试点地区农户跨村有偿实现宅基地资格权探究
——基于安徽省凤阳县燃灯社区的考察

张 勇，高羽洁

（安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030）

农村宅基地制度改革是我国农村土地制度改革的重中之重，是深化农村改革中难度系数最大的一项改革，事关亿万农民切身利益，事关农村社会稳定和发展大局[1-3]。2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》回应了保障农户宅基地用益物权的现实关切，指出要 “赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”①，对深化农村宅基地制度改革指明了方向[4]。随后，中共中央印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，就宅基地制度改革提出了具体的任务。之后，全国人大常委会于2015 年授权33个县（区）启动农村土地制度三项改革试点。至此，农村宅基地制度改革迈出了突破性的一步。虽然试点地区在第一轮宅基地制度改革过程中取得了积极进展，但是农村宅基地制度中的深层次矛盾和问题依然存在，仍需深化改革试点，为进一步完善农村宅基地制度提供有力支撑。为此，2020年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村宅基地制度改革试点方案》，部署安排新一轮农村宅基地制度改革试点，并将探索宅基地农户资格权保障机制列为重点内容。随后，2020年9月，全国104个县（区）和3个地级市正式启动新一轮宅基地制度改革试点工作。同年11月，农业农村部印发《农村宅基地制度改革试点工作指引》（以下简称《指引》），提出要探索除分配之外的其他方式实现宅基地资格权的可行途径。从试点地区情况来看，部分县（区）在“三权分置”框架下围绕宅基地资格权的多种实现形式进行了探索，例如，四川省泸县以农村集体经济组织成员认定为基础，允许宅基地资格权人在“一户一宅”前提下跨村集体使用宅基地[5]；湖南省浏阳市为保障存量建设用地紧张的村庄农户合理建房用地需求，允许农户在符合条件的前提下跨村申请建房[6]；陕西省西安市高陵区允许农户在乡镇范围跨村申请宅基地以实现资格权[7]。

从新一轮改革试点情况来看，当前在宅基地制度运行中，一方面出现了农民申请宅基地建房无地可用、建设用地指标紧张的现实困境，另一方面出现有宅基地资格权且符合“一户一宅”的农民有到其他村集体申请建房的现实需求[8-9]。根据农业农村部的《指引》有关要求，基于宅基地制度运行实际情况，在新一轮改革中围绕保障农村集体经济组织成员依法享有的宅基地权益及保障农民基本居住权，积极探索宅基地资格权的多种实现形式及进一步完善宅基地分配制度，尤其是在县域内探索跨村保障农户资格权、实现宅基地使用权，成为除无偿分配方式之外实现农户宅基地资格权的有效且可行的举措。梳理已有文献发现，自2018 年中央一号文件首次提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”及保障农户宅基地资格权以来，有学者着眼于宅基地资格权的权利属性[10]、法律内涵[11]、逻辑演绎[12]及制度构建[13]等进行了理论层面的探析，也有部分学者基于对试点地区改革举措的总结，从福利多元主义视角、动态性视角出发，构建宅基地资格权的实现路径[14-15]。然而，已有研究仍存在以下不足之处：一方面，现有文献大多从理论视角对宅基地资格权的功能、内涵及法律定位进行阐释，自2020年启动新一轮农村宅基地制度改革试点工作以来，已有研究结合《指引》提出的探索宅基地资格权的多种实现形式，针对新一轮试点地区在“三权分置”政策框架下探索宅基地资格权多种实现形式的案例研究鲜有报道，尤其是针对试点地区农户跨村有偿实现宅基地资格权的制度创新与实践探索的研究成果较少。另一方面，宅基地的对内非排他性[16]、对内竞争性[17]和对外排他性使其成为一种典型的小规模的封闭性公共池塘资源[18]，而已有文献忽略了从公共池塘资源治理的视角对宅基地资格权实现路径进行探究。鉴于此，从宅基地的公共池塘资源属性这一视角入手，针对新一轮宅基地制度改革试点地区农户跨村有偿实现宅基地资格权的路径进行探究具有一定的理论意义和现实意义。

公共池塘资源理论强调群体的自主治理，然而纵观我国宅基地制度演变历程可知，宅基地制度演变以强制性变迁为主[19]。但由于农村宅基地制度改革的复杂性和敏感性，特别是在推进宅基地制度改革中如何体现农民群众的主体性及切实维护好农村集体经济组织成员依法享有的宅基地权益、保障好农民的基本居住权，充分尊重农民意愿、反映农民诉求，这直接关系到改革成果能否惠及广大农民群众。当下，推进乡村善治是实施乡村振兴战略的重要内容[20]，如何发挥村民自治组织在宅基地管理中的作用、激发村民参与宅基地管理的内生动力及健全村民议事协商机制，直接关系到农村宅基地制度改革工作能否有序推进。村民自治实践在本质上是由基层政府、农村集体经济组织、村民理事会、村民等多主体协同参与的共治、共建、共享的过程。作为封闭性公共池塘资源治理的实践探索，安徽省凤阳县小溪河镇在推进新一轮农村宅基地制度改革试点工作过程中，通过在燃灯社区探索农户宅基地资格权的跨村实现路径，不仅优化了村集体所有的宅基地资源的配置，同时也探索了以分配宅基地之外的其他方式实现宅基地资格权的有效途径。鉴于此，本文依据公共池塘资源理论和IAD框架构建农户宅基地资格权跨村实现的理论分析框架，并基于凤阳县小溪河镇燃灯社区在新一轮农村宅基地制度改革试点背景下农户宅基地资格权跨村实现路径的实践探索，深入探究试点地区农户跨村有偿实现宅基地资格权的外部条件和现实逻辑，试图从中提炼出可复制、可推广的改革经验，以期为试点地区乃至其他地区探索宅基地资格权的多种实现形式和探索宅基地“三权分置”的有效实现形式提供有益参考和经验借鉴。

1 理论依据与分析框架

1.1 理论依据

公共池塘资源理论是由美国的奥斯特罗姆为解决“公地悲剧”问题而提出的[21]。奥斯特罗姆揭示了在解决公地困境时制度层面的缺陷，她认为除国家和企业外还有第三条破解困境的路径即自主治理，对于公共资源的占有者而言，其可以自主供给制度[22]。为此，她以小范围的公共池塘资源为研究对象，在一个小范围内，人们的经济收益都极大的依赖着某公共池塘资源，由此产生了解决公共问题以持续提高生产力的强烈动机[23]。奥斯特罗姆通过对这种行为进行研究，解释了资源占有者如何在搭便车和违背承诺的诱惑均存在的情况下，解决了制度供给、可信承诺和相互监督三个难题，从而保持了资源系统的有效性和持久性，进而发展了走出集体行动困境的理论架构[24]。

奥斯特罗姆开发了制度分析与发展（Institutional Analysis and Development, IAD）框架[25],该框架包括人的模型、事件结构和决策安排三大要素[26]。其中，人的模型强调了固定情境下的人，是超越了理性经济人假设的，存在类型多样性的人；事件结构体现为公共物品或服务的属性；决策安排则是强调做出的决策需要符合不同属性的问题，需要适合处在不同位置的人群。框架的核心是行动舞台，舞台上的行动情境由自然物质条件、共同体属性和应用规则三个外部要素共同组成。其中自然物质条件表征了资源的自然属性；共同体属性表征了事件的社会属性；7个应用规则反映了自然和社会的互动支配规则[18]。IAD框架通过研究行动者在一定的情境中，如何在外部制度的约束下进行利益最大化的行为选择，由此透视出行动情境中各个行动主体的行动逻辑，从而为研究者提供了分析工具[27]。将该框架应用于公共池塘资源分析，有助于深入考察行动者们是如何通过规则渐成来解决所面临的集体行动难题以实现自主治理[25]。

IAD框架被学者广泛应用于公共管理研究领域，包括海洋渔业资源的治理[28]、公共空间的治理[29]、社会公共服务的供给[30-31]、性别失衡治理[32]和领导干部的行为变化逻辑研究[33]等，通过分析现行制度框架下参与者的行为逻辑，以期通过制度创新破解现实困境。然而，作为公共池塘资源治理和公共治理领域的理论分析框架，还鲜有学者将IAD 框架运用到农村宅基地改革的研究中，对于试点地区的改革经验，缺乏利用一个系统的制度分析框架对其外部条件和参与者行为逻辑进行分析。鉴于此，本文依据公共池塘资源理论和IAD 分析框架，以新一轮农村宅基地制度改革试点地区农户跨村有偿实现宅基地资格权的实施路径为研究对象，剖析实践探索中各行动主体的交互过程和结果，试图探寻农户跨村有偿实现宅基地资格权的关键变量，并为其他试点地区提供有益参考。

1.2 分析框架

首先，问题的提出，即在新一轮农村宅基地制度改革试点背景下，围绕保障农民基本居住权以及探索除了分配之外的方式实现农户宅基地资格权的可行性，农户跨村有偿实现宅基地资格权何以可能？第一，从自然物质条件来看，封闭性公共池塘资源的属性严格决定了本村的宅基地资源仅供本集体经济组织的成员分配使用。但是，由于宅基地资源的稀缺性，在一些农村地区村庄的存量建设用地资源紧张，导致本村村民建房申请分配使用宅基地的需求往往难以保障，尤其是实施了城乡建设用地增减挂钩项目（以下简称“土地增减挂”）的村庄，虽然有关部门要求地方政府在实施“土地增减挂”项目中，针对节余的建设用地指标要预留出一定比例用于保障农民建房用地，但地方政府大多没有将上述要求落实到位。第二，从共同体属性来看，农户跨村有偿实现宅基地资格权的政策由地方政府指导实施，农户的参与意愿和组织程度则决定了此项政策能否有效落实，因此将地方政府指导下的农村社区自治作为探索农户跨村有偿实现宅基地资格权的共同体属性。第三，从应用规则来看，在农户跨村有偿实现宅基地资格权的政策实施过程中，起作用的规则框架始终影响着行动情境的结构，进而影响着参与者的行为选择，即参与者在农户这一政策实施过程中做出的行为选择始终受到规则框架的约束。对农村集体经济组织成员而言，依据相关法律法规，其只能在本集体经济组织范围内无偿申请、分配使用宅基地，但是，现实中即使在本集体经济组织内部有符合村庄规划的存量建设用地可用于农民建房，但也有农民往往考虑到生产生活的便利而不愿意在本村申请宅基地建房，有到附近其他村使用宅基地建房的现实诉求。在现行宅基地制度框架下，农民申请使用宅基地受到农村集体经济组织成员身份的严格限定，那么如何在本村范围内无宅基地可分配使用或农民本身不愿意在本村范围内申请使用宅基地的情况下，切实保障农村集体经济组织成员依法享有的宅基地权益，实现其在农村的基本居住权呢？结合新一轮农村宅基地制度改革试点任务，如何以多种实现形式实现宅基地资格权？试点地区结合实际围绕保障农民户有所居，通过跨村有偿使用的方式实现宅基地资格权，成为完善现行的宅基地分配制度、探索宅基地农户资格权保障机制的可行路径和有益探索。

其次，解决的措施，农户跨村有偿实现宅基地资格权何以有效？依据奥斯特罗姆在公共池塘资源研究中提倡的多层次分析方法[23]，按照农户跨村有偿实现宅基地资格权规则制定的先后顺序，将农户跨村有偿实现宅基地资格权分为三个行动情境：成员的确定（宪法选择层次）、方案的设计（集体选择层次）和方案的实施（操作选择层次），且只有明确了农户跨村有偿实现宅基地资格权涉及的利益相关者，才能进行方案的合理设计；只有完成了方案设计，才能进入方案的实施环节。

最后，行动者基于外部变量的约束在不同的行动情境中采取相对应的行动，外部变量和行动舞台交互作用形成了交互结果，再反馈到规则的制定和具体行动情境中，由此形成了农户跨村有偿实现宅基地资格权政策实施的闭环。在该闭环中，作为农村集体经济组织成员的农民通过自主治理实现了自身合法的宅基地权益，实现了住有所居（图1）。

图1 农户跨村有偿实现宅基地资格权的IAD分析框架Fig.1 IAD analysis framework of cross-village compensated rural residential land qualification right

2 案例分析：基于凤阳县小溪河镇燃灯社区的考察

2.1 试点探索概况

2.1.1 研究区域

小溪河镇地处凤阳县东部，燃灯社区位于小溪河镇南侧，东邻明光市，西部与小岗村接壤，是凤阳县54个重点中心村之一。2020年4月，燃灯社区村庄规划编制入选省级试点。凤阳县被列入新一轮农村宅基地制度改革试点地区后，燃灯社区被列为凤阳县首批开展农户跨村有偿实现宅基地资格权的试点村。

2.1.2 农户跨村有偿实现宅基地资格权探索概况

如何保障农村集体经济组织成员依法享有宅基地权益、实现户有所居，是凤阳县推进新一轮农村宅基地制度改革试点工作的重中之重。在2021 年新一轮宅改试点工作启动之前，小溪河镇乔山村、姚湾村等村实施了“土地增减挂”项目，但由于在实施“土地增减挂”项目中节余建设用地指标要优先满足农民建新安置这一政策落实不到位，导致部分农户在自愿退出原宅基地后，其申请新的宅基地建房的诉求迟迟不能实现。在此背景下，自2021年起，小溪河镇在宅基地“三权分置”改革框架下，在以户为单位进行宅基地资格权人认定和登记的基础上，围绕保障小溪河镇镇域内已经实施“土地增减挂”项目但尚未得到建新安置的农村集体经济组织成员，以及新一轮宅改试点启动以来已被认定为宅基地资格权人且符合申请宅基地条件的农村集体经济组织成员，开始探索宅基地资格权的多种实现形式，尤其是如何突破现有法律法规，通过在本集体范围内分配之外的其他方式实现宅基地资格权。小溪河镇依据新一轮农村宅基地制度改革试点的相关政策文件，结合本镇实际，出台了《小溪河镇跨村保障农民户有所居实施办法（试行）》，在坚持集体土地所有权不变的前提下，对于具有宅基地资格权的农村集体经济组织成员，允许其自愿退出原宅基地后在小溪河镇镇域范围内的其他村集体申请使用宅基地建房，即通过跨村有偿使用的方式实现宅基地资格权，以保障其实现基本居住权。小溪河镇按照“规划先行、政府主导、集体引导、农民自愿”及“一户一宅”的原则，在全镇区位条件较好且“多规合一”村庄规划已编制完成的燃灯社区，允许本镇范围内有宅基地资格权的非燃灯社区农村集体经济组织成员，以宅基地有偿使用、竞价择位的方式探索农户跨村有偿实现宅基地资格权，不仅破解了原村集体宅基地资源紧张、农民使用宅基地建房的合理需求难以得到保障的现实困境，也充分发挥了市场机制在宅基地资源配置中的作用，通过市场手段实现了农村宅基地资源的资产属性，并以村民自治的方式激发了群众参与宅基地制度改革的内生动力，为让农村集体经济组织成员享有宅基地权益、实现宅基地资格权提供了多样化的选择。

本文数据资料来源于以下三个方面：其一，以半结构化访谈的方式，与小溪河镇人民政府农经站工作人员交流以了解燃灯社区探索农户跨村有偿实现宅基地资格权的具体措施；其二，以结构化和半结构化访谈的方式，与小溪河镇乔山村、姚湾村、燃灯社区的村民交流，了解村民有关跨村有偿实现宅基地资格权的政策认知；其三，与小溪河镇人民政府农经站工作人员交流，以获取相关政策文件资料。

2.2 农户跨村有偿实现宅基地资格权过程：基于IAD框架的分析

2.2.1 外部变量

（1）宅基地资源属性。其一，宅基地资源具有稀缺性。近年来，小溪河镇在实施“土地增减挂”项目过程中，村庄存量建设用地总量有限，在本轮试点期间，部分已认定登记宅基地资格权的村因建设用地指标紧缺，使其农村集体经济组织成员建房用地需求难以得到保障。笔者在实地调研中发现，小溪河镇乔山村、姚湾村等村均没有对“土地增减挂”项目中已退出原宅基地且有建新安置需求的农户统一安排宅基地建房。因此，为了保障这些农户合法的宅基地权益、实现住有所居，在农户原集体已无地可分的情况下，若可以结合新一轮农村宅基地制度改革试点内容，创新实施跨集体经济组织实现宅基地资格权，则可以满足这些有宅基地资格权的农户建房用地需求，切实保障其基本居住权。

其二，宅基地资源具有空间异质性。囿于宅基地资源禀赋和区位条件的差异，小溪河镇域范围内不同村庄的宅基地资源条件、基础设施和公共服务设施配套条件差异明显。在调研中发现，小溪河镇燃灯社区作为原燃灯乡人民政府所在地，其区位条件优越，社区范围内的基础设施和公共服务设施配套齐全，乔山村、姚湾村的村民有意向到燃灯社区生活居住。然而，燃灯社区范围内可用于本集体经济组织成员申请建房的宅基地资源也有限，围绕探索宅基地农户资格权的多种实现形式，如何保证燃灯社区存量的宅基地资源合理高效配置，以实现宅基地利用效益最大化？因此，结合新一轮农村宅基地制度改革试点政策，有必要发挥市场机制在宅基地资源配置中的作用，通过经济手段来推动农户跨村有偿实现宅基地资格权，同时，对于燃灯社区而言，也是其集体经济组织行使宅基地所有权的体现。

其三，作为一种封闭性公共池塘资源，宅基地的分配使用权被严格界定在本村集体经济组织范围内。围绕新一轮农村宅基地制度改革试点中如何探索农户宅基地资格权保障机制及探索除了分配之外的方式实现农户宅基地资格权的可行性，如何有效破解小溪河镇镇域范围内部分村的村民建房用地需求难以保障的现实问题，鉴于此，小溪河镇围绕保障农村村民基本居住权，在村庄规划建设的永久居民点，针对有宅基地资格权的农户探索在镇域范围内跨集体经济组织有偿使用宅基地，从而打破农户申请使用宅基地仅限于在本村的制度“壁垒”。

（2）村民自治。从社会属性来看，燃灯社区探索的农户跨村有偿实现宅基地资格权属于地方政府指导下的村民自治行为。小溪河镇人民政府作为政策实施指导者，为落实新一轮农村宅基地制度改革试点政策要求，探索农村宅基地资格权的多种实现形式，同时发挥燃灯社区省级美丽乡村的区位优势和公共资源配套较好的优势，选择在燃灯社区探索农户跨村有偿实现宅基地资格权。由燃灯社区成立村级宅基地常务理事会，以村民自治的方式管理宅基地相关事项。理事会于2022 年3 月初，根据《小溪河镇跨村保障农民户有所居实施办法（试行）》，研究制定出《燃灯社区新型农村社区宅基地竞价择位方案》（以下简称《方案》），并在燃灯社区村民代表会议上通过后实施，进而在全镇率先探索农户跨村有偿实现宅基地资格权的具体路径。在燃灯社区探索农户跨村有偿实现宅基地资格权的整个过程中，小溪河镇人民政府是试点探索的推动者，而政策落地实施是由村民自治组织即燃灯社区宅基地常务理事会负责的。

（3）约束各主体行动的规则框架。在IAD分析框架中，影响行动情境的规则结构是外部变量的重要组成部分，将规则结构嵌入到该案例中（图2），有助于对参与者的行为逻辑形成更深层次的认识。燃灯社区在开展农户跨村有偿实现宅基地资格权试点工作中，将主体的边界界定为小溪河镇人民政府、燃灯社区村民和社区周边的拆迁待安置农户，不同的主体处在不同的位置上，做出的行为选择亦不同。其中，小溪河镇人民政府为了解决“土地增减挂”项目中退出宅基地农户的建新安置用地问题，结合新一轮农村宅基地制度改革试点政策要求，积极探索实施农户跨村有偿实现宅基地资格权、完善现行的宅基地分配制度，选择在村庄规划编制已经完成的燃灯社区开展试点工作。小溪河镇乔山村、姚湾村等村在“土地增减挂”项目中退出原宅基地且原村集体经济组织尚未分配宅基地的农户有意愿到区位条件、配套设施更好的燃灯社区申请宅基地建房。燃灯社区的农村集体经济组织成员考虑到其子孙后代分户对宅基地的需求预期，在主观层面对非本集体经济组织的村民来本社区使用宅基地提出了有偿使用及竞价择位的特殊要求。针对不同主体的利益诉求，由燃灯社区宅基地常务理事会负责聚合各方意见制定《方案》，交由燃灯社区村民代表会议表决通过，并在村务公开栏进行公开。在报酬规则上，为了体现燃灯社区村股份经济合作社行使宅基地集体所有权，对于乔山村、姚湾村等村的非本集体经济组织的村民采取参与跨村有偿实现宅基地资格权，发挥市场机制在宅基地资源配置中的作用，并采用现场竞价的方式，最终通过“有偿使用底价加现场竞价加价”确定不同宅基地地块的使用权人。范围规则对参与农户跨村有偿实现宅基地资格权的地块数量和地块价格进行了规定，严格限制地块的竞价价格，凸显宅基地的居住保障属性。

图2 农户跨村有偿实现宅基地资格权IAD框架中影响行动情境的规则结构Fig.2 Rule structure affecting action situation in the IAD framework for cross-village compensated rural residential land qualification right

2.2.2 农户跨村有偿实现宅基地资格权的参与者

燃灯社区农户跨村有偿实现宅基地资格权试点工作由三方主体共同推进：小溪河镇人民政府、燃灯社区村民和待安置农户（图3）。新一轮宅基地制度改革试点前，在“土地增减挂”项目推进过程中，由于镇域内集体建设用地指标稀缺，基层政府未能妥善解决待安置农户合理的建新安置需求。为此，在本轮改革试点中，为解决“土地增减挂”项目中退出宅基地且原村集体经济组织尚未分配宅基地的农户的居住问题，小溪河镇人民政府围绕探索农户宅基地资格权保障机制、以多种形式实现农户宅基地资格权，积极推动农户跨村有偿实现宅基地资格权试点工作。从燃灯社区村民的角度来看，非本集体的农户跨村实现宅基地资格权，也就意味着未来本村村民子孙后代用于建房的宅基地资源会减少。对于未来宅基地资源获取的不确定性影响着燃灯社区村民对于农户跨村有偿实现宅基地资格权试点工作的态度。从待安置农户的角度来看，在本村已经无法满足自己合理建房需求的情况下，他们有足够强烈的动机到区位条件更优的邻村居住。面临着待安置农户和本社区村民不同的利益诉求，如何协调双方在利益上的矛盾与冲突，唯有通过市场机制来发挥作用。首先，宅基地是属于本村集体经济组织成员共同拥有，仅限于本村集体经济组织成员无偿分配使用的财产。占用了本村的建设用地指标和区位良好的宅基地的他村待安置农户需要缴纳一定的宅基地有偿使用费以获取某一地块的宅基地使用权。其次，需要划定合理的参与竞价择位的宅基地面积，为本村村民未来申请建房的预留足够的宅基地资源，解决燃灯社区居民的后顾之忧。最后，需考虑待安置农户的诉求，制定合理的有偿使用标准和竞价上限。在小溪河镇人民政府的推动下，燃灯社区成立宅基地常务理事会，基于以上三点研究制定《方案》，并由该宅基地常务理事会负责农户跨村有偿实现宅基地资格权试点相关工作。

图3 农户跨村有偿实现宅基地资格权的主要参与者Fig.3 Main participants of cross-village compensated rural residential land qualification right

2.2.3 不同行动情境下的交互过程与结果

（1）宪法选择层次：谁来制定规则？宪法选择层次的规则制定通过决定谁具有资格制定集体选择规则从而影响到操作活动和结果。在燃灯社区竞价择位工作开展过程中，涉及到的利益主体主要有小溪河镇人民政府、燃灯社区周边同镇异村的待安置农户，以及燃灯社区村民（图4）。为协调相关主体间的不同利益诉求，燃灯社区在镇域内率先成立宅基地常务理事会并制定具体的农户跨村有偿实现宅基地资格权及宅基地竞价择位实施方案，宅基地常务理事会成员由燃灯社区村民代表组成。为确保《方案》设计的合理性，能够得到大多数人的支持，宅基地常务理事会结合燃灯社区实际情况，在广泛听取待安置农户意见和本社区村民意见的基础上设计《方案》初稿，再交由农村集体经济组织成员代表会议讨论确定。燃灯社区村股份经济合作社成员代表大会对于《方案》的表决实行“简单多数”的原则，这种公共选择规则节省了民主协商成本，且由于成员代表大会人数较少，往往容易形成统一意见，多数规则下行动方案的内在强制性被大大削弱缩小，也有效遏制了不重视投票的“搭便车”行为。

图4 燃灯社区农户跨村有偿实现宅基地资格权宪法选择层次分析图Fig.4 Analysis of the constitutional choices of rural residential land qualification right with cross-village compensation in Randeng community

（2）集体选择层次：制定什么规则？在宪法选择规则确定的基础上，集体选择规则通过规则制定者就如何管理公共池塘资源制定相应规则和政策从而间接影响到人们的操作选择。燃灯社区宅基地常务理事会成员在广泛听取各方意见的基础上，最终决定通过竞价择位的方式开展农户跨村有偿实现宅基地资格试点工作，并在皇姑小区幼儿园的南边和东边分别确定了两块用于有偿使用和竞价的宅基地范围，其中南区8.058亩，东区2.025亩（图5）。根据《方案》制定的具体规则包括：第一，申请有偿使用和竞价择位的农户必须在本镇内拥有宅基地资格权；第二，参与有偿使用和竞价择位的农户必须遵守“一户一宅”原则，若其他村已有宅基地的村民参与竞价择位，则必须自愿无偿退出原集体经济组织宅基地；第三，竞价人须符合分户条件且分户后尚未申请使用宅基地；第四，竞价人需是符合“一户一宅”条件的“土地增减挂”项目中待安置的农户；第五，按不同户型宅基地面积即135 m2、150 m2①2022年5月27日安徽省第十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议第二次修订的《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定，安徽省农村村民一户只能拥有一处宅基地，山区和丘陵地区农村村民新建住宅使用宅基地的面积标准为每户不得超过160 m2。分别计算每宗宅基地竞价底价，竞价底价由取得该块土地的成本和燃灯社区集体土地收益两部分构成。其中，结合区位优势等因素，燃灯社区暂定竞价东区集体应得收益为宅基地占地成本的176%，竞价南区集体应得收益为宅基地占地成本的10%。此外，宅基地常务理事会对于有偿使用和竞价的地块设置了竞价加价上限，一方面考虑到为燃灯社区村民今后申请宅基地建房留下空间，将参与竞价择位的地块数量限制在19户，另一方面对于不同面积的竞价地块分别设置宅基地有偿使用费底价，将面积为135 m2的宅基地有偿使用底价定为15 159元②按照现征地价格折算（43 000元/亩），每宗135 m2宅基地平均占地成本为13 781.5元，加上10%的集体应得收益，最终确定底价为每宗15 159元。，将面积为150 m2的宅基地有偿使用底价定为30 000元③按照原征地价格折算（31 300元/亩），幼儿园东侧已有2.025亩土地的取得成本为63 382.5元，现计划新建8宗150 m2宅基地，按照现征地价格折算（43 000元/亩），每宗150 m2宅基地平均占地成本为10 884.4元，加上176%的集体应得收益，最终确定底价为每宗30 000元。，并在底价的基础上以100 元为单位加价，限定东区地块的竞价上限为10 000 元/宗，南区竞价上限为2 000 元/宗。

图5 燃灯社区宅基地竞价示意图Fig.5 Rural residential land bidding in Randeng community

（3）操作选择层次：如何实施规则？操作选择层次的规则直接影响到参与者的决策，如参与者何时何地报名，农户资格如何审查等。在燃灯社区农户跨村有偿实现宅基地资格权的方案设计完成后，小溪河镇人民政府、燃灯社区村民和社区周边待安置农户三方主体严格按照《方案》规定内容，分阶段进行推进。

第一阶段：竞价申请阶段。由宅基地常务理事会在村务公开栏中宣传跨村调剂政策和竞价择位方案，有意向参与农户跨村有偿实现宅基地资格权的村民需要准备相关材料并填写《自愿无偿退出原宅基地承诺书》，进而提出参与宅基地竞价择位申请，由燃灯社区农村集体经济组织对申请材料进行初审并签署意见后报送小溪河镇人民政府进行二次审核，并将结果在镇、村进行公示，接受村民的监督。若有村民存有异议，就有异议的农户展开调查，若异议成立，则取消该竞价人竞价资格。材料完备且公示无异议后，经由镇政府批准，由集体经济组织对申请人收取宅基地有偿使用费。在该阶段，村民通过反映村务公开栏内存在的问题起到内部监督的作用，小溪河镇人民政府则通过对材料进行二次审核，起到外部监督的作用。

第二阶段：竞价报名阶段。竞价前，由宅基地常务理事会发布竞价公告，在第一阶段中通过材料审核的申请人需在公告期间到燃灯社区宅基地常务理事会报名，公告截止时报名结束。燃灯社区宅基地常务理事会按底价原价收取宅基地竞价择位保证金，其中收取南区单位地块竞价保证金为15 159元，东区单位地块竞价保证金为30 000元。若竞价失败，将无息返还给竞价人，若竞价成功，则自动转为宅基地有偿使用费。

第三阶段：现场竞价阶段。现场择位竞价中，竞价人在高于竞价底价、低于竞价上限的范围内进行报价，报价最高者即为竞得人，将获得该宅基地的使用权。若有竞价相同者，则采用抽签方式确定竞得人，抽签顺序依据报名顺序确定。宅基地竞价获得的资金将被用于燃灯社区的基础设施建设。竞价结束后，竞得人补交竞价增加额，由燃灯社区农村集体经济组织与竞得人签订农户跨村有偿实现宅基地资格权及竞价择位确认书。竞价人缴纳的宅基地竞价择位费，由燃灯社区股份经济合作社开具三资收据入账，收入归集体经济组织所有。

3 结论与启示

本文以安徽省凤阳县小溪河镇燃灯社区作为案例进行考察，深入探究了在新一轮农村宅基地制度改革试点背景下，小溪河镇探索农户跨村有偿实现宅基地资格权何以可能，并得出结论如下：第一，农村宅基地作为一种小规模的封闭性公共池塘资源，通过政府指导下的村民自治的方式跨村实现农户的宅基地资格权在一定条件下具有可行性；第二，依据科学的村庄规划，划定布局合理的拟竞价地块，是农户跨村有偿实现宅基地资格权工作得以开展的前提；第三，村民自治组织在宅基地资格权跨村实现过程中扮演着重要的统筹和管理角色，社区的自治特征是农户跨村有偿实现宅基地资格权的关键；第四，在农户跨村有偿实现宅基地资格权探索过程中，各行动主体始终受到规则框架的约束，并在不同层次的行动情境中依次形成不同的交互结果；第五，基层政府在农户跨村有偿实现宅基地资格权政策的推行过程中，并非包揽一切事务，而是将关键问题的解决交给村民，自己则更多承担政策宣传者、工作发起者和外部监督者角色。

基于以上结论，得出以下启示：第一，跨村实现宅基地资格权是对农民住有宜居需求的合理满足，有偿标准的确定是协调跨入村村民和拟吸纳村民利益的关键点；第二，跨入村是否完成村庄规划编制是推动农户跨村有偿实现宅基地资格权的重要基础；第三，跨村有偿实现宅基地资格权是解决农民合理居住诉求的创新性举措，发挥村民自治组织的治理作用能够更精准地反映农民诉求，更有效地解决农民问题，最大程度地减少改革过程中的阻力；第四，村庄在开展跨村实现宅基地资格权工作时，制定的规则需要适应其自身的自然属性和社会属性，需要考虑到利益相关者所处位置，平衡各方利益需求；第五，基层政府在公共事务的管理中需加快转变职能，积极回应农民关切，在政策实施过程中，应致力于提高村民的组织化程度。