数字赋能乡村多元共治的理路、现实困境及其优化路径

杨佳锋

乡村是中国的根,乡村治理是国家治理的基石。“三农”问题事关党和国家事业发展全局。为此,党中央不断发布强农惠农的政策文件,以期达到健全乡村治理、重塑乡村社会、维护乡村稳定、推动乡村振兴的目的。在此背景下,中国各乡村地区以“枫桥经验”“莱西经验”“桐乡经验”等为基础,结合本地区实际情况进行创新实践,探索构建乡村多元共治的现代化体制机制。其中,以大数据、物联网、人工智能和区块链等为代表的现代化数字技术(Digital Technology)不断成熟,并在社会治理领域中广泛运用,为乡村治理带来了新的活力和生机,也使得“数字赋能”成为探索中国乡村治理新模式的重要路径。

在学界,已有不少学者提出将数字技术运用到社会治理中以大幅提升治理绩效的观点。相关研究主要集中在以下两个方面。一是通过剖析典型案例,探索数字赋能乡村多元共治的构建路径。比如,郑永兰等通过对浙江省“四个平台”的调研,提出通过优化数字技术赋能的系统机制,从制度和法律等层面构建共建共治共享的治理格局。(1)郑永兰、信莹莹:《乡村治理“技术赋能”:运作逻辑、行动困境与路径优化——以浙江F镇“四个平台”为例》,《湖南农业大学学报(社会科学版)》2021年第6期。二是针对数字赋能乡村多元共治存在的问题提出相应的对策。例如,江维国等为克服跨部门跨界障碍、非政府主体治理参与度低等问题,提出加强数据标准体系建设,释放数字平台整合效应以促成多主体共治的改良方案。(2)江维国、胡敏、李立清:《数字化技术促进乡村治理体系现代化建设研究》,《电子政务》2021年第7期。然而,现有研究尚有不足之处。一方面,大部分研究主要通过对案例的分析,提出相应的路径设计及对策建议,缺乏有力的理论支撑,无法从根本上厘清数字赋能乡村多元共治的深层逻辑,造成研究成果大都浮于表面,较为空洞,看似普适,却无法落地,不能从根本上有效引导数字赋能乡村多元共治体系建立。另一方面,现有研究的对象大多聚焦在数字技术上,少有对数字技术赋能的对象——乡村治理主体的深入分析,有本末倒置之嫌。数字技术的嵌入在乡村治理领域固然重要,但它归根结底只是工具和手段,治理的核心仍然是“人”。为此,本研究将尝试以乡村治理的各大主体为研究对象,运用赋能理论梳理数字赋能乡村多元共治的内在理路,并基于该理路指出治理过程中遭遇的各种困境,进而针对性地提出优化路径。

一、数字赋能乡村多元共治的理路

通过数字技术的赋能,基层政府、村民群众、市场主体及社会组织等各主体在提升参与乡村治理能力的同时,还在相互间产生了一种双向联动的关系,从而形成了乡村多元共治新治理体系。

(一)数字赋能乡村多元共治的内涵

数字赋能,即数字技术赋能,大数据、物联网、人工智能、区块链等先进数字技术的持续快速发展,使得人们具备了在海量的数据中快速获得特定信息的能力,这种能力就是数字技术所具备的赋能能力。数字赋能理论的基础是赋能理论(Empowerment Theory)。国内外学者关于赋能理论内涵的研究虽然成果数量繁多,但却莫衷一是,尚未形成统一的界定。有国外学者指出,赋能旨在提升被赋能者参与活动的能力,提高其自我控制感和自我效能感。(3)Marc Zimmerman, “Taking Aim on Empowerment Research: On the Distinction between Individual and Psychological Conceptions,” American Journal of Community Psychology,vol.18,no.1,1990,pp.69-177.孙中伟认为,赋能强调赋予被赋能者资格,使其可参与到原本不能参与的社会事务中去。(4)孙中伟:《从“个体赋权”迈向“集体赋权”与“个体赋能”:21世纪以来中国农民工劳动权益保护路径反思》,《华东理工大学学报(社会科学版)》2013年第2期。陈海贝等指出赋能可以使被赋能者永久地获得相应的生活能力,进而获得更加自由全面的发展空间。(5)陈海贝、卓翔芝:《数字赋能研究综述》,《图书馆论坛》2019年第6期。沈费伟也提出,赋能是赋予弱势群体一系列能力、权力与权利,以此增强他们对外界与他人的影响力。(6)沈费伟:《乡村技术赋能:实现乡村有效治理的策略选择》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2020年第2期。孙新波等则从被赋能者的角度出发,更加强调其主观能动性,认为被赋能者能力的提升取决于其主动吸收、利用赋能主体提供的赋能内容的程度。(7)孙新波、苏钟海、钱雨,等:《数据赋能研究现状及未来展望》,《研究与发展管理》2020年第2期。综合上述学者的研究,可以发现,赋能主要包括提升被赋能者的个人素质和获得参与社会事务的能力两个方面。由此,本研究将数字赋能的内涵界定为:通过将数字技术嵌入某一领域,激发被赋能者的主观能动性,提升其各方面能力,使其获得参与某些社会活动的能力。

相较于城市治理,乡村治理各主体间的关系更为多元复杂。因此,在乡村治理中,“理”应优先于“治”。所谓“理”,就是厘清各主体的关系和权责边界,使其在“治”的过程中形成有效联动,共同提升乡村治理绩效。而将数字技术嵌入乡村治理领域,能有效提高“理”的效能,为多元主体有序参与乡村共治夯实基础。由此,本研究将数字赋能乡村多元共治定义为:将大数据、人工智能、区块链等数字技术嵌入乡村治理领域,以为乡村振兴提供内生动力和基础保障为目的,全方位提高乡村基层政府、村民群众、市场主体及社会组织等治理主体的各方面能力,进而形成多元联动共治的治理格局,实现乡村的有效治理。可以发现,数字赋能乡村多元共治主要存在两个阶段:一是赋能,即数字技术提升乡村治理主体的各方面能力;二是联动,即各主体在受到数字技术的赋能后开展联动治理,形成多元共治格局。

(二)赋能阶段

通过将数字技术嵌入乡村治理,能够分别实现对基层政府的转型赋能、对村民群众的素质赋能和对市场主体及社会组织的参与赋能,有效提升治理主体的各方面能力。

第一,对基层政府的转型赋能,主要包括以下四个方面。1.提高治理精准度。乡村基层政府的工作任务琐碎且繁重,难以及时、有效地集中整合庞杂无序的治理信息,很难站在全局的高度进行规划部署和资源配置,只能采取“头痛医头,脚痛医脚”的治理手段。因此,乡村治理的大局观差、精准度低、绩效提升缓慢。搭建乡村治理数字化平台能够利用数字技术特有的高效性、即时性、精确性的特点,帮助乡村基层政府整合各类治理信息,准确找到乡村治理的急点、痛点和难点,提高治理精准度,降低治理成本,提升治理绩效。

2.提高政策过程科学性。数字技术能够迅速、高效地对海量数据进行整合分析,帮助基层政府准确把握乡村公共事务的成因、现状及发展动向,针对乡村公共事务的多样性、复杂性特点,及时制定和调整应对方案,并对治理成果进行直观的反馈和总结。这种科学化的政策过程,使乡村基层政府能够做到事前精准化预测、事中动态化应变和事后系统化总结,为乡村治理的合理性、前瞻性、创新性提供了有力保障。

3.提升治理透明度。以大数据、区块链为代表的数字技术能够赋予各类数据去中心化、不可撤销、不可篡改等特质,这种特质能够促进信息共享、推动政务公开、发挥社会监督作用,确保治理的透明度,提升村民对基层政府的满意度和信任度,有效避免因贪污腐败、懒政怠政等问题引发的“合法性危机”。

4.提高公共服务供给效率。互联网是村民表达公共服务需求的重要途径,云计算等数字技术能够通过对数字公共服务平台等渠道的数据进行分析,快速准确地发掘村民的公共服务需求。相关部门可以利用这些信息和数据的共享互通,及时合理地配置公共服务资源,以满足不同人群的公共服务需求。由此,乡村公共服务通过供给侧改革完成了由传统单一化的自上而下模式向多样化、个性化、差异化的上下互动模式的转变,新模式有效避免了公共服务的供给不足和供给过剩问题,优化了服务流程、降低了服务成本、提升了服务供给精准度。

第二,对村民群众的素质赋能,主要包括以下三个方面。1.提升互联网使用能力。综合分析近年来的《中国互联网络发展状况统计报告》,可以发现,中国城乡之间虽然仍存在着较为明显的数字鸿沟,但随着网络基础设施的持续建设与升级,城乡互联网普及率的差距正在逐步缩小。此外,新冠疫情的爆发,在客观上也倒逼村民主动提升互联网使用能力。例如,在核酸检测及进入许多公共场所时,都需要出示健康码,许多村民因此学会了使用互联网,并逐步接触其他数字技术。互联网使用能力的提升是数字赋能村民的基础,村民可以灵活便捷、智能、高效地利用互联网的海量资源学习知识、丰富见识,提升其他各项能力。

2.提升农业生产能力。现代智慧农业高度集中、高度专业化、高劳动生产率的特点给农业生产带来了巨大变化。随着智慧农业平台在乡村的普及,农民只需要通过一台智能手机或电脑,将相关数据上传至系统,就能够实现对农业生产现场的气象、土壤、水源环境等要素的实时监测,以及对农田、大棚、温室的灌溉、施肥、通风、升降温等农业设施的远程自动化控制。通过环境监控平台的大数据分析,农民能够随时随地掌握农作物的生长状况及环境变化趋势,有效预防和应对病虫害的侵袭。最重要的是,智慧农业可以通过构建现代化、高效化、标准化的生产体系,大幅提升农业生产的质量和效率。例如,新疆维吾尔自治区喀什地区莎车县作为中国棉花种植的重点地区,通过将“5G+数字棉花种植服务系统”覆盖县内优质棉生产基地,打造出一套现代化生产体系,实现了产业的绿色化、规范化、精准化、智慧化转型,棉花的品质和生产效率获得大幅提升,有效推动了县内棉花产业的振兴。

3.提升参与治理能力。随着即时通信软件与数字治理平台在乡村基层治理中的广泛应用,其数据互联共享的优势使村民能够在第一时间获取相关信息,打破了长期以来横亘于基层政府与村民之间的信息壁垒。通过互联网进行党务、政务、村务公开的信息公开模式已经在全国范围内铺开,该模式保障了村民的知情权、参与权、决策权、监督权和话语权,提高了村民参与治理的积极性,对村民在乡村治理中的主体性回归起到关键作用。此外,长期以来,占据农村人口大多数的进城务工人员和老年人一直无法现场参与乡村治理活动。数字技术的“脱域式赋能”(8)闵学勤:《激活与赋能:从乡村治理走向乡村振兴》,《江苏行政学院学报》2020年第6期。特点能够将乡村治理活动的场域从线下整合到线上,使村民通过微信群、小程序和监督权等途径参与其中,有效解决由于乡村空心化、老龄化等问题造成的治理主体缺位的困境,实现治理主体的“虚拟在场”,提升村民群众治理参与度。例如,内蒙古自治区赤峰市敖汉旗玛尼罕乡双庙村是一个多民族聚居地区,各族群众间联系和沟通不够紧密是困扰当地社会治理的主要问题。为此,双庙村在新开发的“智慧党建数字乡村”数字化治理平台中专门开辟了村民沟通交流版块,并辅以微信等即时社交软件,使包括外出务工人员在内的各族村民可以随时随地自由地对村庄事务等进行讨论,积极主动地参与到乡村治理中,有效改善了多民族地区的各族群众间联系和沟通不够紧密的困境。

第三,对市场主体及社会组织的参与赋能。在传统乡村治理中,市场主体及社会组织的参与度不足的问题一直存在。数字技术的嵌入从以下两个维度对此类情况进行改变。1.提升参与治理能力。由于数字技术的专业性和复杂性特点,乡村基层政府无法独自完成数字技术嵌入乡村治理的工作。因此,需要引入具备数字技术专业能力的市场主体、高校和科研机构共同参与。通过政企合作、政府采购、政校合作等方式,市场主体及社会组织可以充分发挥自身优势,为乡村治理提供专家智库、人才保障、先进技术和发展建议,提升参与治理的能力。其中,数字技术企业开发的乡村数字治理平台、公共服务平台和智慧农业平台等已经通过PPP(政府和社会资本合作)或BOT(建设—运营—移交)等模式被广泛地运用到乡村治理的实践中,为乡村治理提供了技术支撑。

2.提升服务整合能力。网络电商平台、农村合作社等市场主体及社会组织能够运用数字平台的大数据分析功能,准确分析市场实时动态,为农民提供精准的市场信息服务,帮助农民根据市场需求更有针对性地进行农业生产,通过农业供给侧的结构调整,适应市场需求的变化,进而解决农业生产销售领域长期存在的供需错配问题,持续助力农民创收增收,改善农民的生活水平。此外,农业合作社等还可以借助数字农业平台强大的信息整合能力,高效整合配置人力、土地和农机设备在内的服务资源,满足农民的生产服务需求,降低农业生产成本,并将农产品的生产与销售环节有效连接,提供种、产、销全链条服务,带动乡村经济发展和农民增收,为乡村治理提供了坚实的物质基础。譬如,四川省甘孜藏族自治州丹巴县的特色农产品黄金荚因保鲜期短、运输困难的易损坏变质特点,只能在当地销售,且售价较低,农民收入微薄。2019年,盒马鲜生商业超市与丹巴县进行合作,创新发明了零售业的订单农业模式,使产销之间形成稳定的供应关系,丹巴县也成为中国第一个“盒马村”。盒马鲜生商业超市凭借覆盖全国的冷链物流体系、稳定的销售渠道和强大品牌效应,推动了黄金荚的销量增长和售价提高,并使丹巴县农户的种植收益大幅提升。

(三)联动阶段

将数字技术嵌入乡村治理领域,不仅可以全面提升各主体的能力,更促成了各主体间关系的重大变革,为多元共治局面的形成奠定基础。数字技术的开放化特性,能够将各大主体全部纳入乡村治理体系,有效缓解治理主体缺位、失位的问题,为村民、市场主体及社会组织等参与乡村治理提供多元化平台。其去中心化、扁平化特性,打破了乡村治理主体间的信息壁垒,提升主体间的沟通、互动和协作效率,有助于联动效应的产生。

从基层政府的角度看,数字技术破解了传统乡村治理中的层级固化问题(9)沈费伟、诸靖文:《数据赋能:数字政府治理的运作机理与创新路径》,《政治学研究》2021年第1期。,使其摆脱了“大包大揽”的传统治理思维,转而发挥主导性作用。其对村民主要起到推动引领的作用,运用数字治理平台,通过“积分制”等手段激励引领村民参与治理活动。其对市场主体及社会组织主要起到资金和政策支持的作用,运用合同外包、补贴、税费减免等政策工具引入市场主体的先进数字化设备,提升治理绩效。此外,基层政府还能够借助大数据等技术,对村民、市场主体及社会组织参与治理的成果及问题进行高效整合和科学研判,并据此制定合理的治理对策。

从村民群众的角度看,数字技术在乡村治理中的运用使其摆脱了能力不足、积极性不高的束缚。其对基层政府主要起到反馈监督的作用,可以通过扁平化的交互式数字平台,有效表达自身利益诉求,反馈相关问题,并对政府的工作进行监督。其对市场主体及社会组织主要起到数据提供和使用反馈的作用,使后者能够进一步对各类数字技术及平台进行优化升级。

从市场主体及社会组织的角度来看,对于数字技术的掌握使其摆脱了长期以来乡村治理参与度低的处境,不断强化自身的主体性地位。其对基层政府主要起到技术、理论和人才支持的作用,相关企业根据政府要求开发、运行、维护数字平台;高校和科研机构则可以为政府建立数字治理方面的专家智库,培养专业人才。其对村民群众主要起到助产助销,改善生活质量的作用。

可以说,数字技术的引入打破了乡村治理主体间的信息不对称、沟通不顺畅和地位不平等的关系,唤醒并提高了其他主体在乡村治理中的主体意识和参与能力。换言之,数字赋能乡村治理,能够使各治理主体间的关系和功能得到调适,有效缓解乡村治理过程中存在的跨主体协作障碍。由此,乡村治理完成了从单一治理主体到多元治理主体的机制转型,各主体借助数字技术进行双向联动,形成了一套完整的乡村多元共治治理体系,推动乡村实现有效治理。

二、数字赋能乡村多元共治的现实困境

当前,数字技术在持续赋能乡村治理,推动多元共治的同时,也面临着一系列困境,这些困境降低了数字赋能乡村治理主体的能效,阻碍了乡村多元共治局面的形成。下文将基于数字赋能乡村多元共治的理路,分别从赋能和联动两个层面指出这些困境。

(一)赋能层面的现实困境

赋能层面主要存在数字基础设施建设滞后、治理主体对数字技术的排斥与异化使用、治理数据的安全隐患三大现实困境。

第一,数字基础设施建设滞后。乡村数字基础设施是实现数字赋能乡村治理的根基,2022年中央一号文件明确指出,要“加强农村信息基础设施建设”。没有完备的软硬件实施作为保障,数字技术就无法全面嵌入乡村社会,数字赋能乡村治理就会成为空谈。自党的十九大以来,我国乡村数字基础设施建设已取得长足的进步,但不可否认的是,从总体上看,与城镇相比,乡村数字基础设施建设仍明显滞后,仍有四成以上的乡村地区没有得到互联网覆盖,由此造成约2.1亿的乡村居民无法使用互联网,建设过程中还存在较为突出的不平衡不充分问题,中西部偏远地区尤为薄弱。(10)《第49次中国互联网络发展状况统计报告》,北京:电子工业出版社,2022年,第19-20页。此外,乡村数字基础设施的软件建设也存在滞后性,笔者在调研东部某全国百强县下辖乡镇时了解到,该县仍有不少基层政府未引入数字化办公系统或数字化水平较低,政府内部文件流转、审批等工作仍采用传统的手工方式,工作中存在办公效率低、流程不明确、操作不规范等问题。(11)男,汉族,38岁,中共党员,某东部地区县级市C市S镇农业农村办主任,访谈于2021年8月27日。造成上述困境的主要原因是数字基础设施建设成本高昂,而乡村基层政府受制于财政压力,资金调配不顺畅,难以持续投入。(12)杨佳锋、杨嵘均:《数字乡村战略实施的政策扩散、梗阻及其疏解》,《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》2022年第4期。此外,既了解三农问题,又掌握数字技术的复合型人才缺失,也制约着乡村数字基础设施建设的推进。

第二,治理主体对数字技术的排斥与异化使用。此项困境主要体现在以下三个方面。1.基层政府对经验决策的依赖。从政策过程的维度看,数字赋能乡村治理所要实现的目标,是在乡村治理中运用基于数字技术得出的科学决策取代传统的经验决策。中国乡村治理自古以来就有经验决策的传统,该决策模式十分依赖决策者的个人经验和能力。然而,在数字时代,乡村治理所涉及的领域极为广泛,决策者的经验和能力有限,且缺乏理论指导和数据支撑,容易陷入信息掌握不完整、问题思考不全面的困境,最终影响决策的正确性和有效性。将数字技术嵌入乡村治理虽然能够“有效弥补传统经验治理模式下的治理缺陷”(13)冯朝睿、徐宏宇:《当前数字乡村建设的实践困境与突破路径》,《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第5期。,但现在仍有不少乡村基层领导干部出于传统和习惯沿用经验决策,有数据而不采纳、有技术而不运用,造成数字赋能遭遇“表面数字化”的困境。

2.村民对数字技术的排斥。不少村民,尤其是老年人,出于不愿接纳“新鲜事物”的心理,对“数字技术下乡”较为排斥。此类村民无法享受到数字技术对个人素质的提升,也由此成为数字赋能乡村治理时的阻碍。

3.村民对数字技术的异化使用。随着网络在乡村社会的迅速覆盖和普及,越来越多的村民开始接触并使用互联网,但随之而来也产生了包括沉迷网络游戏、短视频成瘾、网络表达失范在内的一系列数字技术使用异化的问题。数字技术的异化使用不仅无法提升村民的能力,甚至会对村民的日常生活产生负面影响。网瘾会使沉迷者,尤其是青少年的身体和心理受到伤害,而网络表达失范所造成的网络暴力和网络骂战则会对他人的身心健康造成严重的危害。造成治理主体对数字技术排斥与异化使用的根源在于乡村社会以因循守旧为代表的乡土性与以数字技术所代表的现代性之间产生的张力。(14)杨嵘均、操远芃:《论乡村数字赋能与数字鸿沟间的张力及其消解》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2021年第5期。部分村民和基层政府领导干部拘囿于顽固的乡土性,不想改变自己的生活工作方式,对数字技术存在排斥心理。还有一部分希望拥抱现代性的村民,又由于乡村数字鸿沟的存在,无法正确地掌握和使用数字技术,导致使用过程出现异化。

第三,治理数据的安全隐患。随着数字技术嵌入乡村治理的不断推进,乡村基层政府由于自身的技术局限性,引入了大量市场主体及社会组织参与到乡村治理中。乡村治理的各个领域中产生的海量公共数据是支撑乡村数字治理的重要基础资源,更是推动乡村治理体系和治理能力现代化的关键要素。然而,这些数据的安全仍然存在隐患。一方面,随着网络安全态势及国际政治局势日益复杂严峻,乡村数字治理中的海量公共数据面临被窃取、篡改、滥用和贩卖的风险。而不少相关企业和社会组织都存在安全管理制度缺失、数字技术水平不完善等问题,使得公共数据在收集、存储、使用、共享及销毁等各环节都存在一定的安全隐患。一旦这些数据落入不法之徒手中,政府机关涉农决策、涉农核心技术研发等机密就会泄露,危害农业生产、损害农民利益甚至影响社会安定。另一方面,个别市场主体的公共精神缺失,也威胁着公共数据的安全。追求经济利益最大化是企业等市场主体的天性,企业开发各类数字平台的根本目的就是为了获得巨额利润,而数据作为利润的主要来源存在被非法利用的可能,企业因为社会责任感和使命感的缺失,操纵数字平台挖掘用户信息、侵害个人隐私、制造算法歧视和信息茧房以攫取利益的情况时有发生。再加上,数字技术的专业性、复杂性特质,使得政府组织很难判别其是否被异化使用,无法就数据安全问题对市场主体进行有效监督。

(二)联动层面的现实困境

联动层面主要存在“碎片化”导致的联动效应受阻滞及“行政化”造成的主体地位不平等两大问题。

第一,“碎片化”导致的联动效应受阻滞。条块分割问题长期存在于中国的乡村治理中,纵向属地管理的“条”与横向部门管理的“块”自行其道,甚至相互排斥,两者之间的张力造成了乡村治理的“碎片化”问题突出。在数字赋能乡村多元共治的过程中,同样不可避免地存在条块分割导致的多元主体联动阻滞。此类困境主要体现在以下三个方面。1.部门本位主义导致的“联而不动”。依托数字化平台等先进治理工具,虽然能通过“在线”的方式提高数据信息共享、问题发现和解决的效率,但是乡村治理本质上还是需要通过线下处置的方式处理乡村事务。然而,各级政府中仍普遍存在部门本位主义,过多地考虑本部门的利益,不愿意将自身的核心资源及数据信息进行联通共享。在遇到需要多部门联动的治理任务时,往往还是依靠单一条线上的部门进行推动,各部门间推诿扯皮,消极作为,难以形成合力,导致治理效率无法显著提升。

2.数字平台同质化,信息孤岛仍然存在。各级政府部门出于工作、绩效考核等目的相继开发线上数字平台,然而,碍于“条”和“块”之间的沟通不畅,存在较多问题。从“条”的方面看,上级政府对下级政府数字平台的统筹和数据接入工作尚显不足,呈现各自为战的局面。从“块”的方面看,同级政府部门间主要存在数字平台重复建设、数据重复收集等问题,既浪费财政资金,又降低了治理效率。

3.治理主体间的数据壁垒仍未完全打破。乡村治理的各类数据都由乡村基层政府收集并掌握,然而,由于无法厘清数据共享的权责和范围,乡村基层政府通常出于“多一事不如少一事”的保守心态,对公共数据和信息采取“能不公开就不公开”的态度,使得治理主体间产生了数据壁垒,阻滞了主体间联动效应的形成。

第二,“行政化”造成的主体地位不平等。乡村数字治理需要投入大量的资金和技术,自数字乡村战略实施以来,各种资源不断通过“项目制”和“财政转移支付”进入乡村社会。但是这种资源下沉在赋予乡村社会新动力的同时,也进一步加深了村庄对于基层政府自上而下的资源供给的过度依赖。(15)胡卫卫、于水:《场域、权力与技术:农村政治生态优化的三重维度》,《河南社会科学》2019年第11期。同时,基层政府由于缺乏足够的行政权力和财政能力,只能将行政责任下移到村民委员会。(16)徐勇:《县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换》,《江苏社会科学》2002年第2期。资源供给的依赖和行政责任的下移,导致村委会职能严重行政化。此外,数字技术的嵌入,为乡村治理领域带来科学化、规范化的管理考核体系的同时,也进一步加深了乡镇政府对村委会的控制,使后者逐渐异化为官僚科层制组织,存在成为附属的趋势。村干部花费大量时间和精力在完成乡镇政府附属布置的信息统计、录入、系统填报等低效工作,无法全身心投入到乡村治理工作中去。可以说,村民自治组织行政化导致的乡村治理主体间地位不平等,压缩了村民群众作为治理主体参与乡村治理的空间和自由度,使治理主体间失去了有效联动,阻碍了数字赋能乡村多元共治的效能。

三、数字赋能乡村多元共治的优化路径

数字技术在赋能乡村治理主体时面临的困境,阻碍了乡村多元共治局面的形成,影响了乡村有效治理的实现,减缓了乡村治理能力和治理体系现代化建设的步伐。为充分激发数字技术赋能乡村多元共治的效能,推动乡村治理体系和治理能力现代化建设,本研究针对性地提出以下优化建议。

(一)党的领导把方向

破除各级政府部门的条块分割。从本质上看,条块分割问题就是治理责任制缺失或不完善以及治理体系间的不协调。(17)燕继荣:《条块分割及其治理》,《西华师范大学学报(哲学社会科学版)》2022年第1期。为此,需要坚持和加强党的全面领导,完善党的组织领导机制,通过管理项目化、权力清单化等手段,明确各级政府部门的治理权责,协调不同的治理体系,促进“条”与“块”的联动。各级政府部门要把党和国家的利益摆在首位,从提升乡村治理绩效,助力乡村振兴的大局出发,将“条”与“块”有机统一起来,缓解条块分割导致的联动阻滞局面。

推动村民自治组织“去行政化”。通过党的领导,可以从以下两个层面推动村民自治组织去行政化过程,解放村民作为主体参与乡村治理的空间。一方面,基层党组织可以通过非正式制度下沉到自然村和村民小组,延伸其在乡村地区的覆盖范围,并建立管理委员会,实现治理单元的下沉,为村委会分担一些行政工作,减轻后者的压力。另一方面,在乡镇党委的领导下,加快建设村级政务服务站,将村委会不应承担的行政事务转移到此类乡镇政府的派出机构,使村委会真正回归自治,并作为平等的主体参与乡村治理。

提升市场主体及社会组织的公共性。如何平衡市场主体的逐利性与其作为主体参与乡村治理的公共性,是解决乡村公共数据安全的关键。坚持党的领导能够引领市场主体和社会组织朝着正确的方向发展,促进其在数字赋能乡村多元共治的进程中恪守职责、发挥作用。具体工作可以从三个方面开展。一是加大党组织建设力度。市场主体和社会组织须结合自身实际情况,以单位、行业或区域为基础建立党组织,实现党的组织和工作的有效覆盖。二是乡村各级党委要加强对市场主体及社会组织党建工作的组织领导,并将其纳入党建工作总体布局。三是加强党务工作者队伍建设,严格遴选党组织书记,充实壮大党务工作者队伍,并加强教育培训,建立健全党员管理考核与激励约束制度。

(二)政策技术守底线

政府、市场主体及社会组织等治理主体需要互相协同,在建立完善的政策法规的同时,提升数据防护能力,保障乡村治理领域的公共数据安全。从政府的角度,应当进一步修改完善数据保障的相关法律法规,落实数据安全主体责任和监督责任,建立健全数据分类分级保护制度,数据安全风险评估与监测预警机制及数据安全应急处置机制,构建完备的乡村数据安全保障标准体系,形成跨地区、跨部门、跨层级的协同联动机制,维护乡村治理中的数据安全,保障村民的信息权益。从市场主体及社会组织的角度,一方面,应当加大研发与创新的投入力度,尽可能快速全面地掌握保障数据安全的核心技术,建立一套具有自主知识产权的数据安全防护系统。此外,市场主体及社会组织还应当严格依照《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》等相关法律法规的规定,积极落实数据安全相应的保障措施,履行数据安全保障义务。在新研发的数字技术落地投入使用前,应反复对其进行安全测试及评估,以保证其安全性过关;在运行使用的过程中,须对数据收集、储存进行严密的安全防护;在使用完毕后,也要做好数据的回收及销毁工作。(18)刘雪婷:《数字经济时代个人信息保护的法治规范及机制构建》,《吉首大学学报(社会科学版)》2022年第4期。另一方面,高校及科研院所应健全数据安全人才培养机制,着力培养既懂三农又懂技术的复合型人才,为数字赋能乡村治理的数据安全领域提供人才支撑。

(三)宣传培训提素养

克服治理主体对数字技术排斥和异化的使用困境,需要从提升其数字素养入手。在现代社会中,数字素养是每个数字技术用户必备的基本能力。乡村社会由于人口流失,尤其是青壮年劳动力的流失,使老人和儿童等弱势群体占村民数量的多数,此类群体因受教育程度低、社会认知能力缺失,数字素养普遍不足,更容易发生数字技术使用异化的情况。(19)向玉琼:《流动社会中数字治理的优势、风险与完善》,《探索》2022年第2期。为此,需要探索建立乡村数字素养培育模式,通过有针对性的宣传引导、组织培训等方式,提升治理主体的数字意识,培养其正确使用数字设备的能力,避免异化使用发生。其一,乡村基层政府主动开展数字素养专题培训,首先提升政府工作人员的数字意识和数字素养,提高数字思维能力、数字应用能力,辐射带动乡村全民数字素养提升。其二,各级政府、媒体与村民自治委员会应深入乡村基层,在线上线下开展数字技术的相关宣传活动,着重突出数字技术对村民生活水平提升的积极作用,使村民摆脱保守的乡土性制约,拥抱现代性的数字技术。其三,乡村学校应为学生开设数字技术专业培训课程,指导未成年人正确掌握和使用数字技术。其四,各级政府应为老年人提供相应的数字产品服务和数字技术培训,持续推动数字化工具适老化、无障碍化改造进程,降低老年人使用互联网的认知和能力成本。

(四)市场主体促基建

针对各级政府资金调配不畅造成的数字基础设施建设滞后的困境,可以从以下两个方面予以克服。一方面,充分利用财政补贴、税收调节等政策工具,引入具备相应资质的市场主体,尤其是新型实体企业,参与数字基础设施建设。市场主体可以凭借专业化和市场化的优势,合理地筹措资金、配置资源,推动数字基础设施下沉到乡村,为政府节省大量的财力、物力和人力。另一方面,也要推动本地数字领域的龙头企业结合自身资源禀赋参与数字基建,建设具有本地特色的数字基础设施。政府则需要做好相应的监管和政策扶持工作,树立典型并予以表彰,作为模范标杆。通过引入市场主体参与乡村数字基础设施的软硬件建设,能够有效弥补政府资金调配不畅的缺陷,稳固数字赋能乡村治理的根基。此种做法能够为农业、旅游、文体、养老等领域的数字基础设施建设起到积极作用,但需要注意的是,由于其需要面向社会,借助企业的力量,因而无法应用于政务、安全、应急等治理领域。

四、结语

数字赋能乡村多元共治不仅充分挖掘了当下先进技术的潜力,将数字技术和乡村治理进行了有机结合,还有效衔接了乡村振兴、数字乡村、网络强国等国家战略规划,为推动乡村治理体系和治理能力现代化建设提供了一条可行的路径。本研究以赋能理论为基础,梳理了数字赋能乡村多元共治的内在理路,为乡村治理体系和治理能力现代化建设提供了智力支持。研究发现,数字技术能够通过对政府、村民群众和市场主体及社会组织的转型赋能、素质赋能和参与赋能,使各治理主体参与乡村治理的能力得到提升,进而形成联动共治局面,实现乡村的有效治理。虽然,在数字赋能乡村多元共治的过程中,赋能和联动阶段分别面临着数字基础设施建设滞后、治理主体对数字技术排斥与异化使用、治理数据的安全隐患以及“碎片化”导致的联动效应受阻滞、“行政化”造成的主体地位不平等等现实困境。但是,这些困境都是推进乡村治理体系和治理能力现代化建设过程中必须克服的阵痛,数字赋能乡村多元共治仍然是构筑乡村治理新格局的大势所趋。为巩固党在农村执政基础、早日实现乡村全面振兴,需要通过进一步加强党的领导、完善相关政策和技术、通过宣传培训提升治理主体数字素养、引入市场主体参与数字基建等手段,提升数字赋能乡村多元共治的效能。