地方政府债务变动对企业创新的影响研究

周天宇

摘 要：企业创新能力强弱关乎经济高质量发展，但地方政府债务的超常规变动会削弱我国经济的长期发展动能。文章从333个地级行政区债务与企业创新的关系出发，通过文献梳理地级行政区与企业创新的发展过程，考察2016—2020年4140家上市公司的面板数据，采用固定效应模型分析政府债务对企业创新的影响。结果显示，两者联系十分紧密，考虑显性和隐性债务口径不同，地方政府债务过高会通过融资约束机制抑制创新，在中西部地区地方政府债务对企业创新制约作用显著。为提升我国企业创新水平，地方政府应减少对当地金融市场干预，营造良好创新保护环境，制定普惠财政政策，积极引进非银行机构投资者。

关键词：地方政府债务；地级行政区；企业创新；融资约束；金融市场

中图分类号：F812.5    文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2024）10-0005-07

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.10.002

1 引言

随着我国经济发展迈向高质量新阶段，我国经济发展政策已由重速度、轻质量转变为“质的有效提升”和“量的合理增长”并重，“十四五”规划中提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”［1］。创新驱动日益成为国家发展经济、提高综合国力的原动力，企业是我国经济的主要参与者，其创新能力很大程度决定整个国家的创新能力。我国坚持发展创新战略、提升国家整体的核心竞争力，归根结底只有提升企业围绕市场需求的自主研发水平、为其提供良好的创新环境，才能推动经济高质量发展。

现阶段地方政府债务面临过快增长、 结构不合理、预算软约束的问题， 举债规模过高在一定程度上挤出企业信贷与债务融资，提高企业融资成本，对当地实体企业造成负面影响。文章以地方政府债务与企业创新现状为切入点， 在现有文献的基础上深入探究地方政府债务与企业创新的关系与影响机制， 利用2016—2020年上市公司和所在地级行政区的面板数据， 从地级行政区地方政府债务的角度对企业创新的影响进行实证分析， 为我国地方经济高质量发展与企业创新水平的提升提出建议。

2 文献回顾

2.1 地方政府债务研究

2.1.1 政府债务形成及扩张原因

1994年分税制改革落地后，事权不匹配导致地方政府缺乏建设资金，存在举债的动机［2］。Islam和Hasan（2007）认为以恢复和刺激经济快速发展为目的的体制安排与政策促使地方政府债务形成［3］。吴敏和周黎安（2018）认为在官员晋升激励体制的政治因素与事权职能错位、分税制改革后地方政府财政自由度下降的前提下，地方政府为实现国民生产总值的考核目标，形成大规模财政赤字，当出现财政缺口时，以行政手段或土地资产作为抵押向金融机构举债，加剧地方政府债务的增长［4］。

2.1.2 政府债务与地区经济

当前地方政府债务的增长会对地区经济产生明显作用。针对地方政府债务和经济增长的关系，分为下列观点：一是地方政府债务与地区经济存在非线性关系。刘哲希等（2020）认为地方债务的结构与规模会对经济增长产生影响［5］。当地方政府债务率处于低水平时，债务增加会带动地区经济增长，当地方政府债务率较高时，高额的债务会挤出私人投资，此时债务增长会对经济产生显著的抑制影响。Reinhart和Rogoff（2011）将44个发展中国家和美国的200年面板数據作为样本，通过实证分析发现，地方政府债务与经济增长的关系存在门槛效应：当地方政府债务占GDP比重小于90%时，政府债务增长会加快当地经济增长速度，当占比超过90%时，地方政府债务会显著抑制区域经济增长［6］。二是地方政府债务抑制当地经济发展。陈思霞和陈志勇（2015）认为地方政府债务过高源于政府投资性项目偏离实际公共需求，从而造成政府支出低效率配置，不利于当地经济增长［7］。汪莉和陈诗一（2015）分析政府融资过程中债务管理的问题，指出政府对融资平台的管理缺位，致使部分融资平台资质较差、过度负债、经营不良，需要政府来兜底，限制了政府对当地经济增长的正面推动作用［8］。Cochrane（2011）通过研究发现，持续增加的公共债务会增加人们对经济不稳定的预期，可能会引发通货膨胀和金融抑制，政府债务增加短期内使得经济停滞［9］。三是适度的地方政府债务促进经济增长。地方政府债务可以通过完善基础设施、创造就业机会来促进当地经济增长。Pattillo和Poirson（2003）认为地方债拓宽政府的资金使用范围，有利于开展劳动力的素质教育、提高生产力水平、扩大资本规模、完善当地配套设施［10］。

2.1.3 地方政府债务风险

地方政府债务由于缺乏明确管理机制、资金使用率低下，而不断累积，形成较大偿还压力。Alberto和Tabellini（1992）认为地方政府债务高速增长会削弱地方政府的公信力，增加债务违约的可能性，导致货币贬值［11］。杨灿明和鲁元平（2013）认为地方政府债务个别风险很难监控，集中到期兑付压力较大，如果出现延迟偿债行为，会严重影响当地政府信用与投资者信心［12］。Corsetti（2005）认为地方政府债务如果未实现适度的发展会引发金融危机。针对地方政府债务风险的衡量［13］。Hana（1998）提出财政风险矩阵理论，将地方政府债务风险划分为直接与间接、显性与隐性4个维度［14］。为了防范地方政府债务风险蔓延，William（1993）认为制定与实行合理的现金储备政策能够有效防范地方政府债务产生的风险［15］。

2.2 企业创新研究

2.2.1 企业创新与融资约束

余明桂（2019）认为由于内源融资具有风险大、失败率高、不可预测、信息不对称等弊端，导致无法满足创新的资金投入［16］。企业外源融资即银行信贷，成本较高，面临融资约束，张璇等（2017）认为企业受到的融资约束减少了创新利润，限制企业研发潜在投资项目，弱化企业创新动机，企业被迫做出短视抉择，这在民营企业、资本密集企业表现尤为明显［17］。亞琨（2018）认为融资约束造成企业投资逐利，朝着金融化的方向发展［18］。

2.2.2 企业创新与财政补贴

Czarnitzki（2011）认为政府补贴可以弥补技术成果创新的正外部性后果，激励企业扩大投资研发活动的规模［19］。Hussinger（2008）通过实证研究发现，工业企业研发强度与政府财政补贴存在门槛效应：在一定门槛值内，财政补贴促进工业企业研发投入，超过这一门槛值，政府补助则抑制研发投入［20］。同时，企业需要经过国家对于高新技术企业的认证才能获得财政补贴，这一客观现实会诱使企业开展研发操纵行为，挤出真正开展研发活动的企业，将财政资金投向于生产经营活动，抑制企业创新水平。杨国超（2017）认为公司通过研发操纵获得高新技术企业资格，由于违规成本低以及政府对企业的信息不对称，研发操纵行为存在可行空间，高新技术认定政策最终会导致企业开展研发操纵的行为，致使企业创新水平下降［21］。

2.3 地方政府债务与企业创新关系探究

关于地方政府债务与企业创新的直接关系研究较少，但已有文献认为地方政府债务会对企业融资产生挤出效应，抑制企业创新。张路（2020）认为地方政府对融资平台的财政补贴挤出当地企业财政补贴，并且政府融资平台由于政府的隐性担保在商业银行市场挤出企业的信贷融资，即地方政府债务平台通过补贴挤出机制和融资挤出机制抑制企业创新［22］。陈旭东等（2021）认为地方政府债务通过融资挤出和投资挤出效应抑制当地企业的创新，地方政府债务增加刺激房地产的投资，吸引企业投资进而挤出研发投资［23］。

地方政府债务资金用途会影响企业资金投向，减少研发投入。熊虎和沈坤荣（2019）认为地方政府债务资金投向会影响企业创新，债务资金过度投放于基础设施行业与房地产行业，会造成产能过剩、房价虚高， 引发经济波动，企业所面临的外部环境会迫使企业调整资金投向，抑制研发投入［24］。地方政府债务过高会恶化企业外部环境，抑制企业的研发投入。熊琛和金昊（2018）认为地方政府债务风险会通过影响企业外部环境抑制企业创新，地方政府债务风险具有联动性，一旦发生债务违约会触发金融风险，并向实体经济进行传导，影响企业的外部经营环境与风险承受水平，挤压企业创新投入资金［25］。

3 研究设计

3.1 研究假设

3.1.1 地方政府债务与企业创新

企业研发活动具有周期长、正外部性突出、收益回报率不确定、前期投入大、失败概率高等特点，加剧外部投资者对创新活动的信息不对称程度，导致用于企业创新的外部融资成本较高。因为我国金融市场并不发达，银行信贷的配置效率低下，创新活动的高风险等特性导致银行慎重考虑放贷问题，且企业开展研发活动导致公司内部有形资产占比较少，可抵押物价值减少，银行更加青睐有政府信用作为隐性担保的国有企业和融资平台。此外，银行体系存在地域性分割现象，在财政创收能力低下、债务率高的地区，银行出于安全性的监管要求，会减少对民营企业的贷款，即使当地企业愿意支付高成本的利息，也无法获得银行贷款，企业面临严峻的融资约束问题。因此，提出下列假设：

H1：地方政府债务过高会抑制企业创新。

H2：地方政府债务会通过融资约束机制抑制企业创新。

3.1.2 地域差异下地方政府债务与企业创新

分析地方政府债务和企业创新的关系，发现东部地区的债务率整体低于中西部地区，而专利申请数却显著高于中西部地区，所以探究地区差异是否加强地方政府债务对企业创新的抑制作用十分必要。由于我国不同地域经济发展水平不同，从而会对企业的融资约束产生影响，地区经济发展水平越高，地区基础设施建设越完善，产业结构更加合理，企业创新在经济发展中占比越大，并且银行体系更加完善，受到政府的干预力度较小，企业融资被挤出的效应越小。中西部地区财政创收能力较弱，债务承担水平较低，导致当地产业发展严重依赖资金，地方政府为扶持当地产业发展、稳住就业机会，政府将过多资金用于投入基础设施建设，挤出当地企业的创新融资；另一方面，由于中西部政府债务偿还压力大，投资者承担更大风险，因此企业与政府发债的融资成本较高，在一定程度上挤压当地企业的外部债券融资，相较于东部地区企业创新受到的抑制作用更加明显。

因此，提出第三个假设：

H3：中西部地区经济发展水平相对滞后，地方政府债务过高对当地企业创新产生负面影响。

3.2 变量样本

被解释变量——企业创新（innovation），由于创新投入与产出存在一定时滞，已有文献对于企业创新的衡量有研发投入和研发产出两个角度，参考张路等（2021）对于企业创新的衡量指标［22］，考虑研发投入和研发产出这两方面因素，研发投入采取的指标为研发投入费用（rd），研发产出用专利申请数量的对数（patent）来表示，其中可以将专利申请数量分为两类，即发明专利申请、实用新型与外观设计申请数量。

解释变量——地方政府债务（debt），主要分为显性债务与隐性债务。2014年国发43号文出台后，资本市场公开发债成为地方政府筹借资金的主要方式，但由于地方政府存在各种违规筹借资金行为，因此隐性债务规模不容忽视。鉴于数据可得性和地方政府债务的全口径计量，文章参考钟辉勇和陆铭（2015）［26］对地方政府隐性债务的衡量方法，以城投公司发债规模作为地方政府隐性债务口径。地方政府债务指标选取为（各地级行政区地方政府债务余额+各地城投债的存量债券余额）/当年各地国民生产总值。

控制变量——（1）资产负债率（leverage）。负债水平越高，企业越不容易从内部融资获取资金用于研发投入，外部融资如银行信贷以及公开市场债务融资会由于其负债水平变高而面临更大的风险，企业难以从外部市场融资或融资成本变高，因此企业面临的融资约束更加严格，从而压缩用于研发投入的资金。

（2）有形资产/总资产（tangibles）。有形资产占比越高，企业资产对外可抵押性越强，强化债权人对企业偿还债务的信心，降低企业对外筹集资金的难度，弱化融资约束问题，激励企业投入更多资金用于研发活动。

（3）资产规模（asset），文章对资产规模取对数。企业资产规模越大，开展业务规模越大，融资渠道越丰富，就越能激励企业进行研发活动，促进企业创新水平提高。

（4）当地国内生产总值（GDP），文章取对数。地区经济发展水平对企业创新存在一定影响，一般地区发展水平越高，基础设施等外部环境越健全，越有利于激励企业提升技术水平。

（5）净利润率（ni）和总资产收益率（roa），反映企业的盈利水平和资金的使用效率。

（6）产权性质（property），国有企业相对于民营企业更容易获得融资，更有利于投入资金用于研发活动。

样本与数据来源方面，文章选取2016—2020年上市公司研发投入、产出（排除金融类公司、ST公司）和所在地级行政区政府债务的面板数据，企业研发投入、专利申请数据均来自国泰安数据库（CSMAR），地方政府债务（排除各直辖市、西藏自治区、青海省）数据来自历年的《中国城市统计年鉴》、企业预警通数据库，部分数据缺失的样本进行剔除。数据已进行1%、99%水平上的缩尾处理。

3.3 模型设计

为了研究地方政府债务水平对当地企业创新的影响，以上市公司和所在地级行政区为样本，并设定地方政府债务对企业创新的模型为：

Innovationi， t+1=α+β1debti， t+∑jcjcontroli， t+yi+δt+εi， t（1）

式中：Innovationi， t+1分别用研发投入金额和专利申请数量的对数（patent）表示，由于地方政府债务对企业创新的影响存在滞后性，并考虑到内生性问题，文章Innovationi， t+1采用延后1年的数据； yi、  δt分别为个体固定效应与时间固定效应， εi， t为残差项； α为截距，i表示第i个地级行政区，t表示年份。

模型（1）中，如果β1显著为负，表明地方政府债务对企业创新存在抑制作用，则说明假设H1成立，即地方政府债务过高会抑制企业创新。

为了研究假设H2融资约束机制对地方政府债务和企业创新之间关系的影响作用，设定模型如下：

loani， t=α+η1debti， t+1+∑jcjcontroli， t+yi+δτ+εi， t（2）

Innovationi， t=α+β1debti， t－1+η2loani， t+∑jcjcontroli， t+yi+δt+εi， t（3）

模型（2）中，如果η1显著为负，模型（3）中η2显著为正，且模型（2）中的β1小于模型（1）中实证回归结果的β1，则说明地方政府债务会通过融资约束机制抑制企业创新，即假设H2成立。

模型（1）中，如果将样本按照地区所在省份分组，对东部地区和中西部地区分别回归，得到βf和βn，且βf<βn，则证明假设H3成立，即地方政府债务过高对中西部地区企业创新的抑制作用明显。

3.4 样本描述性统计与相关性分析

3.4.1 主要变量描述性统计

实证研究中共涉及5290个样本数据，企业创新投入金额对数的均值为4.392，标准差为1.432，我国上市企业研发投入金额差异较大。由于创新的高风险性、投入周期较长且行业性质、研发活动所处的阶段不同，研发投入金额在不同上市企业之间差异较大。债务率水平均值为16.20%，标准差为10.50%，不同地区债务率水平差距较大。企业专利申请数对数均值为3.136，个体专利申请差异非常大，表明不同企业的创新效率存在巨大差异，其中发明申请数对数为2.276，实用新型申请数与外观设计申请数之和对数均值为2.514，说明我国企业大部分专利申请数较多集中在技术含量较低的实用新型设计与外观设计，创新技术含量有待提高。

3.4.2 相关性分析

表3对各变量之间的相关性进行分析，其中企业创新与地方政府债务存在负相关关系，相关系数为-0.053， 在一定程度上验证前文假設。各变量之间的相关系数均小于0.5，说明各变量之间的多重共线性的可能性较低。

根据多重共线性检验，各变量的VIF值均小于3，处于较低的水平，说明不存在明显的多重共线性问题。

4 结果与分析

本节对样本回归结果进行分析，验证上文假设并提出相应结论。

4.1 实证结果

文章用Stata软件对全样本进行固定效应模型和随机效应模型的回归，如表5所示，并分别进行F检验和豪斯曼检验，检验所得P值分别为0.0015和0.0182，因此文章实证模型选择固定效应模型。

从样本的固定效应回归模型分析，地方政府债务与企业创新存在显著的负相关关系，债务水平的系数为-0.483，说明当债务水平提高1%时，研发投入减少0.483%，固定效应回归分析结果验证假设H1：地方政府债务在一定程度上会抑制企业创新。

净资产收益率、有形資产占比与资产规模的系数显著为正，说明净资产收益率、有形资产占比和资产规模的提高会促进企业创新水平提高，符合前文假设。资产负债率的系数为-0.420，显著为负，表明资产负债率提高抑制企业创新，符合文章猜想。地区生产总值与研发投入不存在显著关系，可能是因不同地区经济发展水平的差异对该地上市企业创新投资的影响不直接相关。

根据模型（2）和模型（3）的回归结果，将外部借款（短期借款、长期借款与应付债券之和在总资产的占比）作为融资约束的代理变量，可以发现，两次回归结果的系数在1%的水平下显著为负，地方政府债务能够显著影响企业的融资行为，外部借款占比对企业研发投入产生明显的促进作用，当外部借款占比增加1%，企业研发投入增加0.174%。在考虑融资约束后，地方政府对企业创新的影响系数由原来的0.483变成0.375，影响作用减弱，这说明融资约束对于地方政府债务针对企业创新的作用产生明显影响，即满足假设H2：地方政府债务过高会通过融资约束机制抑制企业创新。

4.2 地域差异下地方政府债务与企业创新

将全样本划分为东部地区与中西部地区，其中东部地区包含黑龙江省、吉林省、 辽宁省、 河北省、 山东省、 江苏省、 浙江省、 福建省、 广东省、海南省。为了进一步探究地区因素对地方政府债务与企业创新的关系所产生的差异性影响，文章分东部和中西部地区进行分组回归，得出的统计结果如表8所示。

从地区分组回归结果来看，在东部地区与中西部地区，地方政府债务与企业创新的系数显著为负，各自系数分别为-0.270和-0.389，分别在10%和5%的水平下显著，进一步验证地方政府债务对企业创新存在一定的抑制作用，根据陈胜蓝和刘晓玲（2018）进行的组间差异的似不相关检验，得出p值为0.002，因此中西部地区与东部地区的系数存在显著差异， 说明中西部地区企业创新受到地方政府的抑制作用强于东部地区，这验证文章的假设H3：中西部地区地方政府债务过高对当地企业创新的抑制作用明显。

5 研究结论及建议

5.1 研究结论

一是地方政府债务过高会通过融资约束机制影响企业创新。基于企业创新的高风险、投资金额巨大、研发周期较长的特点，企业创新往往面临资金问题。高债务率地区企业在资本市场存在更大的偿债风险，且由于上市公司数据容易得到，文章统计的是上市公司相关数据，非上市公司群体在当地更多选择银行信贷，银行作为地方政府债务主要的投资者，地方政府债在信息披露、偿还机制以及风险上优于发放信贷，地方政府债务的大规模发行势必挤压当地企业的信贷融资，因此非上市公司面临更严峻的融资约束。二是地方政府债务对中西部地区企业创新的抑制作用更明显。我国地区发展水平差异较大，区域经济发展的产业与增长点存在较大不同，且高债务率地区集中在中西部地区，区域差异会对地方政府债务与企业创新的关系产生一定影响。通过分地区样本实证分析结果可知，中西部地区与东部地区中地方政府债务都会显著抑制企业创新的投入，但企业创新水平在中西部地区受到的抑制作用更明显。

5.2 政策建议

一是减少地方政府行政干预，释放金融市场活力。地方政府参与或干预辖区经济运行是我国经济发展的普遍行为模式，政府干预与金融发展对我国企业创新水平产生了负面影响。一要弱化政府行政权力对金融市场自由交换的压制和控制，提升金融资源配置效率；二要建立健全债务管理体系，落细落实地方政府债务政策，结合地方政府债务管理实际，按照“高标准、高质量、严要求”的原则，对地方政府债务进行“限额管理、预算管理、债券管理、还本付息、风险管理、绩效评价、信息公开”全过程管理；三要设立高效的预算管理机制，坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，充分发挥财政政策逆周期调节作用，财政赤字和举借债务要与经济逆周期调节相适应，将政府杠杆率控制在合理水平，并预留应对经济周期变化的政策空间。二是营造良好创新保护环境，保护市场主体合法权益。地方政府一要通过简政放权、优化营商环境、建立市场准入负面清单、压缩企业开办时间等改革手段，给企业创新创业创造更好的环境，着力解决影响创新创业创造的突出体制机制问题，推进高新技术企业加速成长，促进释放市场创新创业创造的活力。二要创建良好的法治环境，地方政府要依法平等保护各类市场主体产权和合法权益，构建统一开放、竞争有序的现代市场体系，为各类所有制企业营造公平、透明、法治的发展环境，让企业稳定预期、增强信心。

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