城市更新总体规划编制技术路径探索

摘 要：目前，我国的城市规划进入了“存量时代”，小规模的扩张和大规模的城市更新成为当前城市空间的发展趋势，城市更新从单个改造项目融入规划体系的过程中存在一系列的挑战。通过对各地城市更新总体规划的研究和株洲市城市更新总体规划的实践，摸索能与总体规划、详细规划产生互动的城市更新规划编制的底层逻辑和方式方法，以期为后续城市更新编制提供思路。

关键词：城市更新；总体规划；技术路径；多规联动

1958年，荷兰开展的首届城市更新研讨会定义了城市更新的概念，即生活在城市中的人，对自己所居住的建筑、周围的环境或出行、购物、娱乐及其他活动有各种不满，从而对街道、公园、绿地和不良住宅区等环境进行改善，以形成舒适的生活环境和美丽的市容。

2022年10月，为了解决未批先建，违规编制、修改、批准和实施规划等问题，自然资源部发布《关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》，明确了城市更新是对城市建成区的空间形态和功能进行整治提升的活动，旨在加快地方各级国土空间规划编制报批，强化国土空间规划实施的监督管理。

随着全国各地城市开发边界的划定工作落下帷幕，城市的版图暂时停留在建成区的1.3倍范围内，预示着城市未来的发展正由外延扩张式向内涵提升式转变，以挖存量、优质量、重运营为主。以存量用地盘活和空间结构优化的城市更新规划是新时代城市发展的主要战略。

一、城市更新规划存在的问题

（一）无统一的规范和技术体系

城市更新是国土空间规划管理的重点领域。近年来，各地通过“多规合一”的方式对城市更新进行了系统治理、综合治理和源头治理。然而，目前城市更新规划和技术体系的建立仍处于空白阶段，各地编制的城市更新规划没有形成系统，规划内容没有统一，融入国土空间规划体系存在难度，导致城市更新无法法定化。

（二）城市更新很难与国土空间规划相融合

目前，城市更新内容的基础是项目库，各地城市更新规划是基于行动计划的项目库编制的，导致城市更新很难与国土空间规划进行融合，包括融入总体格局、交通网路、服务设施系统、市政设施系统等，往往以“头痛医头，脚痛医脚”的模式解决眼前的问题，但回头发现，仍存在很多问题。

（三）涉及内容多且杂，全面控制与重点突出的平衡点很难抓

城市更新的内容大到城市片区的风貌改造、园区的产业升级和组团的功能变换，小到道路断面、停车位、充电桩和微亮化改造等等。宏观更新策略的研究，往往会出现“假、大、空”的状况，进而陷入难以落地实施的困境。这样一来，项目库会让整体方案失去说服力，且难以融入城市大的空间格局和发展战略，故探索城市更新规划的宏观指导性和细节实施性的平衡点，是城市更新总体规划的重点。

二、城市更新规划的相关案例

北京市城市更新专项规划，通过体检评估查问题、多元协商询问题、整体策划给政策、定计划抓行动等方式，摸清城市更新的问题和需求，根据城市实际建设和生产生活现状，划定城市更新重点街区、城市更新街区和一般街区三种类型。其中，城市更新重点街区的更新任务比较集中，实施率≥80％的区域，按照管控图则、规划设计导则、规划实施导则和存量更新导则的一控三导的方式进行规划管控。

长沙市城市更新专项规划，按照更新片区历史保护要求、区位特点、建成年代、片区综合承载力等要素，划定全覆盖的更新片区，提出不同的引导要求。引导要求的对象重点为老旧小区、棚户区、危房建筑、区域性商贸市场、旧厂房、城中村、滨水空间、历史文化资源等。

重庆市中心城区城市更新规划，基于建筑年代、建筑质量、周边环境和用地效率为分类权衡因子，识别城市不同类别的更新斑块，如老旧小区、老旧商业区、老旧厂区、老旧街区等。在此基础上，将其整合成为功能性更新、保障性更新、保护性更新片区。因此，重庆城市更新规划方式不追求更新规划控制的全覆盖，而是突出重点。

烟台市城市更新专项规划以策略引导和建立项目库的形式开展城市更新工作，规划针对五大类更新对象，即老旧厂区类、老旧居住类、历史文化片区类、低效商贸类、公共空间设施类，提出主导功能、更新策略、用地管理、政策配套四个方面的指引，形成涉及生态绿色示范、城市功能提升、空间风貌提质、产业优化升级、民生福祉改善、智慧城建赋能六个方面的三十八项重点项目。

综上，目前城市更新总体规划存在三种主流的编制模式：首先，以明显的地理特征划分全面覆盖的更新单元，在更新重点因素上提出指引要求，以指导下一步的详细规划设计。该方法普适性强，指引内容全覆盖，但针对性较弱，若要对单元内提出过于详细的指引要求，工作量极大。其次，以类型划定重点城市更新单元，不一定全面覆盖，但重点突出，划定范围内更新项目集中且迫切需要实施。该方法针对性强，根据类型划定更新单元，在一定程度上解决了针对性和普适性的平衡问题；最后，以行动计划制定项目库，通过项目库的分布划定更新单元，无需全面覆盖。该方法针对性和实施性均较强，但普适性较弱，即无法满足普通区域存在的微更新需求。

三、城市更新规划的转变及技术路径

（一）城市更新规划的转变

1.更新内容由居住环境改善向产业升级改善转变

为充分响应国家“实业兴国、实干兴邦”的号召，更好地实现产业转型和产业升级，在城镇开发边界扩展有限的基础上，城市更新的主要工作阵地从居住区转移到了老工业区。如何改善生产环境，如何利用低效、闲置用地和如何进行产业升级，成了当前城市更新规划关注的焦点。

2.更新主體由政府主导向政府引导转变

传统的城市更新由政府主导拆迁等大量前期工作，然而随着土地经济逐渐收缩，政府主导的城市更新项目由于资金问题难以实施。采取与市场资本合作、多元主体参加的形式，可提高城市更新方案的可实施性，同时，市场行为参与下的城市更新项目更有利于后期的运营。

3.更新方式由粗放式向精细式转变

“拆除重建”这种简单粗暴的方式是传统城市更新的主要手段。随着时代的发展，高额的拆迁收储费用和低迷的土地市场形成矛盾，于是城市更新的方法由“拆除重建”逐步转变为“精细改造”，形成了低成本、低影响、低实施难度的城市更新方式。

4.更新方式由单独地块向全域统筹转变

传统的城市更新往往针对某个地块或者某个街区，但从局部更新的策略来看，不仅很难做到资金平衡，而且可能与城市整体规划和空间发展产生冲突，所以当前城市更新规划由之前的以项目为主的编制方式转变为空间统筹的方式。

（二）城市更新规划的技术路径

首先，建立规划体系。城市更新规划应与其他国土空间规划一样，分为总体规划层面和详细规划层面。城市更新的总体规划应与国土空间总体规划同时编制，在内容上与国土空间总体规划产生互动，将城市更新需要强制执行的内容上传至国土空间规划的法定文本中，形成详细规划编制时必须遵守的依据，城市更新总体规划则作为国土空间规划中城市更新法定部分的说明拓展内容。城市更新详细规划在国土空间总体规划和城市更新总体规划的指引下进行编制，用以指导具体项目的设计和建设。

其次，明确规划内容。城市更新总体规划中的更新单元或者更新片区的划分应作为强制性内容纳入国土空间总体规划中，进行法定化。在总体规划层面，各类不同的更新单元，如历史街区、老旧住宅区、老旧工业区等的更新方式引导，在该层面上的具体反映是规则；将各类更新要素，如道路交通、建筑风貌、功能迭代等控制要求作为重点内容进行编制。详细规划层面的更新规划应以总体规划划定的城市更新单元为规划界限，根据需要逐一编制设计，编制过程应在更新单元和更新要素两个双控因子的联动下进行详细设计，在该层面上的具体表现是空间形态，同时在详细规划层面，应形成具体的项目库，以指导项目的实施。

四、城市更新规划实践——以株洲市为例

（一）株洲市城市更新历程

株洲市城市更新历程共分为三个阶段。第一是改革开放初期的旧城改造阶段。改革开放后，株洲市的经济和人口迅速增长，旧城居住压力陡增，陆续推进了一大批旧城改造项目，大大改善了城市人居环境。第二是21世纪初的搬迁整治阶段。株洲市不仅开展了主城区污染企业搬迁工作，还开展了棚户区改造、“三供一业”整治。第三是综合城市更新阶段。株洲市陆续实施城市绿荫行动、碧水蓝天行动、河港和黑臭水体整治、“三微六位”等城市更新专项工作，大力推进老工业片区的转型升级，迈入全面城市更新的发展阶段。

（二）株洲市城市更新规划编制内容

株洲市城市更新规划编制内容分为点、线、面三个层次。点为微观的老旧厂区、老旧商业区等具有代表性的不同的城市功能区域；线为以道路为骨架进行的城市更新内容；面是指以划定城市更新单元的方式来进行规划管控。

1.点状分类引导

针对株洲市老旧厂区、老旧小区、老旧商业区、老旧历史街区、城中村的不同问题及更新需求，分类提出规划指引，做出个案亮点，引导更新单元逐步实施。

老旧厂区更新主要根据实际更新需求进行个案研究，主要内容有老旧工业及仓储更新、工业文化保护利用、增补产业配套、强化污染治理、制定负面清单、制定激励政策六个方面。

老旧小区更新主要目标是完善小区配套和基础设施，主要内容为完善社区生活圈建设、改善交通设施、完善市政设施、优化公共空间、提升公共环境、鼓励完善住宅建筑功能、合理转换低效建筑空间、制定负面清单和开展社区治理九个方面。

老旧商业区主要内容包括老旧市场更新、传统商街更新、提升城市形象、制定激励政策四个方面。

老旧历史风貌区更新的主要工作内容为加强历史文化保护、活化历史文化资源、讲好历史故事、制定负面清单四个方面。

城中村更新的主要目标为分类治理，从“拆改留”过渡到“留改拆”，以人为本，完善公共服务和配套设施，在治理过程中，将核心点回归到设计和运营上；主要任务是在城中村分类后进行一村一策的分类指引。

2.以线形成网络骨架

将需要更新的城市道路分为生活性干线、交通性干线和景观性干线，进而提出不同的更新要求和内容，形成城市更新网络骨架。生活性干线主要注重完善交通活动网络，包括机动车交通网络和慢行网络，提升沿街开放空间品质和场所体验感，以安全街道、绿色街道和活力街道为主要实施抓手；交通性干线更新的主要任务是整治沿线环境，充分利用交通线路两侧低效的灰色空间；景观性干线的主要任务是依托水系两侧的道路景观更新，推动株洲水系形成独具特色的株洲名片。

3.面域单元控制

根据点状特色更新区域的位置和范围，统筹株洲市整体空间发展策略，划定管理单元界线重合的更新规划单元，制定和控制单元内具体的更新措施。更新单元图主要控制内容是单元功能定位、城市更新地块、城市更新内容、城市更新项目。其中，城市更新地块主要控制内容为地块面积、项目名称、投资估算、拆迁面积、实施和完成时间等。该更新单元图可在控规编制时，同步进行编制和修改，通过联动，可以更好地融入控制性详细规划体系和国土空间一张图管理系统，全面统筹推动城市更新工作。

綜上所述，通过对城市更新背景、相关案例及规划实践的分析，对空间规划体系下城市更新规划的编制有了进一步的认知，具体如下：一是城市更新需要从传统的以点状项目更新为主的编制方式，形成系统的编制方式，需要同城市规划一样分为总体规划、详细规划和具体设计三个层面。总体规划层面明确城市更新的范围，详细规划层面对更新内容进行引导和管控，设计层面进行工程方面的具体设计指导实施，共同形成系统的城市更新规划，进而避免城市更新“头痛医头，脚痛医脚”的弊端。二是在编制内容方面，底层逻辑为“先分类，后指引”的方式，无论是按场地功能、地理特征进行分类，还是按更新项目所在区域、更新面积全覆盖或部分覆盖划分更新单元，都是对城市空间按一定逻辑进行了分类，然后提出相关的控制要求，但从管理层面和多规互动层面看，依据控规管理单元全覆盖划分城市更新单元，更利于城市规划管理和多个规划之间的联动。

参考文献：

[1]王惠娟.国土空间规划体系下城市更新规划编制分析[J].中国住宅设施，2023（8）：105-107.

[2]邱洵.国土空间规划体系下的城市更新思路探讨[J].城市建筑，2013（17）：114-118.

[3]李爽，邵光平，豆丁，等.国土空间规划体系下莱州市城市更新探索研究[J].居业，2023（7）：97-99.

作者简介：

韩飞，硕士，株洲市规划测绘设计院有限责任公司高级工程师。研究方向：国土空间规划。