从“政权嵌入”到“政权统合”：中国基层政权与乡村社会关系变迁新动向

戴子薇

摘 要：从国家政权与乡村社会分析框架来看，我国农村税费改革之后，在乡村社会出现“政权悬浮”现象，导致乡村政策资源投入的“悬置”。随着脱贫攻坚战略的实施，国家政权与乡村社会关系进入资源的全面输入与乡村社会的全面动员阶段，实现了由“政权悬浮”走向“政权再下沉”的“政权嵌入”过程。进入乡村振兴阶段，党政力量全面统合乡村社会，构建了以基层问题为导向，以党委和政府为组织核心，以社会组织和基层民众为主体，将政策资源、社会资本、社会组织、基层民众统合到一起的“基层政权统合”结构。建立这种乡村社会党政统合治理结构，旨在以党政力量激发乡村内生活力，增强乡村振兴内生动力。当然，“政权统合”的实现必须以党政力量对乡村社会的继续动员、对全社会各类建设主体的充分动员为前提，同时必须将外在的政策资源和内生的本土资源充分结合，才能真正建构起乡村振兴的创富机制，持续推动乡村实现共同富裕。

关键词：中国基层政权；乡村治理现代化；政权嵌入；政权统合；乡村振兴

党的二十大报告指出：“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系。”[1]基层治理是国家治理的重要环节。新中国成立后，中国共产党通过强化组织建设与建构宣传机制，[2]采用“政党下乡”“制度下乡”“政策下乡”“行政下乡”等策略，把一盘散沙的传统乡村社会整合为一个组织化程度较高的现代政治社会，[3]建立起国家与村民之间的紧密关联。[4]国家取消农业税费以来，农村基层治理发生了历史性变化。由于乡村维持秩序的力量不断弱化，农村基层治理面临“政权悬浮”的困境。近年来，国家与农民的关系发生了重大调整，农村基层治理正处于转型过程中。

农村基层治理作为国家治理的重要组成部分，关系到国家的长治久安和乡村振兴战略的实现。随着农村社会的发展和乡村经济的振兴，政权的统合成为促进乡村振兴的关键一环。探索国家治理体系和治理能力现代化在基层的有效实现形式，既是切实的现实需求，也具有宏观的战略意义。本文围绕中国基层政权与乡村社会关系变迁，从“政权悬浮”“政权下沉”与“政权嵌入”三个概念入手，分析乡村振兴阶段中国基层政权的最新动向——“政权统合”，并探讨其构成要件和基本特征、生成和发生作用的条件等，以期为真正建构起乡村振兴的创富机制，激发乡村高质量发展的内生源动力提供参考。

一、文献综述与问题意识

国家与社会的关系问题是基层治理的核心问题。学界的研究已揭示出中国基层政权与乡村社会互动的重要性。20世纪90年代，邓正来就将西方市民社会理论运用到对中国乡村的研究中。[5]142艾森斯塔得认为，国家和社会关系的协调主要依靠文化规范手段，国家政权没有必要彻底深入民间和直接控制社会。[6]55而梁漱溟早就提出，中国社会与西方社会不同，国家须与社会相融。[7]78中国的现代国家政权建设从晚清开始，国家权力下渗使中国基层社会秩序发生了深刻变化。杜赞奇提出，国家政权向下延伸只实现了下层机构的半官僚化。[8]43黄树民指出，国家在政策制定和资源配置方面发挥着重要作用，国家权力的介入可以在经济、社会、文化等多個层面产生积极影响，促使村落实现全面发展和进步。[9]27我国农村税费改革后，关于村级治理行政化的研究视野更加广阔。杜春林基于制度变迁理论，探讨了政权—乡村关系从农村税费改革前的“汲取”转向农村税费改革后的“悬浮”的境况。[10]赵晓峰、魏程琳认为，后税费时代需要构建社会自治协同提升基层行政效力的体制机制，[11]推进农村社会治理的现代化。我国实施脱贫攻坚战略以来，国家政权经历了从“悬浮”到“下沉”的过程，学界的关注点也更为集中。郭占锋等人探讨了精准扶贫政策实施以来，从“悬浮型”政权到“下沉型”政权之转变对基层治理的影响。[12]刘伟、刘远雯提出国家权力向基层社会渗透是为了将基层社会整合到国家权力体系之中，从而使国家对基层社会的治理从间接转向直接。[13]我国“三农”工作重心从脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴以来，学界针对中国基层政权与乡村社会关系的论述角度更为多元。刘锐指出，基层治理方式呈现出行政化特征，政府触角通过垄断乡村治理资源向农村社会延伸。[14]李丹阳在“国家—社会”理论和“双轨政治”理论的基础上，按照“悬浮—嵌入—融入”的分析策略，构建了驻村干部参与乡村治理的“双轨合一”分析框架，[15]为乡村振兴背景下的国家政权嵌入提供了更为具象的理论回应与方案供给。

既有研究从不同的维度论述了国家与社会关系的形态、特征及变迁，揭示出新时期国家政权下沉和村庄社会变迁对基层治理的影响，认为根本问题在于没有形成国家与社会的良性互动，基层组织并没有将农民有效组织起来，基层治理依然悬浮于乡村社会之上，且相关研究多集中于理论层面的探讨或者是乡镇层面的分析。本研究主要从村级治理改革的视角来分析当前国家如何嵌入乡村社会、政权如何下沉，为从根本上摆脱实施乡村振兴战略背景下乡村空心化的困境提供方案。村是一个完备的社会和权力体系的最基层单元，是国家和乡镇的基础。基于村级的研究在视角上不像基于省级的研究那样宽泛宏大，也能够提供充裕的田野资料。本文在探讨国家与乡村互动的过程中，按时间线索展开，挖掘村级治理现代化改革的新特征，寻求破解基层政权悬浮困境的对策，尝试构建“政权统合”的新型治理结构，更好地探索国家治理体系和治理能力现代化在乡村的联动性和一体性。

同时，本文基于基层治理转型面临的困境及其制度创新，结合三个阶段政权概念的变化及特征，提出了“政权统合”的新概念。此前，学界已经提出“政治统合”与“社会整合”[16]的概念。政治统合是指一个国家或地区内部政治力量和政治实体的集中和整合过程，目的是实现政治稳定和国家发展。这个过程可以包括政权整合、政党整合、政治组织整合。政治统合是一个重要的国家治理手段和方式，运用这一方式，不仅可以帮助实现基层政权的稳定和权力的集中，同时也有助于缓解基层政权与乡村社会之间的矛盾和冲突。具体做法是：通过法律手段、行政手段、经济手段等来规范基层政权的权力行使，加强对基层政权的监督和管理。政治统合成功与否，取决于政府的政策和措施是否得当，是否能够平衡各方利益，同时也取决于社会资本、社会团体和基层群众是否积极配合。本文的创新点在于把“政治统合”改造为“政权统合”。政权统合不仅涉及政府机构之间的整合，还包括政党、地方政权、社会团体等各种政治实体的整合，从而激发并促生社会内部的横向链接与相互交往。[17]实现政权的统合，政权实体之间的相互关系和权力分配是关键。

目前学界已经有少量涉及基层治理中统合机制的研究。张丹丹认为，统合型治理是一种能动型的治理机制，能够实现多元化治理方式的灵活性切换。[18]政权统合的实现必须以党政力量对乡村社会的继续动员、对全社会各类建设主体的充分动员为前提，同时必须将外在的政策资源和内生的本土资源充分结合，从而平衡各方权益，建立起一种集“政治、服务（行政）、社会”三种功能于一体的“复合体”，[19]为践行中国特色家国一体实践框架下的现代国家建构经验奠定基础。[4]本文在历史比较方法的指引下，对税费改革、脱贫攻坚和乡村振兴三个历史阶段基层政权与乡村社会的关系进行考察，把握两者关系变迁的逻辑和特征，分析政权统合的构成要件和基本特征、生成和发生作用的条件等，以期为从根本上推动乡村振兴阶段农村基层治理现代化提供参考。

二、乡村治理结构变迁的历史逻辑

基层政府不断调整政权下乡的方式，推动基层治理从“悬浮”到“嵌入”的转变，形成了类型丰富的治理创新实践。纵观21世纪初以来中国基层政权与乡村社会关系的变迁过程，可以发现国家政权与农村的关系呈现为“政权悬浮”“政权下沉”和“政權嵌入”三种样态。政府在不同阶段通过施行不同的政策和措施，促进了基层政权与乡村社会的良性互动与协调发展，为乡村振兴提供了重要支持和保障。

（一）农村税费改革之后：政权悬浮

21世纪初我国进行的农村税费制度改革，不仅是对以往农业税政策和农业特产税政策的调整，也是我国乡村治理思路和治理结构转型的重要转折点。[20]乡镇政权在职能转变中陷入迷失，与农民日渐疏离，成为悬浮于基层社会之上的政权。[21]“悬浮”概念表达出一种地方政府与农民或者村干部与农民相脱节的治理样态，强调基层组织并没有将农民有效组织起来。为应对税费改革后的财政困境，县级政权合并乡镇，乡镇政权也普遍实施合村并组。非规范的收费方式和手段导致农村中税费不分、以费代税、费重于税、收费养人[22]等现象十分严重。国家权力逐步退出，导致乡村社会出现了集体衰落、权力失控、对接失败、治理无效、秩序失调的演化后果。

（二）脱贫攻坚时期：政权嵌入

2015年11月23日，中共中央政治局召开会议，审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。精准扶贫政策的实践过程是国家实施宏观调控实行资源调配的过程，也是国家政权嵌入的过程，标志着国家与农民的关系再度紧密起来。精准扶贫政策实施以来，国家权力逐渐向农村基层下沉，农村贫困人口得到精准识别和有效帮扶，农民对国家的认同感进一步提升。在国家治理和社会发展方面，“嵌入”更多地是对国家与社会互动关系的一种表述。将其与治理概念相结合，能更好地揭示乡村治理的内在机制与上述互动关系的复杂性。在脱贫攻坚阶段，政权嵌入优化了农村基层统筹整合资源、组织协调各方力量的方式，能够推动脱贫攻坚工作的全面有效开展，实现贫困地区的脱贫和经济发展。脱贫攻坚也为推进基层治理现代化创造了很好的契机。在政权嵌入模式下，村级治理不再是仅仅由上级政权来指导和决策，而是注重发挥村级自治的作用。通过加强村级自治组织建设，增强了村级自治能力，提高了村民自治意识和参与度，让村民真正成为了决策的主体。

（三）乡村振兴时期：政权统合

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署。[23]习近平指出：“要充分发挥好乡村党组织的作用，把乡村党组织建设好，把领导班子建设强。”[24]261政权统合，主要是指对乡村政权进行整合和优化，以党政力量对乡村社会的充分动员为前提，同时将外在的政策资源和内生的本土资源充分结合起来，将分散的、碎片化的乡村政权资源整合为一个统一的、高效的政权体系。由于历史和行政区划等原因，过去我国乡村地区的政权布局相对分散，政府部门的职能和权责也存在重叠和不清晰的情况，不利于乡村社会的发展和治理，也阻碍了乡村振兴的推进。乡村振兴战略下的农民专业合作社就是由立足于“统分结合”的家庭联产承包责任制发展而来的，[25]它充分发挥家庭承包经营中“统”的优势，将分散的、从事同一农业生产的小农户集中在一起。政权统合不能一蹴而就，而是需要政府、社会资本及基层组织的协同合作和长期努力才能实现。乡村治理能力的提升需要通过整合政权资源、优化组织架构、完善政策体系、统筹推进应急管理与乡村治理资源整合、[26]加强专业化队伍建设等方式来实现。要考虑乡村的特殊性和差异性，注重因地制宜，灵活运用各种手段和方式，实现资源的优化配置，提高政府服务的质量和效率，加强政府与社会各方面的合作和互动，确保乡村振兴战略的顺利实施。

三、“政权统合”的构成要件与基本特征

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。[27]政权统合就是一种以基层问题为导向，党委领导，政府负责，企业、社会组织、民众参与，辅之以政策资源而形成的协同治理模式。

（一）组织核心：党委与政府

经过几十年的发展，中国的治理主体已经多元化，[28]但中国共产党作为最重要的治理主体，始终发挥着领导核心作用。目前，党的基层组织已达506.5万个，[29]它们担负着领导基层治理的责任。党的领导不仅体现在国家层面，也贯穿于各级政府和社会组织，涵盖政策执行、资源整合、基层治理等各方面。农村基层党组织作为乡村治理的领导者，[30]通过进行政治动员、执行行政任务和命令的方式，使党和国家的意志全面迅速地向乡村社会渗透，从而实现“行政下乡”。[31]它们既是建设农村、治理乡村、发展农业的主导者，[32]也是广大农民群众利益的代表者，承担着落实乡村振兴战略的重要使命。

政府也是基层治理的主要角色。乡镇政府是我国的基层政权组织，是乡村治理工作的组织者，负责制定和执行各项政策、法规以及规划，管理和调配社会资源，提供公共服务。政府在基层治理中起组织、协调、监督、服务、倾听民意、关注民生、解决人民群众实际困难和问题的重要作用。政府在基层治理中扮演好自身角色，不仅是一种职能和责任，也是对人民群众的承诺和服务。政府要通过鼓励和支持基层组织的发展，促进基层自治。党委和政府作为基层政权统合中的核心领导力量，应当以人为本，保障公民参与权利。在党委与政府的共同努力下，到2020年底，我国如期完成脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，为同步带动乡村振兴奠定了坚实基础。

（二）多元主体：社会组织与基层民众

在我国，中国共产党领导人民治理国家，党与人民群众、各级政府、社会组织等各方面的合作和协同是中国治理的重要特征。从我国本土化实践来看，市场合作和民间协调共同嵌入基层党组织是一种较为有效的农村资源整合机制。[33]在党委领导、政府负责的组织框架下，构建以农村村委会、社会组织与村民为参与者的多元主体协同治理体系，[34]是实现农村治理现代化的重要内容。在以绿色发展助推脱贫攻坚、引领乡村振兴的进程中，企业作为经济实体，在基层治理中发挥着提供就业机会、作出税收贡献、促进经济发展的关键作用，它们积极履行社会责任，参与推动社区建设和公益事业发展。社会组织在基层治理中起到桥梁和纽带作用，代表特定的社会群体参与政策制定和决策过程，提供社会服务和组织公益活动，发挥社会监督和舆论引导作用，为基层经济社会发展作出贡献，促进社会稳定和繁荣。进入21世纪以来，我国国内社会组织呈现快速发展态势，其中民办非企业单位发展较为迅速，从2000年的22654个迅速增加到2016年的360914个，社会团体从2000年的130668个增加到2016年的335932个，①在数量、领域、功能等方面都有显著提升。此外，民众是基层治理最直接的受益者和参与者，普通村民占据乡村治理参与主体的大多数，是村庄实现自治的核心要素。村民可以通过参与村民议事会等基层组织，表达自己的诉求和意见，还可以通过监督和参与乡村公共事务，参与社会治理的决策和实施过程，促进乡村社会公正和公平。

（三）外在供给：政策资源与社会资本

政策资源与社会资本的输入是政府实现有效基层治理的重要依托。根据资源依赖理论，①资源依赖与融合机制是连接农村基层治理需求与资源供给的关键。政府通过制定相关政策和法律法规，为基层治理提供规范和指导。这些政策和法律法规可以明确各方的责任和权利，规定各方的行为准则，促进基层治理有序进行。同时政府通过制定政策和制度机制，合理分配资源和权力，通过财政投入、项目引入等方式，为基层治理提供必要的资源支持，确保基层治理过程中各方的利益平衡和公平。在新时代，还可以充分利用大数据、多媒体等技术，进一步提升基层供给的效果和效率。2023年4月，中央网信办等五部门联合印发《2023年数字乡村发展工作要点》，明确提出数字乡村发展工作目标：“到2023年底，数字乡村发展取得阶段性进展。”“农村宽带接入用户数超过1.9亿，5G网络基本实现乡镇级以上区域和有条件的行政村覆盖，农业生产信息化率达到26.5%，农产品电商网络零售额突破5800亿元。”[35]大数据可以为政权统合提供全面、准确的信息支持。通过数据分析和挖掘，政府可以充分了解民意、预测社会趋势，更好地作出决策和制定政策。此外，大数据和多媒体还可以用于政权统合的监督和评估。通过数据分析和多媒体呈现，可以及时发现政权统合中存在的问题和不足，并采取相应的措施予以改进，提高政权统合的质量和效果。

当前，乡村振兴面临着农村人力资源短缺，人口空心化、老龄化等现实困境。因此，实现乡村振兴，就必须把实现农村人力资源振兴放在首位。要坚持引育并重的原则，增强人力资源的可持续发展能力，提高基层治理队伍的能力和素质。[36]政策和制度机制的有效运行对于保障基层治理的有效性和可持续发展至关重要。所以，必须不断改进和完善相关政策和制度，使之适应经济社会发展变化，为推进基层治理现代化提供良好的政策环境和制度保障。

四、“政权统合”的治理体系与运行机制

在基层治理实践中，政府、企业、社会组织和民众需要通过合作实现共赢。政府要积极倾听民意，关注企业和社会组织的需求。企业和社会组织要履行社会责任，积极参与社会治理，推动经济社会健康发展。民众要积极参与社会事务，提出建设性意见和建议，与其他治理主体共同推动社会进步和发展。只有各方主体共同合作努力达成政权统合，才能推动构建良好的治理体系和治理机制并形成强大治理合力，进而推动实现基层治理现代化。

（一）基层党委实体化：探索党建新机制

农村基层党组织是乡村治理的领导核心。将农村基层党建与完善乡村治理结合起来，是因为维持国家与村民的紧密关联相当重要。[37]基层党委实体化是在推进乡村振兴的过程中探索新的党建模式的重要成果。党建引领基层治理创新试点本质上是一种区域化党建，基层党委实体化运行是从党政权力统合、党委下沉、服务下沉[38]等三个方面将基层党建与乡村治理结合起来的有效机制。正式成立基层党委，赋予其对乡村振兴工作的统一领导和决策权力，非常必要。要实现农村基层党组织的高效能治理，还需要有与之相适应的保障机制。[39]此外，还要制定党委领导下的文化建设机制、质量保障机制、人才供给机制，同时重视第三方组织的质量评价功能，为乡村振兴提供坚强的组织保障。基层党委的实体化与保障机制的建立和完善，有利于加强党的领导，提高党的组织力和凝聚力，进而有力推动乡村振兴。

（二）基层政权整合：构建责任联动机制

中国共产党在主导政权与“党权”嵌入基层的同时，需要大规模地进行社会整合，[40]基层政权整合是构建责任联动机制的重要环节。通过整合基层政权，可以减少行政层级，提高政府决策效率，实现资源的合理配置和村民利益关系的有效协调。通过整合村委会、村民理事会等基层组织，建立统一的基层政权组织，可以避免决策重叠和资源浪费，有利于提高政府决策和执行效率，把零散的乡村社会整合为一个组织化程度较高的政治社会。在整合基层政权的同时，要对各级政府和相关部门的职责进行明确划分，避免职责重叠和责任推诿，确保责任有效落实，进而推动农村基层政权建设。现代国家建构不仅要实现国家权力的集中与制衡，还要让国家政权通过有效的策略实现对乡村社会的高度渗透，以此获取民众对国家政权的认同。要建立基层政权联动机制，加强各级政府和相关部门之间的沟通和协调，建立工作会商制度、信息共享机制等，促进各级政府和相关部门的协作。整合基层政权后，要构建责任联动机制，并对政府决策和執行进行监督和评估，确保基层政府的决策和行动符合乡村振兴战略的基本要求。

（三）干部专职化：建立干部统合机制

村干部作为我国农村独有的产物，伴随着我国农村几次重要制度变革——人民公社、家庭联产承包制、村民自治制度等，[41]其职能角色也发生了相应的变化。习近平强调：“基层干部离群众最近，群众看我们党，首先看基层干部。”[42]90村委会是农村基层自治组织，也是党和政府密切联系农民群众的桥梁和纽带。有研究者曾对矿产资源整合背景下的湘南某镇村民进行采访。当被问及“您认为目前镇政府领导干部队伍存在哪些突出问题？”时，分别有78.9%、64.2%、60.0%、69.4%的受访者认为存在“贪图享乐、以权谋私”“官僚主义、形式主义”“能力不足、素质低下”“脱离群众、公仆意识错位”等问题。[43]由此可见，促进干部专职化，解决村干部工作作风问题和腐败问题，是夯实基层工作基础的重要措施。所谓村干部职业化，主要是指通过制度规范村干部的角色和行为，提高村干部工作积极性，提升基层治理绩效，其本质是将村干部对乡村的治理纳入国家行政轨道，以利于贯彻国家各项政策意图，更好地开展基层治理工作。[44]

村干部专职化改革前，我国村干部的待遇长期较低，村干部多呈“兼职化”状态，将大部分精力用于处理个人事务，导致服务村民的效率不高、乡村治理效果不佳、村庄发展缓慢等。村干部专职化改革通过定职数、定职务、定职责，极大激发了村干部为村民服务的热情。推动干部专职化，加强基层干部培训，有利于提高干部的专业素养和工作效率，使干部有时间和精力了解最新的农村发展理论和实践经验，努力提升工作能力和水平。

建立干部统合机制不外乎优化干部选拔机制，即建立科学、公正、透明的干部选拔机制，通过考试、评估、面试等方式选拔符合专業要求、能力优秀的干部，同时注重挖掘干部的潜力，为干部提供广阔的成长空间。一是建立完善的干部培训体系，注重培养干部的专业素养和领导能力。通过专题培训、实践锻炼、学习交流等方式，提高干部的综合素质和专业水平。二是实行干部轮岗制度，让干部在不同岗位上得到锻炼、积累经验，增强干部的综合能力，同时促进干部之间的交流和互动，提高组织协同效能。三是建立科学的绩效评估机制，通过科学考核评价干部的工作成果和能力表现，激发干部的积极性和创造性。四是建立健全干部管理和监督机制，促进干部廉洁自律和提高服务群众的意识。要选优配强村“两委”班子，尤其是选好“领头羊”支部书记，统筹推进农村基层党组织的标准化、规范化、信息化建设。

（四）公共服务下沉：构建服务统合机制

在国家政权对乡土社会的整合过程中，不仅需要通过制度性整合来实现对乡村社会的渗透，更为重要的是，要通过服务性整合搭建起公共服务网络体系，将政府服务与社会服务渗透到基层社会，以提升公共服务来强化民众对国家政权的认同。[45]166进入21世纪以来，随着我国行政审批制度改革的不断深入，地方政府各级行政服务中心建设在全国范围内不断铺开，已基本形成纵横交错的公共服务网络体系。[46]2020年6月起，湖北全省104万余名党员干部常态化参与下沉农村社区工作，[47]这能让更多的公共服务资源向乡村基层延伸，为农民提供更加便捷、高效的服务。一些地区也开始加大对基层公共服务设施的投资力度，建设更多的乡村医疗、教育、文化、体育等方面设施，确保农民在家门口就能享受到基本公共服务，提高公共服务的覆盖率和便捷性。青海省聚焦本省乡村振兴“八大行动”和农业农村科技需求，成立由8名厅级领导带队的联州联县督导组、由120名专家和技术人员组成的40个包县联乡联村科技服务组、由12名行业专家任组长的首席专家团队，自2022年3月起开展以“下基层、强服务、解民忧”为主题的服务基层行动，[48]谋乡村振兴之策。有些乡村建立起农村信息网络，实现农村地区与城市地区的信息互通，着力提升乡村治理数字化水平，包括加强农村党务政务村务信息化建设、增强农村社会综合治理数字化能力，为农民提供在线教育、在线医疗等公共服务。农村社区志愿服务在基层治理中的地位和重要性也日益凸显。[49]

在服务领域，要整合各部门和各机构的资源和力量，提供一体化、协同化的服务，建立跨部门合作机制，鼓励各部门和机构之间进行合作和协作，共同解决服务中的问题和挑战。要通过定期召开联席会议、签订合作协议等方式来促进合作，实现资源的合理配置和整合，提高服务质量和效率，有效解决服务中的难题，提升服务满意度。只有通过公共服务下沉，建立服务统合机制，引导人员下沉、力量下沉、资源下沉，才能让乡村居民在享受公共服务方面与城市居民享有同等的权利和机会。

（五）基层组织动员：培育组织统合机制

新中国成立后，我国进行农业社会主义改造的过程其实就是国家和农民共同成长的互动过程。在这个过程中，农民和国家相互依靠，既有紧密合作的一面，又有冲突和博弈的一面，二者在双向互动中促进了国家政权建设，也促进了生产关系的调整，[50]进而推动了国家现代化建设进程。通过农业合作化运动，我国建立了国家政权的经济基础。[51]新中国成立后，农民至少为国家工业化建设提供了17.3万亿元。[52]因此，在推进乡村振兴的过程中，培育村民的参与意识并做好基层组织动员工作至关重要。只有让村民深切感受到自己参与乡村振兴的重要性和价值所在，才能形成乡村振兴的强大合力。政府可以通过多种形式和渠道，加强政策宣传，让村民了解乡村振兴的意义和目标。要宣传成功案例和典型经验，激发村民的参与意愿和自豪感。国家与农民在一定社会结构中的互动关系的核心是利益关系。[53]要通过成立村级合作组织、农民专业合作社等，为村民参与乡村振兴提供平台和渠道。村民可以共同商讨、决策并实施一些乡村振兴项目和计划，并最终获益。还可以通过开展农业技术培训、创业就业培训等，提高村民的创新意识和劳动技能，帮助村民增强参与决策的意识和能力，提升村民的获得感与幸福感。

组织统合机制是一种有效的乡村治理模式，具有组织动员和社会动员的双重功能。组织间的沟通和协作是建立统合机制的基础。各个组织应当明确自身的发展方向和目标，并与其他组织进行对接和协调，确保整体发展的一致性和协同性。通过正式行政力量引导下的基层组织体系重塑、正式权力的非正式运作以及公共规则的社会嵌入，可以实现对生活主体的内在改造并取得持久的治理效果。[54]正如习近平所强调的，基层是经济社会发展矛盾的聚焦点，要把抓基层、打基础作为长远之计和固本之策。[55]基层动员是兼具国家性与社会性的简约治理模式，顺应了乡村治理制度化与规范化的发展趋势，是新时代乡村治理的重要发展方向。

五、“政权统合”在乡村基层实践的预景

习近平明确指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层。”[55]在新时代，农村基层党组织开展高效能治理，还面临着党内政治生态构筑中存在认知偏差、依规治党的保障体系不够完善、权责不清、职责模糊等一系列制约因素。这些问题也是现代化进程中必然出现的阶段性问题，而解决这些问题是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。面对乡村社会形态的新变化，国家政权如何更好达到整合乡土社会的目的，还有待深化研究。政权统合作为当下中国基层治理实践中现实存在的一种治理模式，是推动乡村治理现代化的一种创新实践。它以开放、透明的方式，让农村居民能够参与农村基层治理的决策、监督和评价，增强了农村基层的民主参与、民主决策和民主实效。要有效实施政权统合的治理模式，就必须坚持系统观念和系统思维，秉持系统治理、法治治理、协同治理、智慧治理等治理理念，[56]在实践中不断改进和完善。总之，在乡村基层党委、政府、社会组织、民众的协同合力下，实施政权统合的治理模式，必将有效推动乡村治理现代化。

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[责任编辑  张  华]