二战后英镑危机与科伦坡计划的缘起

武乐曼

摘  要：战后初期，英帝国内部自成体系的经济结构与美国的经济战略不合，而英国经济又陷入国际收支逆差的困境，英镑危机频发。在寻求美国经济援助的同时，英国从英联邦内部展开一系列解决英镑危机的行动。通过开发殖民地资源以及实行“非美元计划”，将殖民地收入与平衡国际收支挂钩，严格控制英联邦从美元区的进口。英国连同澳大利亚、加拿大等国对南亚和东南亚地区的英联邦国家实施长期的经济技术援助，之后美国和该地区的非英联邦国家也陆续加入进来。此即科伦坡计划。各国对英镑的信心开始恢复，英联邦国际收支趋于平衡。

关键词：英镑危机 英联邦 “非美元计划” 科伦坡计划

二战后初期，国际政治格局出现大变动，各国经济地位也重新洗牌。英联邦国家以英镑为主要货币的贸易区，不得不让位于美国主导下的以美元为核心的世界单一贸易区。英镑危机和英国国际收支逆差，使英联邦乃至欧洲经济濒临崩溃，稳定英镑和缓解美元短缺成为西方世界亟待解决的首要问题。为此，英国积极申请美国援助，同时在英联邦内部寻求解决办法。英国既要稳定英镑地位，改善整个英镑区的经济状况，又要面对美国压力，使英镑区逐渐融入以美元为核心的世界贸易体系。为增加美元收入，英国以前所未有的力度开发殖民地，试图维持传统影响力，但又不能不顾及殖民地和英联邦国家的独立倾向和要求。如何调整帝国内部的经济关系，维系英联邦的凝聚力，英国颇为棘手。

我国学术界专门研究战后英国调整帝国内部经济关系的著述不多，国外学者的有关论述大都分散在政治关系的叙述中。似乎仅有阿列克·凯恩克劳斯（Alec Cairncross）、斯科特·纽顿（Scott Newton）、迈克尔·霍根（Michael Hogan）和阿利斯特·海因兹（Allister E. Hinds）四位学者，对20世纪40年代后期英国的英镑区政策做出了深入研究。凯恩克劳斯、纽顿和霍根三人的主要兴趣在战后英美关系和英国参与欧洲一体化进程中的经济规划，没有聚焦英镑区的政治和经济。海因兹从经济史的角度全面分析了英镑危机对英国经济政策的影响，但他主要关注英国与殖民地的关系，忽视了英联邦这一关键行为体。有关英国与英联邦经济关系的研究更少见，且多以澳大利亚为案例。本文利用英国国家档案文献等资料，尝试还原英国为应对经济困境而进行的政策演变，力图阐明英镑危机与英国提出东南亚区域经济合作计划的内在关联，进而评述战后英国经济自救的效果。

一、英帝国的经济结构与英镑危机的缘起

从二战结束到1950年，英国发生了两次较大的英镑危机。第一次是在1947年7月15日，英镑实行自由兑换制，这一举动等于对英镑作为世界贸易主要货币的稳定性进行全民公投。仅两周之后，英国时任财政大臣休·道尔吞（Hugh Dalton）就表示，按照当前的提款速度，美元贷款在年底就会消耗殆尽。经济不稳定造成英镑大幅贬值，8月，英国不得不宣布暂停自由兑换。第二次是1949年9月，英镑贬值30.5%，从每英镑对美元比价4.03美元贬为2.8美元，这是英镑历史上最严重的一次贬值。除此之外，英国连年出现经常项目逆差，国际收支严重不平衡。仅1949年，英国一月份的美元和黄金赤字为1 900万英镑，二月份为2 100万英镑；第三季度则创下最高点，达到1.3亿英镑，也就是5.39亿美元。战后初期，法、德等许多欧洲国家也经历了一段时间的粮食短缺和物资匮乏，但都没有出现严重且长期的国际收支逆差。英国发生的英镑危机与大英帝国的经济结构密切相关。

英联邦内经济以垂直方式组织，呈金字塔形。英国居上位，大多数英联邦国家及殖民地向英国出口初级产品，英国加工后再出口到这些地区，英国在英联邦内的贸易中始终处于顺差地位。其他联邦国家或殖民地从英国进口绝大部分的消费品，也向世界其他地区出口粮食和原材料。如此，联邦国家及殖民地与英联邦之外的贸易基本也处于顺差地位。英联邦尤其是英国收支平衡的基础是，英国与英联邦和殖民地的顺差，以及后者与世界其他地区的顺差。当英国工业品还能顺利进入这些国家和地区时，贸易收支问题并不尖锐。一旦英国工业品遇到当地或第三国工业品的有力竞争时，问题自然爆发来。此外，为维持帝国实力的巨额海外军事支出，也要消耗黄金和外汇。对英国的贸易逆差和海外军事支出能起到有力弥补作用的，是英国银行吸收的国外存款和英国航运业的收入。这有两个不可缺少的前提，一是没有任何一个资本主义国家挑战英国的实力；二是世界经济保持持续增长和繁荣。正因如此，建立在这一精妙体系上的平衡十分脆弱。英国是典型的开放经济国家，它来自国外的各种收入，随着世界经济形势的变化而波动。世界经济的波动对英国经济的影响，要比对其他资本主义国家的影响大得多。

此外，戰争期间遗留的英镑结存（sterling balances）成为战后经济的一个新问题，也是不稳定因素。殖民地的英镑结存一直以来由英国代管，理论上，这些英镑结存是殖民地可以不受限制收回的资产。但是战争不仅迫使英国政府不允许殖民地自由使用这些英镑结存，英国向英联邦国家的借款还大大增加了英镑结存的数额。二战期间，英国仅向加拿大一国就借款6.07亿英镑。这些借款没有规定还款日期及其数额，而是以英镑结存的方式存在英格兰银行，这为战后英国的收支危机埋下伏笔。

1945年9月美国突然停止了《租借法案》，这一外部因素致使英国经济状况雪上加霜。为筹措国内重建资金和海外开支，经济学家凯恩斯（John Keynes）带领英国代表团赴美就《租借法案》结束后的另一项经济援助——《英美财政协定》展开会谈。谈判并不如英国设想的那样顺利，美国政府一直以来的目标是为全球自由贸易扫清各种限制，这不可避免地与英联邦的“帝国特惠制”产生冲突。在经历各种讨价还价之后，1945年12月6日，英国驻美大使哈里法克斯伯爵（Edward Frederick Lindley Wood）与美国财政部长弗雷德里克·文森（Frederick Vinson）在华盛顿签订了《英美财政协定》，主要内容包括：美国向英国提供贷款37.5亿美元，利息为每年2%，英国自1951年起付利息，50年内还清贷款；英国承认布雷顿森林会议的一系列条约，承诺不对美国产品实行歧视性限制；逐步取消英联邦的关税特惠制和外汇管制，实现英镑的自由兑换。这项协定除提供贷款外，没有给英国经济的恢复和发展带来便利条件，其中一些“苛刻”条款甚至不利于英镑的稳定。贸易大臣哈罗德·威尔逊（James Harold Wilson）在内阁会议上指出“我赞同实行英镑自由兑换、采取非歧视和降低关税等行动，因为这是为了实现共同的目标——贸易平衡。但取消联邦特惠制是对美国政治观点的让步，坦率地说，这是不合理的”。暂且不论协定签订后不久，美国商品涨价使这批贷款的实际购买力缩水，就协定本身的内容而言，英国也无异于饮鸩止渴——逐渐取消关税特惠制意味着殖民地更愿意从美国进口廉价的工业产品——这将沉重打击英联邦内部本来就不具竞争力的制造业，而且更加速了英镑区黄金和美元储备的外流。

英国自身面临经济困境，那些被战争催生的南亚和东南亚独立国家，就像一个个嗷嗷待哺的早产儿，无论在政治还是经济层面，都陷入比英国更加窘迫的境地。

印度是大英帝国王冠上最璀璨的明珠，但是，英国并没有特殊照顾印度经济，而是吸纳它的外汇储备，用作平衡整个英镑区贸易水平的资金。为此，英国严格限制印度的美元支出，这不可避免地限制了后者的经济发展。1948年8月，印度和巴基斯坦的美元支出超过9 000万美元，高于秋季英镑区国家代表会议中所提出的金额上限。即便如此，印度获得的资金也未能满足经济发展之需，次年年初，内政部秘书艾扬格（H. V. R. Iyengar）对英国外交部常务次长威廉·斯特朗爵士（Sir William Strange）表示，印度需要的经济援助不是一点所谓的救济金，而是贷款和设备。

马来亚出口的锡和橡胶是英联邦最大的美元来源。1947年马来亚（包括新加坡）的出口总值合计1.51亿英镑，其中美元出口占5 600万英镑。之后来自马来亚的美元收入下降，一方面国际市场上原材料价格下跌，另一方面马来亚国内政局不稳。战后政府原本对锡矿、棕榈油和橡胶产业提供的财政支持就十分有限，1948年6月国内多地发生的骚乱，更加恶化了马来亚的财政状况。在整个50年代，马来亚的人均实际增长率仅为1%。

经济困境既源于英帝国特殊的经济结构，也与美国经济战略不合有关。这时英国的经济政策没有明确规划，面对各种事件应接不暇，第一反应是再次向美国求助，正如财政大臣道尔吞所说，“目前摆在我们面前的只有一条路，即通过与美国的双边谈判来改善我们的供应”。这条道路最终通向马歇尔计划，很快，来自美国的大量援助如久旱逢甘霖使英国得以喘息。解决了燃眉之急后，《英美财政协定》的教训让英国不得不思考如何从英联邦内部解决英镑危机，这是根本道路。于是英国萌生了一个设想：在马歇尔计划的4年中，鼓励英联邦和欧洲软货币区之间更紧密的融合，实现自给自足。此后，英国的政策目标是保持英镑作为国际货币的地位，利用英联邦内大量的粮食和原料供应，实现英联邦国家和欧洲经济合作组织国家的发展。可以说，这一设想可以最大程度地维护英国的利益，同时又满足了美国对英国在欧洲复兴中承担重任的期待。

二、英国应对英镑危机的举措

英镑危机是世界范围内，以英镑作为主要外汇储备和支付货币的国家共同面临的问题，其中东南亚国家整体受英镑危机冲击巨大。这不仅严重影响东南亚国家的收支状况和经济发展，对英国本土经济也有冲击力。1949年7月英联邦国家财政大臣会议报告显示，世界贸易不平衡的一个主要原因，是美元国家和英镑区国家之间的贸易严重不对等。要实现英镑区美元账户的平衡就意味着必须实现贸易对等，因此需要促进英镑区的生产，增强产品价格的竞争力，以提高英镑区国家的美元收入。

面对最紧迫的经济问题，从根本上解决英镑结存与长期国际收支逆差，英国针对殖民地和英联邦独立国家制定了不同的解决方案：殖民地的任务在于提高初级产品产量，增加美元收入；英联邦国家尽可能在英镑区内进行贸易，减少美元结算。这一安排被称为“非美元计划”，内容可概括为三点：一、从需要用黄金或美元结算的地区增加出口，减少进口；二、尽可能多的与其他国家进行贸易，在不损害黄金和美元储备的情况下促进多样化贸易；三、保证英镑区其他国家的进出口政策与上述目标一致。

为增加殖民地的美元收入，战后英国以前所未有的力度开发殖民地。殖民部助理副大臣伊斯特伍德（C. G. Eastwood）在1947年4月26日提交了一份文件，建议殖民部、粮食部、供应部和贸易部官员组成一个委员会，审查提高殖民地初级产品产量的可能性。这一方面是为了殖民帝国的利益，另一方面是为满足当前和未来的世界需求以及增加外汇资源。这一政策在9月得到政府高层的确认。9月13日，外交大臣欧内斯特·贝文（Ernest Bevin）在给首相的文件中表示，他已同意殖民部事务大臣成立部门间委员会的建议，以处理国际收支问题。他还指出，应该扩大委员会的职权范围，以考虑帝国以及國内的发展；尤其是通过出口原料赚取收入，平衡国际收支。帝国拥有的各种原材料，如煤、铬、铜、石棉、钻石、铅、橡胶和锡等，在美元区供不应求。因此他建议，拟议的委员会应优先负责安排这些商品的发展事项。对此，首相表示完全同意，并指示任何能够赚取或节省资金的资源开发计划都应该积极推行。自此，殖民地资源的开发开始与平衡国际收支联系起来。

英联邦国家不同于英国殖民地。新独立的印度和巴基斯坦两个自治领是英国最大的债权国；除加拿大外，联邦国家都同属英镑区成员，它们与英国经济是一个整体。基于上述考虑，英国最大的让步是接受印度留在英联邦内的8项条件，使印度留在英联邦内的愿望与保持共和政体相调和，尽管这引起了一些国家，尤其是巴基斯坦的不满。对英联邦内的英镑区成员国，1947年底英国提出了“非美元计划”。

在“非美元计划”推行中，讨论频率最多的是英镑结存释放的数额，各个国家从美元区进口的限额，以及由此产生的在英联邦内寻找进口可替代等问题。由于还存在外汇管制区这一框架，这一时期，尽管英国对英联邦内独立国家的进出口尤其是他们与美元区的贸易有很大的控制权，却鲜少出现英国强制独立国家执行“非美元计划”而后者拒不同意的尖锐矛盾。如1947年8月，印度与英国就英镑结存的讨论：印度的英镑结存有11.6亿之多，英国却拒绝印度提出的释放4 850万英镑用于下半年开支的要求，表示最多释放3 500万，其中只有1 500万英镑可用于美元支出。而印度财政大臣并未据理力争，表示他会建议其政府接受这一数字。锡兰的态度甚至比印度更为合作，作为传统的出口国，锡兰还承担了在英镑区加强美元储备的部分责任。锡兰财政大臣向英国坦言锡兰预计在1948年赚取1.8亿卢比的美元，同时减少1亿卢比的美元支出。这让英国财政部非常满意。

英联邦内自主程度更高的澳大利亚也采取了“遵循”英国“非美元计划”的政策。澳大利亚的态度在一定程度上反映大多数英联邦国家的合作态势。

战后澳大利亚经济的两个方向是生产粮食和发展本国工业。前者是澳大利亚本身所需，也符合英国提出的“互补政策”；后者主要是出于建设自身防御力量的考虑，并逐渐在澳大利亞的政策制定中占据越来越重要的位置。由于美国设备价格更低、技术更为先进、交付速度也更快，因此成为澳大利亚进口生产设备的优先选择。但在1947年8月英镑贬值后，澳大利亚内阁在9月2日的会议上达成以下共识：为工业发展采购设施和原材料是“最高优先事项”，然而，制造商必须寻找非美元来源。贸易和海关总署还修订了资本设备的进口许可政策，以有利于从英国和欧洲进口。廉价、交货速度或制造商对美元区机器的偏好将不再视为发放美元进口许可证的充分理由。

澳大利亚的合作态度既不是出于忠诚也不是全然妥协，做出这一决策是因为它从英镑区获取了巨大利益。首先，通过使用进口和外汇管制，澳大利亚与英国建立了密切的贸易关系，为大宗商品出口提供了稳定的市场。其次，英镑区的成员资格有“一种隐含的保证，即工业发展能够免受美元区的挑战和阻碍，并且总体上有一个躲避战后世界经济寒潮的避难所”。此外，美元总库（dollar pool）的存在意味着英联邦成员必须将一部分美元收入存放在伦敦，然后由英国进行分配，而美元收入的主要贡献者殖民地对分配却没有酌处权。从殖民地攫取的财富使独立国家能够在不破坏整个英镑区收支平衡的情况下获得更多的美元。澳大利亚出于对本国利益的考量不惜做出部分牺牲，以保持与英国一致。

英联邦内部的合作态度持续很久。1949年7月，英联邦国家召开首次财政部长会议，与会代表就英镑区在1949—1950年间可能实现的美元收入水平达成协议，同意1949—1950年美元进口总支出的可用数额不超过20亿美元。他们承诺向各自政府建议，按照英国规定的支出配额，减少美元进口，把从美元区的进口减少到1948年的75%，或酌情采取其他手段，以实现这一目标。他们一致认为，尽快重建英镑区储备至关重要，各国都应为此竭尽全力。从实质上说，战后初期，英国及英联邦国家在一定程度上仍是荣辱与共的经济共同体。英国所遭遇的美元短缺，是所有英镑区国家都必须面对的难题。因此，在推行“非美元计划”中，英国与英联邦国家之间并没有想象中不可调和的矛盾，英国可以沿此路线继续推进。

由于“非美元计划”与战后国际经济发展趋势和布雷顿森林体系背道而驰，因此，英联邦财政部长们还就建立一种世界贸易模式达成一致。在这种模式中，美元国家和非美元国家可以在单一的多边体系中共同运作，这是此前英国对美国的承诺。由于目前还不具备建立单一的多边世界贸易和支付体系的客观条件，因此，各国一致同意：首先促进生产性就业；其次，在货币政策上，将国际货币储备总体上恢复到能适应国际收支合理波动的水平，实现国际支付的自我平衡；第三，在生产上，开发欠发达国家的农业和工业资源，以提高它们的生产和消费水平；在此基础上，进一步探索和组织国际资金流动的条件和机制。与会者一致同意为英联邦不发达国家制定发展计划。不言而喻，此时的英联邦国家已经开始认识到提高英镑区内落后地区生产力的重要性，单一而生硬的“非美元计划”正在向一个更大的通过资金援助提高生产力、从而建立美元区和英镑区之间有机的贸易体系迈进。

在这次会议上，巴基斯坦财政部长古拉姆·默罕穆德（Ghulam Mohamed）提交了一份报告，详述了南亚和东南亚地区粮食和原材料产量的恢复和发展，对世界其他地区（特别是英联邦和欧洲大陆）的重要性。该地区将通过直接的美元收入或提供英镑区和西欧所依赖的供应，为解决美元问题作出重大贡献。正如澳大利亚外交部长珀西·斯彭德（Percy Spender）在科伦坡会议上所说，减少美元进口的消极政策并不能永久解决英镑区的货币问题，东南亚的经济发展会是一个更具建设性的途径。在此次财政部长会议后，英联邦各国就开始思考这样一项促进南亚东南亚经济发展的计划。

1949年10月18日，英国外交部提交的两份有关文件使得这一计划初现雏形。第一份文件题为“英国在东南亚和远东”，意在审视英国在此地区的立场和目标。文件指出东南亚和远东对英国的好处还没有被充分衡量。在经济上，英国依赖这个地区生产的橡胶、茶和黄麻；英镑区的美元总库在很大程度上依赖马来亚的收入。而且，在人民生活水平提高后，贸易潜力很可能会极大提升。此外，这里居住着世界一半以上的人口，人力资源丰富，西方技术和东方人力的结合将会形成强大的伙伴关系。这个文件首次将东南亚地区以增加英镑区的美元收入为目的作为开发对象，而此前公认的、能为英镑区带来更大经济效益的是非洲殖民地。这就提高了东南亚在经济上对英国的重要地位。第二份名为“东南亚和远东的区域合作”的文件进一步讨论了此地区面临的困难和解决办法。文件指出，东南亚国家已经同意英国组织东南亚的政治、经济和军事合作，但鉴于这一地区经济落后、军事能力不足，政治脆弱且摇摆不定，因此经济领域的区域合作显然是摆在英国面前的唯一道路。贝文认为，经济合作一旦实现，不仅会增进亚洲国家的了解，也会增进东西方之间的了解。27日，内阁批准了这份文件，同意将所提建议作为即将在新加坡举行的高级专员会议的讨论基础。这一文件为英国在东南亚地区的角色重新定位，此后，该地区在英国的海外开发政策中上升到战略地位，针对南亚和东南亚地区的经济发展合作计划呼之欲出。

最终，1949年12月，内阁批准了一项以经济合作的方式促进南亚和东南亚发展的政策。可以看出，正是在开发殖民地资源和执行“非美元计划”的过程中，英国逐步改进、整合，最终聚焦于南亚和东南亚地区。此时，建立一项援助东南亚地区经济发展的计划已在相关国家形成共识，只是未确定具体操作办法。1950年1月的科伦坡会议为解决手段问题提供了契机。

三、科伦坡计划的出台及影响

1949年12月末，内阁为参加科伦坡会议的英国代表团准备的文件详细阐释了这次会议的目标：短期目标为保证在经济领域的合作，提高粮食产量；长期目标是实现这些地区的英联邦国家在政治、经济和（如果必要的话）防务上建立某种形式的区域联合。文件还确立了实现这一目标的原则，即参加这一计划的英联邦成员尤其是东南亚国家采取自助和互助的方式，并争取美国援助。

科伦坡外长会议自1950年1月9日始，至14日结束，共召开11次部长级会议。议题包括五个方面：对国际局势的总体审查、中国问题、对日和平条约、东南亚、欧洲。会议筹备期间，艾德礼在给锡兰总理塞纳亚克（D. S. Senanayake）的信件中建议，每个国家应至少派出一至两名高级经济官员，他们可就外交事务讨论中可能出现的经济问题提出建议，彼此之间也可以举行会议，讨论和评估英镑区的一般国际收支状况。会议进程正是如此安排，在部长们开会的同时，主管经济事务的官员针对美元问题进行了激烈的讨论。

一系列经济讨论内含两个维度，首先这是英联邦国家就各国经济信息和财政状况进行了一次例行交流，其次也是面向经济援助东南亚地区的资金审查和准备。经济会议在英国财政部官员威尔逊·史密斯（Wilson Smith）的主持下召开，讨论内容延续了一贯的美元困境和收支平衡问题。史密斯首先提到，英镑区面临的经济问题仍是比较严峻的。尽管英国的美元支出减少了约1/4，印度在此方面也取得了很大进展，但去年在英联邦财政部长会议上确立的，将整个英镑区的美元支出削减25%的目标恐怕难以实现。与此同时，与会的经济官员们估算，1950年英镑区黄金和美元的赤字约为9.96亿美元，这比会前英国的预算8.61亿高了1亿多美元。很明显，这将动用1亿美元的储备金。由此一来，储备金水平可能会低于1949年6月的1.651亿美元，而最低安全标准为2.2亿。史密斯表示，这意味着，英镑区所有成员必须以更严格的标准执行英联邦财政部长会议上做出的要求，进一步减少美元进口。澳大利亚和印度代表对此没有表示异议。新西兰代表认为，不能再以节省美元的理由推迟一些发展项目，而且不可能说服农民不买美国的拖拉机。锡兰和巴基斯坦代表也小心翼翼地表示，如果能在英镑区快速且充足的获得所需商品，美元支出就会下降。他们迫切希望英镑区可以提供目前仅能从美元区买到的工业机械。

这就将问题引到第二个维度，一味减少美元支出是以牺牲英联邦内大多数国家的发展速度为代价的，而这关系到东南亚地区能否维护国家稳定、抵御共产主义“扩张”，亟需探寻增强生产能力，提高人民生活水平的路径。由于澳大利亚、新西兰、巴基斯坦、锡兰等国对实施经济援助东南亚地区的合作计划都有所准备，因此会议的关键在于提出一项切实可行的措施。在1月11日下午的第6次部长级会议上，澳大利亚和锡兰分别向会议提交了各自的经济发展备忘录。锡兰备忘录延续了去年7月英联邦财政部长会议上对贸易的重视，要求其他英联邦国家应保证欠发达国家的产品以固定价格进入市场，在此基础上，将英联邦建设成一个单一的贸易区。在组织形式上，首先任命一个相关国家官员组成的委员会，官员委员会拟定计划后（10年计划），交由专家委员会审查。在澳大利亚外长斯彭德看来，这一建议存在很多问题。首先，无论是保证固定价格市场，还是建立单一英联邦贸易集团，都会引起许多政治和经济问题，短期无法实现；其次，将范围局限在英联邦内是不可取的，不可避免使该地区得不到所需援助；最后，官员委员会级别过低，应在最高政治级别做出决定和采取行动。显然，锡兰的建议也没有让英国满意，贝文明确表示英国不太可能支持这些建议，坦言英联邦的需求不能与欧洲分开，它们必须被视作整体的一部分；同样，英国不仅对英联邦国家有贸易义务，对世界其他国家也负有同样的义务。

与锡兰提交的备忘录相比，斯彭德所提建议显然更为成熟。他建议以双边方式提供援助，以此消除繁文缛节，提升效率；建立一个简单的组织，作为东南亚国家和其他国家就共同问题进行讨论和采取行动的中心。当晚，斯彭德与英国代表团成员进行了多次讨论，探寻锡兰与澳大利亚两个决议草案中的共同本质。最后，主要在澳大利亚备忘录的基础上，澳大利亚、新西兰、锡兰商定了一份联合决议草案（以下简称“澳新锡备忘录”），于次日下午的第八次会议上提交审议。文件提出了7点援助内容：审查向南亚和东南亚提供基于生产目的的信贷的可能性；在国际组织的框架下进行援助，包括国际复兴开发银行、联合国的技术援助项目以及其他管理开发援助的国际组织；鼓励对该地区感兴趣的邻近国家采取类似政策；在适当的条件下，提供补充性质的双边援助；在实施这些条款时，英联邦国家应该互相协商。

对这些援助内容，各国代表没有异议。贝文也表示他基本同意文件中所提的建议，但不得不强调，自战争结束以来，英国在此地区已经投入了7.5亿英镑，除在马来亚和北婆罗洲外，预计不会再提供多少经济资助。塞纳亚克连忙表示，锡兰最需要的并非金钱形式的援助，而是技术专家和设备。尼赫鲁也不无安慰地说道，东南亚地区的发展首先需要考虑的是提高生产力，所以应该动员技术人员，制定科技发展计划，以训练更多的人。最后，会议原则上同意澳新锡备忘录中所提建议，各国代表承诺就促进东南亚经济发展的必要性向政府提出建议，并指示经济顾问详细考虑这些建议的措辞。

从会前英国准备的文件来看，以上讨论并没有脱离英国既定政策。无论是提供有限的资金信贷还是利用已有国际组织开展援助计划，以及鼓励该地区感兴趣的非英联邦国家加入，都是英国经济开发东南亚战略中已有的构想。贝文提到英国无法提供太多资金，无疑是由于英国自身的经济困境。1949年12月1日内阁批准的南亚和东南亚区域合作政策對此是这样设想的：鉴于英国已援助了大量资金以及由此导致的沉重负担，大宗资金只能来自美国和国际复兴开发银行。而且该地区面临的主要问题是提高粮食产量，为此，除接受西方援助外，东南亚国家还需要集体努力来实现自助和互助。斯彭德提出的由受援国制定发展计划，确定基本需求，然后找到能够并愿意协助完成这些需求的捐助国的双边援助，正是这一想法的具体化。文件特别指示，由于美国态度尚不明确，东南亚国家还得不到任何保证，代表团在科伦坡会议上不宜对此谈论过多。英国重视美国的态度，因为美国的资助是东南亚经济发展计划成功的前提。英国在科伦坡会议上的态度可以概括为，既希望与会国家按照英方意愿组织一个对东南亚落后地区的经济援助计划，又不想出资太多。这一看似矛盾的想法得到与会者的理解和支持。

1951年7月，科伦坡计划正式执行。从1951年7月1日到1958年6月底，英国累计投入9251.1万英镑用于援助南亚和东南亚国家的发展。除此之外，从1951年至1957年，向印度、巴基斯坦和锡兰释放了2.87亿英镑结存，同期还批准了2.091亿伦敦货币市场的贷款，资本援助总额约为5.886亿英镑。科伦坡计划很快初见成效。财政部在1953年提交给议会的年度经济报告中说，1952年，英国的美元储备流失速度放缓，人们对英镑的信心恢复，英国重新获得了经济主动权。1959年11月，在雅加达举办的协商委员会会议做出延续科伦坡计划的决定。紧接着，英联邦大臣霍姆（Alexander Douglas-Home）在上议院就“援助不发达国家”议题的辩论中指出，最近英国经常账户盈余有所增加，1957年为2.52亿英镑，1958年超过3.5亿英镑，到1959年11月又进一步增加了2.5亿英镑。经历了动荡的40年代下半叶，英镑在整个50年代没有再遭遇贬值。这些迹象很难说与科伦坡计划无关。同时，这反过来又为英国的海外援助资金提供了来源。正如外交政务次官兼雅加达协商委员会英国代表团团长兰斯多恩侯爵所说，“英国做出任何贡献或提供任何援助的能力，都取决于其国内经济的稳健性和英镑的强势地位”。

通过将美国援助引向印度、巴基斯坦和锡兰，很大程度上缓解了英国向这些国家释放英镑结存的压力。不仅如此，释放英镑结存还是英国最主要的援助方式。因为英国不需要支付额外的援助费用，客观上增加了英联邦受援国可支配的英镑资本，1956年印度使用的1.6亿英镑外汇中大部分都是英镑，减少了本就短缺的美元支出。

结    语

为应对战后国际形势的变化，维持英帝国的收支平衡和英镑世界货币的地位，英国先后采取了增加对殖民地投资、“非美元计划”、在东南亚地区开展区域经济合作三种方式。二战后，英国修订了1940年版本的《殖民地发展和福利法》，将1946—1956年的各项可用资金总额增加到1.2亿英镑，平均每年1 200万英镑。但这种相对“巨额”的投资使英国不堪重负。“非美元计划”在调节英联邦国家的国际收支上具有显而易见的效果，但并不符合这些国家和美国的长期利益，难以持续。

东南亚区域经济合作计划则在殖民地和英联邦国家互助的基础上，整合了“大英帝国”内部的资源。利用英美澳等国的技术优势，进一步开发南亚和东南亚落后国家和地区，提高了生产能力，殖民地的收支盈余实际上改善了整个英帝国的经济状况。1952年，英国止住了储备的严重流失，对英镑的信心也在一定程度上得以恢复。到科伦坡计划第一阶段结束时，英国经济基本已全面复苏。麦克米伦在1957年继任首相时欣慰地表示：“日子还没有这样好过。”与此同时，科伦坡计划也由于其低政治性和互助性，较为隐秘的维持了英国在殖民地和英联邦国家的影响力。

科伦坡计划不仅促进了英国的经济恢复，还为东南亚地区的受援国经济发展起到了巨大的推动作用。首先，这一计划提供了经济进步所必需的资金、技术与经验；其次，科伦坡计还刺激了南亚和东南亚本土的私营企业和投资；第三，科伦坡计划通过突出东南亚地区人民的需求，从而把国际援助的注意力吸引到这一地区。其中，最引人注目的莫过于世界银行。1951年，世界银行行长接受了英国财政大臣的长期邀请，派代表出席协商委员会的所有会议。截至1957年6月30日，世界银行共向该地区国家发放了约5.5亿美元贷款。最后，协助这一地区的国家制定经济发展计划也是科伦坡计划的一大成就。到1958年，科伦坡计划的15个国家中有12个制定了协调发展计划。换言之，各个国家的发展计划是组成科伦坡计划的基础。这在一定程度上使落后国家和地区在短期内实现了较大程度的经济进步。事实证明，经济发展计划带来的亚洲内部的复兴是马来西亚和新加坡在20世纪60年代和70年代经济增长的核心。

此外，在科伦坡计划的筹备阶段，英国频繁与美国进行沟通，并根据美国的要求适度调整开发计划内容，例如积极与该地区的非英联邦国家联系，以吸引美国加入。最终，美国在1950年末正式宣布加入科伦坡计划，缅甸、尼泊尔、印度尼西亚、菲律宾等国也陆续成为会员国。美国对科伦坡计划的援助弥补了英联邦国家援助的不足，尤其是在农业生产和技术合作领域，美国投入了大量资金。自1950年至1957年6月，美国通过科伦坡计划对这一地区和国家的经济和技术援助总额超过20亿美元。美国之所以投入巨大，不仅是由于南亚和东南亚地区在美国国家战略中日渐重要，还因为，英联邦国家开展的科伦坡计划尽管从短期看强化了传统的英帝国贸易，但由于其开发援助的建设性和相对开放性，理论上符合美国所设想的，英国经济自立后逐渐将英镑区整合进世界贸易体系的进程。

从战后国际经贸趋势来说，科伦坡计划与英国实现贸易自由化和英镑的可兑换是联系在一起的。正如保守党政府所认为的，恢复英镑的可兑换性势在必行，持续的贸易歧视和英镑的不可兑换从长远来看会损害英鎊的国际地位，从而也会损害英国经济。但这时科伦坡计划成为英国经济政策转向的阻碍。首先，英镑自由兑换与英联邦内部的贸易歧视政策被视为是不可调和的。其次，科伦坡计划虽然改善了英国以及英镑区的国际收支，但随着殖民地英镑余额越来越多，反倒不利于英镑自由兑换的推进。采取措施迅速消耗掉这些储备同样不可取，因为这可能会增加英国外汇储备的压力，甚至促使英镑区外围经济体放松与英镑的联系。英国在贸易和支付自由化方面的犹豫不决导致英国经济政策调整滞后，错过了加入欧共体进而融入以美欧为主的资本主义世界贸易体系的最佳时机。从这个角度来看，科伦坡计划对于英国来讲未尝不是一种收之东隅，失之桑榆。

（责任编辑   任世江）