中国养老机构与社区养老服务机构资源利用效率研究

张雨琪 穆光宗 刘天俐

摘 要：随着人口老龄化程度加深和老年人数增加，我国机构养老资源利用效率问题引发关注：一方面是公共养老机构床位供不应求，另一方面是民办养老机构住不起、住不满。这对矛盾导致养老机构资源有效利用率不高。针对养老服务机构供给要素分配不平衡、发展不均衡的问题，评估各省份养老服务机构的利用效率，对于优化养老服务机构资源配置具有重要意义。本文选取2016—2020年历年《中国民政统计年鉴》的相关数据，利用DEA-Malmquist实证分析方法，选取相关指标测算2016—2020年提供住宿的养老机构和2016—2018年社区养老服务机构的资源利用效率。研究发现，我国各省份养老机构与社区养老服务机构资源利用效率存在差异，存在投入过剩与产出不足的问题。为此，我国应完善产业发展格局，提升养老服务供给效率；打破消费市场监管领域行政壁垒，建设全国统一大市场；提升老年服务质量，加强专业人才队伍建设；建立健全的社会保障体系，完善医保跨省结算机制。

关键词：养老机构；社区养老；养老服务；养老资源；人口老龄化

一、引  言

根据第七次全国人口普查数据，2020年我国人口总量突破14亿大关，达到141178万。其中，60岁及以上人口为26402万，占总人口的18.70%；65岁及以上人口为19064万，占总人口的13.50%。[1]66随着出生人口快速下降，老龄人口不断增加，中国正快速进入老龄化社会。[2]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，要实施积极应对人口老龄化国家战略，推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。[3]2021年12月30日，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，围绕推动老龄事业和产业协同发展、推动养老服务体系高质量发展，明确了“十四五”时期的总体要求、主要目标和工作任务。《规划》提出了“十四五”时期国家老龄事业发展和养老服务体系主要指标，包括到2025年养老服务床位总量超过900万张。[4]2023年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，指出要提高基本养老服务供给能力，分级编制推动养老服务设施发展的整體方案，合理确定设施种类、数量、规模以及布局，形成结构科学、功能完备、布局合理的养老服务设施网络。[5]《意见》还首次发布了《国家基本养老服务清单》，通过列清单的方式明确了基本养老服务对象、服务项目、服务内容等。明确基本养老服务的底线标准是健全完善国家基本公共服务体系的基础性工作，有利于推动统筹城乡的民生保障制度更加成熟定型，更有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

我国养老服务体系分为基本养老服务体系和非基本养老服务体系。基本养老服务体系应以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，提供以适宜技术为支撑的基本养老服务。非基本养老服务体系是指政府、社会对非营利性养老服务和市场导向的营利性养老服务有支持意义的各种制度、政策、机构等方面所构成的系统。非基本养老服务体系为老年人提供具有较高幸福指数的享受型服务。从我国出台的关于养老服务供给的指导政策可以看出，对于基本养老服务体系，“公平”和“可及”是非常重要的基础内容和基本要求。同时，完善养老服务供给、提高养老服务能力，成为应对我国机构养老问题的关键。基本养老服务体系能够确保每一个老年人都可以享受到养老服务，非基本养老服务体系则是基本养老服务体系的重要补充，能够分层次满足不同老年人的养老需求。

二、我国养老服务机构分类

目前我国有诸多不同类型的养老服务供给主体：按基本性质进行分类，可分为养老机构与社区养老服务机构；按营利性质进行分类，可分为营利性机构与非营利性机构；从具体运营模式来看，存在公办公营、公办民营、民办民营等多种类型。

目前我国的养老机构及社区养老服务机构提供了多元养老服务，但不同市场主体提供的服务的类别与功能不同。这就要求我们动态了解养老服务产业发展现状，从供给侧角度考虑养老机构的功能定位，统筹考虑养老资源各层次与各要素发展，明确未来养老服务供给发展方向。

三、我国养老服务发展现状

如图1所示，2001—2020年我国提供住宿的养老机构的收养比（即收养人数与床位数之比）呈逐年下降趋势。从统计数据看，全国养老机构2018—2020年的空床率维持在50%。这与庄思铭等人在对上海市中小型民营养老机构供需现状进行调研后得出的养老机构入住率偏低的结论一致。[6]

从城乡养老机构状况看，城市收养比与农村收养比都呈现持续下降趋势，城市养老机构的收养比一直低于农村。城市收养比相较于农村收养比，波动情况更大。见图2。

2014年2月，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》。《意见》指出：参加城乡居民养老保险的个人，年满60周岁、累计缴费满15年，且未领取国家规定的基本养老保障待遇的，可以按月领取城乡居民养老保险待遇；新农保或城居保制度实施时已年满60周岁，在本意见印发之日前未领取国家规定的基本养老保障待遇的，不用缴费，自本意见实施之月起，可以按月领取城乡居民养老保险基础养老金。[7]根据2013年9月国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，对于养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，可申请纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。[8]这两个关于养老保险文件的出台，降低了参保老年人入住养老机构的门槛。2014年我国养老机构收养比，尤其是农村养老机构收养比呈现较高水平。

人力资源是影响养老机构服务效率的关键因素。研究发现，护理员的人力资本水平是决定服务质量的关键因素。[9]养老机构职工的年龄结构和性别结构，会显著影响养老机构提供服务的品质，进而影响老年人入住养老机构的意愿。

从养老机构职工的性别结构看，参与护理老人的社会工作者中，女性占比持续维持在一半以上。从年龄结构看，46岁以上社会工作者人群呈扩大趋势，年轻老人照顾年长老人趋势愈加明显。见图3。

从社区养老服务机构职工的性别结构看，参与护理老人的社会工作人员中，女性占比为40%左右，不及农村养老服务机构女性职工占比。城乡养老服务机构的职工性别结构存在差异，城镇社区养老服务机构中男性职工偏多，农村养老机构中女性职工偏多，这可能与更多农村男性劳动力外出务工有关。从职工的年龄结构看，近年来中年职工人群呈现扩大趋势。如图4所示，2019年至2020年社区工作人员数量呈现突然上升态势，这可能与城市社区中有更多居民事项需要统筹有关。

综上所述，我国养老服务体系还在持续建设发展中，而发展不平衡不充分问题比较突出，存在着养老服务体系不健全、结构不完善、要素分配不合理等问题。且由于养老服务市场发育期短，服务供给与市场需求的匹配度不高。各省份养老负担情况不一、经济发展状况各异，对养老服务的投入力度也相差较大。各地在做经济决策时，往往偏向优先发展可促进经济快速发展的产业，所以部分省份在养老服务供给上可能存在一定程度的“拥挤效应”。对养老机构服务供给进行科学合理配置是完善养老服务体系的题中应有之义。供给侧的改革以改善生产要素供给和提高生产效率为直接指向，以达到提高潜在经济增长率为最终目标。[10]优化养老服务资源配置，在满足不同层次老年人对养老服务的实际需求的同时，对于维护社会公平正义和提高服务效率具有重要意义。因此，厘清我国养老服务供给现状，了解和评估全国养老服务机构资源利用效率很有必要。

四、文献回顾

国外的相关研究中，Yasar A. Ozcan利用DEA方法评估了美国弗吉尼亚州养老机构的运行效率。他通过对组织类型、规模和城乡差异的分析，发现政府投资运营的养老机构和大型养老机构更有可能达到较高的运行效率，而农村地区养老机构的运行效率可能较高也可能较低。[11]Jihye Kim收集了经合组织国家医疗服务的投入和产出变量，利用DEA-Malmquist方法分析了16个经合组织国家的医疗服务竞争效率。动态分析结果表明，就韩国而言，以一定的投入要素产生更多的产出要素的技术的先进程度较高。韩国的情况说明，判断医疗服务流程中创新活动对医疗服务效率的影响程度是必要的。[12]

国内学者运用三阶段SBM-DEA模型對我国30个省份2010—2017年养老机构运行效率进行实证测算，分析农村和城市地区养老机构的服务效率差异，得出我国养老机构运行效率存在区域空间不平衡现象，华东地区和华中地区效率值较高，西北地区养老机构建设有待进一步深化的结论。[13]边妗伟运用数据包络分析法对2016—2020年的国内养老机构数据进行分析，得到服务供给效率省际发展不均衡，区域间服务供给效率差距有所减小的结论。[14]马广博等人基于2019年《中国民政统计年鉴》相关数据，运用三阶段DEA模型和超效率模型，对社区互助型养老设施的效率进行实证分析，发现我国社区互助型养老设施的使用效率改善空间较大，各省份社区互助型养老设施的使用情况存在差异，需要因地制宜地为不同省份提升效率指明方向。[15]许心蕊等人利用2017—2021年《中国卫生健康统计年鉴》相关数据，运用三阶段DEA模型对2020年数据进行静态分析，利用Malmquist指数对2016—2020年的数据进行动态分析，发现目前我国基层医疗卫生资源配置效率总体较差，原因主要是受技术进步缓慢制约。[16]陈冠南等人运用DEA-Malmquist评价模型，对2010—2020年我国30个省份医疗卫生资源利用效率进行测度，发现我国省域医疗卫生公共产品供给的全要素生产率总体偏低，且区域分布特征不明显，与地区经济发展水平关系也不大。[17]

从相关文献可以看出，目前的研究主要是运用三阶段DEA模型评估中国养老机构，利用DEA-Malmquist模型方法评估医疗卫生资源的利用效率，而利用DEA模型评估社区养老服务机构运行效率的研究相对较少，且几乎没有用DEA-Malmquist模型方法对各省份养老机构和社区养老服务机构同时进行评估的研究。鉴于各省份经济状况、老年事业发展状况、老年负担程度不一，应综合评估各省份养老机构发展状况。并且，之前的研究较多运用三阶段DEA模型评估养老机构静态数据，而对各省份而言需要考察养老机构动态发展趋势，故本文拟通过建立DEA-Malmquist模型，评估各省份养老机构动态发展状况。

五、实证研究

数据包络分析（DEA）是在运筹学家Charnes评价决策单元相对效率的基础上发展起来的系统分析方法。[18]DEA-Malmquist效率评估是一种用于评估生产性或运营性单位效率的方法。随着时间的推移，在一定的资源投入下单位的产出会有变化。通过该方法，可以综合评估单位在不同时间点的资源利用状况。全要素生产率是指在考虑全部投入要素（包括劳动、资本、能源、土地等）的条件下，经济发展过程中总投入转化为产出的效率。鉴于序列DEA假定不存在某一观测期的效率优于其他时期，Pastor和Lovell提出通过构建由所有DMU的所有时期数据形成的生产技术集作为共同生产前沿面，计算Global-Malmquist生产率指数。[19]Global-Malmquist生产率指数可分解为全局技术变化和技术效率变化。全局技术变化能够反映当期生产可能性集与全局生产可能性集的最佳技术前沿差距的变化，而基于当期前沿的技术变化反映的是相邻两期技术前沿的变化。[20]本文借鉴既有文献的相关研究，运用Global-Malmquist生产率指数模型测算了我国31个省份养老机构和社区养老服务机构的运行效率。

1.我国养老机构与社区养老服务机构运行效率测度模型建构

（1）变量选择与数据来源

本文对国内学者运用DEA方法时采用的指标作综合比较，结合数据可获得性情况，最终筛选出相应的投入、产出指标。养老机构投入指标有机构建筑面积、养老机构数、年末职工人数、本年实际完成投资、年末床位数。鉴于研究设计需求和相关数据限制，本文选取的养老机构产出指标为年在院总人天数、年末在院人数、康复和医疗门诊人次数。

社区养老服务机构作为养老服务资源配置的重要一环，承接着居家养老的重要职能。鉴于以往对社区养老服务机构的研究较少，故本文对社区养老服务机构选取指标进行评估。社区養老服务机构投入指标为机构建筑面积、社区养老服务机构数、年末职工人数、本年实际完成投资、年末床位数，产出指标为老年人活动人次数、年末收养照料人数合计、社区留宿收养床位数。

考虑到各个省份数据的可获得性和研究的时效性，本文分别选取了2016—2020年的养老机构、2016—2018年的社区养老服务机构的相关运行数据，并建立相对应的两个研究模型。模型一：2016—2020年养老机构运行效率研究模型；模型二：2016—2018年社区养老服务机构运行效率模型。本文使用的数据来源于《中国民政统计年鉴》，且本次研究不包括香港、台湾、澳门地区。

本文用全要素生产率指数来测量我国养老机构及社区养老服务机构的利用效率，试分析如下：

《中国民政统计年鉴》中部分社区养老服务机构数据缺失，仅有16个省份有数据结果。从2016—2018年《中国民政统计年鉴》数据结果看，较多省份的社区养老服务机构利用效率在下降，这些省份是河北、辽宁、安徽、福建、湖南、贵州、云南、山东，社区养老服务机构利用效率上升的省份有河南、湖北、重庆、广东、广西、陕西，而江苏、四川的这一数据保持平稳。

根据养老机构与社区养老服务机构的DEA-Global-Malmquist生产率指数模型测算结果，综合来看，由于各省份财政状况不一，且养老产业属于资金投入多、回报周期长、具有准公共性的产业，各省份的养老产业投资重点差异较大。整体而言，全国的养老机构与社区养老服务机构都不同程度地存在着投入冗余与产出不足的情况。

六、结论与思考

本文研究发现：河南、陕西的养老机构及社区养老服务机构的利用效率均在提升；江苏的养老机构及社区养老服务机构的利用效率均保持平稳；安徽、湖南、贵州的养老机构及社区养老服务机构的利用效率逐渐下降；河北、福建、云南、山东的养老机构利用效率保持平稳，社区养老服务机构利用效率在下降；四川的养老机构利用效率在提升，社区养老服务机构利用效率保持平稳；广东、重庆的养老机构利用效率保持平稳，社区养老服务机构利用效率逐步提升；广西、湖北的养老机构利用效率逐渐下降，但社区养老服务机构利用效率逐渐提升。

目前中国解决养老问题的思路是采取政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则。[21]国务院和有关部门负责统筹规划引导养老服务事业发展特别是养老服务设施和养老服务人员队伍建设，各省份根据当地政治、经济情况具体实施。[22]每个省份的政府在融资方面都发挥着重要作用，并享有相当自主的经济地位，调控着自己的基础设施、产业和市场。[23]作为准公共服务产品，养老机构及社区养老服务机构属于投资回报率低、周期长的产品，很大程度上需要政府的投资与运营。各省份财政状况差异造成对养老机构的投入差异。在各种经营模式下，公办养老机构拥有强大的政府支撑，享受较多的免费资源和较低的价格，这种情况不仅扭曲了市场的价格机制，而且在一定程度上造成了养老服务市场的发展错位。[24]

我国公办养老机构长期存在“一床难求”的问题。与此同时，市场上充斥了大量小型民营养老机构。这些机构缺乏政策指导与扶持，以自身的运营标准和服务内容构建相应的运营体系和运营模式，无序发展且难以形成规模。一方面是供不应求，一方面是住不起、住不满，养老机构的这对矛盾导致养老资源的有效利用率并不高，造成了资源的浪费。[25]社会资本投入得不到满意回报，规模效应难以显现，产业难以持续良性发展。

当前老龄社会治理的重点是扎实推进基本公共服务资源向基层下沉，将养老服务送到老年人的周边、身边、床边，切实解决好老年人及其家庭急难愁盼的问题。[26]目前市场上的部分高端养老机构与养老行业的整体用户需求并不完全匹配，服务质量、水平参差不齐。从事养老行业的人员以40—55岁之间的女性居多，经济欠发达地区尤其是乡镇地区的养老机构员工工资水平低下，工作人员通过简单培训就能上岗，无法满足失能、半失能老人等的多样化需求，进一步加剧了养老机构利用效率不平衡。

综上，本文提出如下对策建议。

1.完善产业发展格局，提升养老服务供给效率

从前文看，各省份养老机构和社区养老服务机构投资、利用效率不同，我国养老服务体系建设不均衡，亟需对养老服务资源进行统筹。随着人口老龄化的快速发展，仅仅依靠政府很难解决养老问题。要有效应对目前机构养老面临的各种挑战，政府、市场、社会应共同努力，充分利用市场化手段，构建以“公有民办”为基础、以“民办公助”为主体、以市场化养老为重要补充的多元化机构养老体系，为各类老人有效率地提供无偿、低偿、有偿等不同层次的机构养老服务。[27]未来伴随老年群体的代际更替和收入水平提升，老年群体对发展型、享受型、服务型、精神文化型养老服务的需求将进一步上升。[28]养老机构需开放运营方式，进行差异化定位与运营，提供涵盖医疗、家政、护理、娱乐、精神慰藉等多元化、精准化的养老服务供给，使养老服务精准匹配老年人的多样化需求，填补供需缺口，提高资源利用效率，给予老年人更多的选择。要根据老年人实际情况，满足老年人身体和心理需求，特别是为高龄、孤独老人和失能、半失能老人提供个性化、多样化养老服务，为老年人提供价格可负担、品质可信赖、运营可持续的养老服务。

提高社区养老服务机构利用效率，必须以点带面，以社区养老服务机构为中心，以附近的老年居民为服务对象，不仅提供养老床位，整合居家护理、健康医疗、养老助餐等方面的需求信息和供给资源，而且提供居家养老上门服务，如助浴、家庭医生、助餐、清洁、家庭适老化改造等，即时响应老年人需求，满足多元养老需求，提高养老资源运营效率和利用效率。

2．打破消费市场监管领域行政壁垒，建设全国统一大市场

在人口老龄化这个长期人口变化趋势中，我国已迈过劳动年龄人口负增长的第一个人口转折点，迎来总人口进入负增长的第二个人口转折点。①面对已经迈过的第一个人口转折点，我国从供给侧着眼，立足于通过改革获得发展新动能，提高全要素生产率进而提高供给侧潜在增长率。而面对第二个人口转折点，需要把政策重点落在挖掘居民消费潜力方面，通过稳定和扩大需求因素，提高需求侧潜在增长率，以保障实际经济增长率与供给侧潜在增长能力相适应。[29]传统的养老模式以居家养老、机构养老为主，体现出一种消极、被动的养老观念。[30]健康旅居养老产业是多产业融合形成的新产业形态，已成为新时期我国养老市场的热点。[31]

旅居养老能促进旅游产业与老年服务业的融合与良性互动，可以减轻人口老龄化带来的养老压力，将成为未来重要的养老产业组成部分。[32]老年人养老消费市场未来可能形成“以居家养老为主，社区养老为居家养老的承接，旅居养老为辅，养老机构可提供多元供给”的格局。已有学者提出可通过“农业＋旅游”“农业＋康养”等模式建设田园综合体、发展农村新业态，这在缓解城市养老压力的同时，对促进乡村产业转型升级也具有重要意义。[33]部分城镇已开始探索在農村区域实行“以地养老”模式，采取“政府投资＋村民自建”等方式，建设农村社区养老服务机构，吸引城镇老人在农村体验生活、消费以带动乡村产业发展。同时，农村老人有了多种渠道的收入，有意向的老人可以将自己的土地使用权交给村委会管理，由村委会将土地流转给合作社或企业，获得的收益可以作为老人的养老资金，以此来解决农村老人养老问题。

应在加快建设全国统一大市场的同时，调整养老机构与社区养老服务机构经营模式，破除省份、城镇、户口等的限制，使签约形式多样化，有效利用地理区位因素，吸引全国旅居老人。这一方面可以促进闲置养老资源的有效利用，另一方面有利于促进健康老龄化事业发展。

3．提升老年服务质量，加强专业人才队伍建设

在养老市场逐渐扩大的背景下，无论是优化养老资源供给，为老年人提供多元化服务，还是监管养老服务市场行为，让市场更好运行，都离不开专业人才队伍。中国的养老服务业起步较晚，养老院的资源利用效率并不高，大部分养老服务业从业人员的技术水平和服务技能不达标，医疗和急救水平较低。从业人员素质水平较低、服务质量不高、收入偏低、人员队伍不稳定等成为制约养老事业发展的重要因素。[34]为此，政府要合理规划，加强政策扶持，做好顶层设计，鼓励高职院校增设养老护理专业，大力培养养老服务方面的专业化复合人才，完善就业政策。要加强养老服务紧缺人才培养，从数量上、专业层次上加大培养力度，特别是要培养老年、社区、慢性病等专业领域养老服务人才。随着信息化、数字化和智能化技术的快速发展和广泛运用，养老服务业急需一大批具有专业素质与技术能力的管理人才和一线服务人才。通过养老产业的发展吸引更多年轻人，一方面可以解决年轻人的就业问题，另一方面可以让老年人更好地与年轻人沟通，促进代际融合，建设和谐代际关系。

养老产业运营主体多元化，各主体之间不可避免地会产生利益矛盾和冲突。有效调节矛盾，满足各方利益需求，让养老产业更好实现和谐的市场化运营，保障老年人权益，同样离不开专业化的人才队伍。政府与学校应加强对养老服务专业人才队伍的建设和培养。老年人对市场供给反应较慢，但并不是没有需求，这就更需要专业人员从跨学科视角深度挖掘老年切实所需，需要政府从老年市场视角逐步分解老年人现实境况，分层分段培养专业人才，“从身体到心理”对老年人群体实际需求进行梳理，并针对需求创设岗位，为未来更广大、更多元的市场做好人才储备。

4.建立健全的社会保障体系，完善医保跨省结算机制

要提高养老机构运营效率，首要任务在于完善老年人社会保障和福利政策。老年人作为消费者和消费决策者，其享受养老机构的服务需要依赖稳定的经济来源和可靠的医疗保障。因此，建立更加健全的社会保障体系至关重要。我国的养老保险制度发展时间短，养老金替代率水平不高。人们进入老年阶段后，实际收入下降，消费能力降低。要让老年人提高消费能力，享受更多养老服务，必须提升老年人收入水平。政府应该通过提高基本养老金水平、完善个人养老金制度等措施，确保老年人有稳定的经济来源，保障老年人收入水平，让其具有更高的消费能力，能主动享受养老机构的服务，享受经济发展红利。

另外，要实现养老服务市场的统一化和提升各地区养老机构的运营效率，就必须解决老年人异地医疗保障问题。老年人医疗保障应该具有地域跨越性，即医疗保障服务可以随个人迁移而无缝衔接。政府应进一步完善跨地区的医疗保障机制，使老年人可以在异地养老机构享受到与原籍地相同或相近的医疗保障待遇。同时，要加强医保跨省结算机制建设，简化异地就医报销手续，提高报销效率和便利性。这样可以消除老年人因异地养老而面临的医疗保障障碍，增强其异地养老信心。

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[责任编辑  张  华]