的航天合作也构成对美安全威胁；美盟及伙伴国家间能力、技术标准的差异制约了美国规则、战略的推行。

四是责任。一方面要遵守《联合国宪章》和以《关于各国探索和利用包括月球和其他天体的外层空间活动所应遵守原则的条约》为代表的国际法，遵守美国国内法律法规与政策；另一方面要坚定地在多边平台上与不同价值观、不同秩序观的航天强国争夺领导地位。

五是机遇。包括确保美国成为世界各国开展航天合作的首选国家、国内各方对航天事业的广泛支持、强大的联盟体系等。

六是方法。途径包括联盟体系、政府间双边/多边外交、非政府会议与论坛、产业伙伴关系和交流、驻外使领馆开展的公关活动等；发挥联合国外空委（COPUOS）以及联合国裁军和国际安全论坛的领导作用；不断吸引企业、学术界、非政府组织中的航天人才。

七是价值观。以开放、透明、自由、普适的民主价值观为中心，坚持多元、平等、公平的外交对话，开展合法、负责任、和平和可持续的外空活动。

梳理航天外交的三大支柱及分目标

支柱一是为下一代的福祉优化太空政策。通过双边/多边接触与合作，推介美国太空政策与项目，保持美国在安全和负责任的太空活动中的领导地位。同时加强美国及其联盟的能力，减少冲突的可能性。航天外交目标：①在民商航天应用方面加强国际合作和伙伴关系，推广美国标准、最佳实践，避免给美国私营机构带来不合理的负担。要着重通过《阿尔忒弥斯协定》（Artemis Accords）扩大国际合作（图1），建立“阿尔忒弥斯消除冲突和新兴伙伴工作组”。推动对地观测数据免费开放，展示美国在空间物体登记、航天员救援和返回、碎片回收等方面与其他国家协调的透明度和参与情况，将太空政策与国际网络安全、电磁频谱、环境、关键基础设施等外交讨论相融合，跟踪外国太空政策立场、战略、项目和活动。②通过双边和多边手段提升美国及盟国安全能力，减少意外冲突发生或升级的风险。具体包括在负责任利用和管理太空环境方面发挥领导作用，利用太空安全对话和外交接触，与其他国家交换意见，达成具有法律约束力的军控协议，完善现有出口管制政策，在空间碎片减缓及太空长期可持续国际规则基础上，管理风险，避免冲突升级。③支持美国太空经济增长，推进空间科学探索；在战略竞争中建立信任，减少冲突对抗风险；跟踪外国政府在航天产业中的非市场做法；确保美国是优先国际合作对象；确保技术转让机制与出口管制符合国家与经济安全；推广美国太空网络安全与通信技术、空间关键基础设施、太空资产韧性与安全政策；在民用、安全和综合对话中寻求空间态势感知合作等。

图1 截至2023 年底《阿尔忒弥斯协定》成员国

支柱二是利用太空实现更广泛的外交目标。加强卫星应用、遥感卫星图像及其他太空衍生数据的国际合作，实现美国外交政策和国家安全目标，推介美国标准、最佳实践与价值观。航天外交目标：①通过太空活动满足外交优先事项。利用卫星图像打击对美错误叙事与虚假信息；拓展国际太空合作伙伴；强调并宣传美国在太空探索方面的领导地位等。②保障国务院资源管理与运营。利用太空能力为国务院及其他美国政府部门提供支持。

支柱三是提升美国务院工作人员航天外交能力。为外交人员提供航天外交知识，以支撑航天外交活动目标的实现。相关工作包括推进国务院各部门在政府机构间的协同工作，开展内部航天培训，注重公共外交，保持美国在太空探索方面的领先地位，提升国际社会对美国承诺透明、科学开放创新的认可等。

2 报告分析

以太空技术扩散和太空行为体增多为战略背景

太空技术的扩散使更多国家越来越依赖于太空技术，加强太空国际合作，外交与航天紧密相融。这是美国制定航天外交战略框架的基本背景，也使美国面临着两个重大威胁。

其一，太空技术扩散带来国家安全威胁，使太空军事化、太空网络安全、空间碎片，以及依托太空技术的军事、情报技术扩散等问题日益严峻。其二，太空行为体增多带来的竞争和冲突风险加剧。随着太空技术扩散与太空商业化的推进，太空行为体不断增多。大国战略竞争、政府与非政府组织间的矛盾等问题延伸到了太空中，尤其是中国太空实力的发展，缩小了美国在太空领域的相对优势，全球太空实力分布逐渐呈现出更加分散、复合与网络化的格局。技术扩散和太空权力的分散化使太空领域的权力秩序结构处于变化中，美国开始整合各层面外交手段应对风险。

以确保美国太空领导地位为核心战略目标

《框架》明确以维持美国太空领导地位为最核心的战略目标，但与特朗普时期追求的美国“绝对优势”不同，《框架》强调在规则、产业、安全三个重点领域多面逐霸。

规则方面，美国主张推行基于自由主义国际秩序的规则，以及通过规则的确立巩固秩序。要发挥美国的领导作用，进而解决太空交通协调、近地天体、空间天气、月球活动等国际太空重大问题。

产业方面，美国积极解绑商业航天力量，为商业航天崛起创造外交条件，同时积极吸收商业航天机构产业化、模块化、快速化等优势，反哺太空产业发展和航天外交硬实力基础。

安全方面，对内旨在巩固整合自身联盟体系，强化对盟国的掌控力；对外进一步渲染中俄等国威胁美国及盟国安全、破坏国际和平、颠覆国际秩序的“邪恶形象”，设垒筑墙，迫使世界其他国家在中美竞争中选边站队。上述三个重点领域的目标存在相互协同关系。

以发展盟伴关系、扶持商业航天和引导型规则塑造为战略手段

为了在太空技术扩散与太空行为体日益复杂的条件下维护多面逐霸的太空领导地位，美国需要利用有限的战略资源撬动更广泛的盟伴、商业航天力量为己所用，并以美国的“最佳实践”引领和塑造国际规则。

发展盟伴关系既是美国航天外交的目标，又是实现其目标的手段。《框架》强调盟伴关系是国务院开展航天外交活动的核心，要拉动盟伴国家对美国的支持，同时要对其太空利益、战略、政策等进行整合，增加协同一致性。在紧缚传统盟友的同时拉拢新兴航天国家，引导其在美国的技术与政策框架下开展航天技术与国际交往活动，获得发展中国家对美国相关议案的支持和对美国的亲和度。

扶持商业航天不仅是美国政府激活民间资本，开发航天科学技术、抢占航天市场的手段，还是美国航天外交的重要参与者与对象，旨在以市场、技术和规则先占者的姿态充分推广美国标准，保持对新兴商业问题的敏感度，进而保持二轨外交话语权。

引导型规则塑造建立在美国航天技术能力相对优势的基础上，通过最佳实践、技术标准、价值观等方式引导后来者遵循美国的做法，形成实质性规则。这种方式一方面能够在推动规则形成的同时避免明显的强制性做法；另一方面配合出口管制、道义谴责等方式，对特定关键技术采取“关门”策略，阻碍其他国家航天技术进步，进一步削弱其他国家规则制定能力基础。

3 结语

美国《航天外交战略框架》的发布是美国在战略层面对外交与航天的整合，标志着美国后续将着重利用外交手段推动航天领域科技与政策目标的实现；航天领域的对外行为将与美国对外政策，尤其是与中美竞争相关的政策更加契合。但是《框架》并非白宫发布，不涉及联邦政府在航天领域的职能变动，美国国防部、NASA 等机构仍然能够在各自航天领域内进行对外交流等活动。美国国务院作为外交总体部门，将更系统地参与到航天领域的双多边外交行为中，该文件为国务院制定了行动纲领，并将成为后续国务院就航天外交事宜与联邦政府其他部门磨合协作的起点。

《框架》所涉及的各项战略目标间的联动关系或对中俄等国造成“1+1+1 ＞3”的威胁。例如，倡导建立空间态势感知开放数据平台，整合政府、商业、学术与国际来源的数据，既能够彰显美国对空间环境以及负责任行为的重视，强调其价值观取向，又能够增强对其他国家太空资产单向监控。另外，《框架》提出要在空间碎片减缓和长期可持续性的一般国际准则等方面与“竞争对手”开展对话与外交接触，减少冲突发生或升级的风险。但也明确提出合作的前提是“战略竞争对手是否遵守太空和地面国际标准”，其本质依旧是“以实力促和平”的威压式对外行为。