山东省小型水库专业化管护模式实践研究

张立志，郝晓辉，谢文鹏，王 昕

（1.山东省水利科学研究院，250014，济南；2.山东省水资源与水环境重点实验室，250014，济南；3.山东省灌溉试验中心站，250014，济南）

截至2022 年年底，山东省共有小型水库5451 座，占水库总数的95%以上，大多数为乡镇、农村集体经济组织所有，根据区域特点承担着防洪减灾、农村供水、农业灌溉、涵养水源、修复生态等多重功能。山东省小型水库大多建于20 世纪50—70 年代，受当时条件限制，水库建设标准低，存在“先天不足”，加之长期以来“重建轻管”，工程老化失修，造成病险隐患较多。这些小型水库大多分布在偏远山区，点多面广。小型水库管理体制改革前，绝大多数小型水库由乡镇或村集体管理，与大中型水利工程相比管护水平严重滞后。近年来，政府与行业主管部门对小型水库运行管理工作的重视程度不断加强。2011 年，山东省人民政府颁布《山东省小型水库管理办法》；“十三五”期间，完成小型水库除险加固2388 座；小型水库管理体制改革后，管护主体为乡镇（街道）水利站（所）。

2021年，水利部印发《关于健全小型水库除险加固和运行管护机制的意见》，鼓励各地因地制宜探索实施区域集中管护、政府购买服务、“以大带小”等专业化管护。山东省自小型水库管理体制改革起，开始探索小型水库管护模式，至2022年年底，全省小型水库全部实现专业化管护，涌现出泗水模式、莒南模式、东港模式等一批典型案例。本研究结合山东省实践实例，对小型水库专业化管护模式探索实践过程进行归纳总结，形成了一些经验和建议，以期为其他地区提供参考。

一、山东省小型水库基层管护问题与现状

1.乡镇（街道）水利站（所）人员不足

山东省乡镇、农村集体经济组织管理的小型水库中，小（1）型水库由县级水行政主管部门分管同志或水库主管部门负责人担任技术责任人，小（2）型水库由乡镇水利站负责人担任技术负责人，乡镇水利站成为小型水库运行管护中的关键一环。全省山丘区小型水库主要分布在济南、青岛、临沂等13个地市94个县（市、区），共涉及1112个乡镇（街道办事处）。其中，314个乡镇（街道办事处）独立设置水利站，占比28.24%，隶属县水利（务）局垂直管理的有116个；748个乡镇（街道办事处）设置农业综合服务中心等综合管理机构管理乡镇水利工作，占比67.27%，其中678个设有水利专管人员。全省乡镇（街道办事处）小型水库平均4.9座/乡镇（街道办事处），小型水库技术人员平均0.4人/座。

2.巡库员年龄偏大、学历偏低

小型水库巡库员管护职责主要包括水库日常巡视检查记录及信息报送、维护大坝安全与整洁、及时报告工程险情、防汛值班值守等，他们是长期驻守水库现场、保证水库安全的重要组成。为了解山东省小型水库巡库员群体基本素质、履职能力， 2022年对莱芜区、东港区、长清区、山亭区、岱岳区、滕州市、新泰市、邹城市、莒南县、莒县、沂水县、泗水县、昌乐县等13个县（市、区）进行调研摸底。调研县共有巡库员1318人，在文化程度上，初中及以下文化程度占69%，高中文化程度占28%，大专及以上占3%；在年龄构成上，35岁以下占3%，35~50岁占34%，50~60岁占46%，60~65岁占14%，65岁以上占3%；在工作年限上，工作3年以内的占18%，工作3~5年的占27%，工作5年以上的占55%。

3.运行维护经费渠道基本保障

2019年，山东省水利厅、财政厅等4部门联合下发《关于加强我省小型水库安全运行管理工作的意见》，明确小（1）型水库每座6 万元，小（2）型每座3 万元，省、市、县分别承担1/3，专款用于小型水库的维修养护，水库大坝安全鉴定及管理设施所需资金由市、县（市、区）政府统筹解决，管护经费得到基本保障。

二、小型水库专业化管护模式分类及山东省探索过程

1.专业化管护模式定义与分类

小型水库专业化管护模式是将乡镇村组“散养”的小型水库实现专业化、规范化管护的有效途径，将分散管理的小型水库转变为集中管理，将管护事项分类整理后，交由专门机构具体承担，最终实现专业化管护。这些模式可归纳为区域集中管护、政府购买服务、“以大带小”和其他管护模式。

区域集中管护模式，是由县级人民政府、乡镇人民政府或其授权部门确定具有一定能力的机构，以县城或乡镇为片区，对片区内的小型水库实行统一管护。

政府购买服务管护模式，是政府引导符合要求的企业、机构、社会组织等社会力量参与小型水库运行管护；根据辖区相关制度、标准和规范确定购买内容，编制指导目录，规范购买服务流程，明细双方职责；购买内容可包含小型水库日常巡查、保洁清障、维修养护等基本工作，以及检测设施运行维护、数据整编分析等信息化管理工作。

“以大带小”管护模式，是将符合就近代管条件的小型水库，委托给大中型水利工程管理单位管护，发挥其专业技术和人力资源优势，对小型水库实施专业化管护；代管单位依据代管合同开展工作，根据代管能力可进一步承担除险加固项目管理等技术工作。

其他管护模式，包括“小小联合”“工程保险”“物业化管理”及引入社会资本参与小型水库经营与管护等。

总结来看，现行管护模式类别划分主要由区域集中划分范围、管护内容承担主体性质两个因素决定。

2.山东省管护模式探索与形成

在水利部指导意见框架下，山东省小型水库专业化管护模式探索过程主要有两方面鲜明特点。一是在县级水行政主管部门引导下，实践初期试行“区域集中管护”带动基层管护队伍，逐步将日常巡查、保洁清障、维修养护等内容委托给第三方，向“政府购买服务”模式过渡；二是借助“以大带小”方式，委托符合条件的大中型水利工程管理单位代管小型水库管护，快速实现小型水库专业化管护，带动小型水库基层管护队伍技术能力，以事业单位机构改革为契机，围绕大中型水利工程管理单位组建县级管理服务机构，或直接将小型水库运行管护纳入大中型水利工程管理单位职责中。在这一过程中，形成了多种模式取长补短的复合型管护模式。

具体而言，按区域集中管护单元可进一步归纳为县域统管和镇域统管。县域统管是以县级行政区为管护单元，依托县级水行政主管部门下属机构或成立专门机构形成县级区域统管机构，统一管护县域内小型水库，受县水行政主管部门监督、指导和考核，同时乡镇人民政府发挥日常监督考核职能；镇域统管是以镇级行政区为管护单元，依托镇级水利站或成立专门机构统一管护。其中镇级人民政府为管护主体，受县级水行政主管部门技术指导及县级人民政府的共同考核，镇域统管机构对镇级人民政府负责，管护镇域内小型水库。

“政府购买服务”模式不改变小型水库管理体制改革中明确的管护主体和安全管理责任制，承接主体按要求履行合同（协议）范围内工作内容，按日常巡查、保洁清障、维修养护委托内容的承接主体是否一致进一步分为“全托型政府购买服务”和“保维分离政府购买服务”（见图1）。

图1 保维分离政府购买服务组织机构示意图

“全托型政府购买服务”是将区域内小型水库管护事项全部交由承接主体，承接主体对购买主体负责，同时受购买主体和管护主体的双重监督与考核，因承接主体市场发育不充分，当前的承接主体主要包括国企及部分事业单位，未达到全面的“物业化”管理。

“保维分离政府购买服务”是充分考虑到日常性工作承接主体往往不具备工程施工能力和经验，集中性工程类工作承接主体往往缺乏日常管护类机构和人员等，将日常巡查、保洁清障等日常性工作和维修养护集中性工作分离进行购买服务，承接主体对购买主体负责，同时接受购买主体和管护主体的双重监督与考核。

通过事业单位机构改革，将小型水库运行管护职能纳入大中型水利工程管理单位的“以大带小”管护模式，“以大带小”模式未改变小型水库管理体制改革中明确的管护主体和安全管理责任制，代管单位由县级人民政府制定，与镇级人民政府签订代管合同（协议），负责区域内小型水库的技术管理。

在“区域集中管护”的框架下，以政府购买服务引入专业化公司负责部分管护内容。总结形成“区域统管+政府购买保维服务”模式（见图2）和“区域统管+政府购买维养服务”模式，该两种模式都是在成立区域统管机构的前提下，由区域统管机构发起的部分工作内容的购买服务，是“区域集中管护”到“政府购买服务”模式过渡产生的复合式管护模式，其中“维修养护集中性工作”均纳入购买服务内容中。

图2 区域统管+政府购买维养服务组织机构示意图

三、山东省小型水库专业化管护模式实践成效

1.典型县实践效果评估

截止到2022 年年底，山东省山丘型小型水库中，实行区域集中管护模式的占比53.07%，政府购买服务管护模式占比44.57%，“以大带小”管护模式占比2.01%，其他管护模式占比0.34%。构建评价指标体系，涉及组织能力、管护能力、管护效果3个一级指标，管护模式建设、责任落实、监督考核等10个二级指标，以济南市莱芜区、临沂市莒南县、济宁市泗水县等16个县级行政区为评价对象，邀请行业专家通过现场考察、资料查阅、问卷调查等多途径对评价对象打分，评价得分85分以上为优秀，80分以上为良好。评价结果显示：山东省县级行政区小型水库专业化管护模式总体运行状况在良好以上，也表现出同种管护模式在不同区域的实施成效存在差异。评价成果如表1所示。

表1 实践效果评价成果表

2.典型县经验做法

日照市东港区初期探索实行“以大带小”管护模式，结合事业单位改革，原中型水库管理中心改革组建为河湖管理保护中心，负责水利工程养护管理工作。2021年4月，东港区人民政府办公室印发《东港区“区划+流域”专业化河湖管理保护工作方案》，明确管护内容、经费标准、管护要求、考核标准等，由区河湖管理保护中心（购买主体）与区属国有企业（承接主体）签订委托合同，采用政府购买服务模式来实现小型水库专业化管护。同时聘用第三方对承接主体进行年度考核，乡镇（街道）人民政府同时与承接主体签订实施合同，多方参与对承接主体的监督考核。承接主体按承担工作组建管理团队，如聘用水库巡查员、建立保洁清障队伍和维修养护队伍。潍坊市昌乐县、枣庄市滕州市以乡镇人民政府为购买主体，成立镇级小型水库管理服务中心，监督考核承接主体。

临沂市莒南县由政府主导依托国有企业组建县域养护公司。莒南县水利局下设莒南县水利综合保障中心负责全县小型水库运行管护，莒南县水利综合保障中心通过政府购买服务方式分别确定保洁清障和维修养护承担企业，统筹承担全县小型水库相关工作内容。各镇设有水利服务中心，属独立法人事业单位，隶属县水利局直管，水库巡库员与镇水利服务中心签署合同负责日常巡查。莒南县在小型水库专业化管护探索初期实行“以大带小”，由大中型水利工程管理单位带动提升镇级水利服务中心技术人员能力，在各镇水利服务中心业务熟悉后实行区域集中管护。烟台市栖霞市乡镇水利站职能整合到农业综合服务中心，农业综合服务中心负责镇域水库巡库员选聘、监督和考核，水库巡库员独立负责日常巡查和保洁清障；维修养护由市水利局采用政府购买服务的方式委托承接主体。

济宁市泗水县通过2019 年事业单位机构改革，依托县属4座大中型水库、3处拦蓄工程管理所，设置7个库区（闸区、坝区）服务中心，正式将小型水库运行管护职能纳入各库区服务中心，但不改变乡镇人民政府作为小型水库的管护主体责任。乡镇水利站负责巡库员选聘、监督、考核；库区服务中心负责巡库员培训、日常巡查、保洁清障的指导，以及维修养护内容的审核、上报；县水利局工程养护中心负责汇总维修养护内容，并通过政府购买服务的方式确定维修养护承接主体。

3.适应条件与建设要点归纳

通过同类管护模式在不同地区实践成效分析表明，不同管护模式虽无优劣之分，但均具有其特定的适应条件，导致同类模式实施成效存在差异。通过对管护效果较好的县（市、区）剖析发现以下特点：当区域小型水库数量较多且分布分散时，在县级管理机构人员充足且技术队伍稳定的镇域水利站，应选择区域集中管护类管护模式；在县级管理机构人员较少且镇域水利站技术人员不足时，应选择政府购买服务类管护模式；当区域小型水库数量较少，且以大中型水利工程为中心集中分布，镇域水利站技术人员不足，但可履行巡库员管理职责的，选择“以大带小”类管护模式。为此，从水库数量、分布特征、工程基础、县级管理机构、乡镇水利站、专业化公司、大中型水利工程管理机构等方面归纳管护模式适用条件，如表2所示。

表2 各类管护模式适用条件一览表

四、小型水库专业化管护模式长效运行建议

1.因地制宜推行管护模式

从当前的实践成效来看，小型水库管护模式还处于初级推广阶段，是在水行政主管部门的引领下建设和运行的，区域管护模式的选择及相关机构的配置很大程度上受水行政主管部门影响，这是初级推广阶段的显著特征，也是管护模式走向成熟的必经之路。为此，在区域管护模式选择过程中，应充分考虑区域水库数量、工程基础、各级管理机构特点、专业化公司培育状况、当地经济状况等背景条件，制定专业化管护模式建设规划。

在管护模式建设中，乡镇水利站技术力量较差的地区，可以借助区域大中型水利工程的管护力量，带动提升乡镇水利站管护水平；乡镇技术力量满足实行区域集中管护需求的地区，可探索部分管护事项政府购买服务，如针对保洁清障及维修养护工作，引入专业化公司，弥补乡镇水利站管护力量不足、巡库员年龄偏大等缺陷；有条件实行政府购买服务的区域，可制定政府购买目录，明确工作内容、要求、费用标准和考核体系，强化对承接主体的考核，同时制定适应当前小型水库管理体制的系统性举措，打通管护承接主体与乡镇人民政府责任主体间的壁垒，如承接主体与水行政主管部门签订服务合同后，同时协调乡镇人民政府与承接主体签订管护监督协议。

2.多措并举，补齐工程短板

按期开展水库安全鉴定，及时对病险水库实施除险加固，快速提升工程基础。积极结合小型水库所在地“美丽乡村”建设、“美丽河湖”创建等，塑造区域亮丽水名片，带动提升水库工程面貌。充分发挥小型水库灌溉供水效益，积极配合灌溉工程改造、农村供水工程改造等，充分利用水资源，吸引财政、社会资本、民间资本的投入。推进小型水库运行管理标准化，在水库环境面貌提升，水文测验设施、照明设备、安全监测设施、视频监控安装，标识牌设置，界桩埋设，堤顶路和管理房技术要求等“工程硬件”，以及工程基础信息、水库安全应急预案、控制运行计划、维修养护计划、档案管理、安全鉴定、确权划界、操作手册和日常管理手册编制等“工程软件”两个方向全面提升管理水平。

3.科学定位乡镇角色，加强管护企业培育

据统计，当前山东省大多乡镇（街道）已不专门设置水利站（所），多整合成立乡镇农业综合服务中心等综合管理机构，其中设置水利专员负责乡镇内涉水事务并担任辖区内小型水库技术负责人，乡镇（街道）专门承担小型水库管护事务的人员不足，以乡镇政府承担主要任务为核心的区域集中管护模式越来越“力不从心”。针对乡镇实际，应逐步引入社会力量参与小型水库专业管护，使政府及水行政主管部门从具体的水库管护事务中解放出来，转向统筹协调、监督指导、考核评价等工作。针对专业化小型水库管护市场发展仍不完善、管护企业对小型水库运行管护事项的理解仍不充分等情况，政府、水行政主管部门可优先选择相关领域机构稳定、人员充足的国有企业、机构等社会组织率先投入小型水库专业化管护部门的建设，在管护中优化工作制度，培养管护专业技术人员，培育申请专业管护资质，率定形成管护经费标准，带动形成一批部分托管或全托管型承接主体，不断优化小型水库专业化管护市场。

4.重视巡库员队伍建设

巡库员已成为专业化管护不可或缺的基础性力量，探索实行“公益性岗位”等保障巡库员队伍稳定的工作方法，规范聘用管理，加强巡库员公益性职能的宣传，提高巡库员队伍的社会影响力，让更多年轻力量参与水库管护。创新性将农村水管员、水库巡库员、河道管理员等基层管护事项合并承担，增加单人福利待遇，吸引年轻、高学历人员加入，提高巡库员队伍整体素质。

强化巡库员队伍的教育培训。岗前培训主要内容有防汛基本知识、巡查责任人履职、病虫害风险识别、大坝渗漏观测、溢洪道检查、巡查记录归档管理等。加强岗位培训，每年通过现场集中培训、网络培训等多形式组织学习《小型水库防汛“三个责任人”履职手册》《小型水库防汛“三个重点环节”工作指南》等，不断强化基本技能。创新性建立巡库员互相带动提升机制，就近巡库员建立互助小组，利用日常工作短会、技能问答、互相考察工程现场等多形式，潜移默化地提升专业技能。

严格巡库员监督考核。针对巡库员岗位履职制定月度考核、季度考核、年度考核等一系列考核事项和指标，加强对巡库员的监督考核。对考核优秀的巡库员进行表扬奖励，对连续考核不达标的巡库员进行罚款或辞退，不断增强巡库员荣誉感和使命感。

5.推动小型水库智慧化管护

推动“物联网+”、大数据、云计算等信息技术与小型水库运行管护深度融合，逐步实现雨水情测报、工程安全监测、洪水预报调度、水库巡检管护、水库管理考核评价、运行资料整编归档等工作的数字化智慧化，逐步补齐小型水库运行管理过程中人员不足的短板。在此基础上，进一步引入小型水库“水库管家”智慧云平台、智能移动App等，实现水库巡查、养护、保洁、培训等水库运行管理多工作流程协同。

五、结 语

山东省小型水库数量众多，小型水库安全运行一直受到山东省各级政府高度重视，相继出台了《关于加强我省小型水库安全运行管理工作的意见》等政策规定，编制了《小型水库安全运行与管理》教材，开展了“山东省小型水库专业化管护模式研究与评估”等调查研究，在小型水库专业化管护及管护模式建设方面取得了一定经验。本研究通过理论归纳和典型案例分析相结合的方式阐述了山东省小型水库专业化管护模式建设实践中的阶段性经验，提出了对未来专业化管护模式建设的期望，以期为有关地区小型水库专业化管护水平提升提供参考。