证明事项告知承诺制在监管制度方面的规范化探索

陈静波

证明事项告知承诺是行政许可领域的一种创新制度，指行政相对人在办理行政事务或接受公共服务时，只需对需要证明内容的真实性、完整性进行书面承诺即可办理。证明事项告知承诺的法律属性究竟是什么，目前法律界尚未形成统一的认识，本文侧重于从道德义务和法律义务的角度进行分析。

一、证明事项告知承诺制的法理辨析

道德义务是基于一定社会关系而形成的，依靠内心信念建立起来的一种约定应为或不为某些行为的内在要求。法律义务是由国家通过制定法律的形式要求行为主体为或者不为的某种行为。从概念上分析，告知承诺制实质上是一种道德义务，即要求相对人依靠内心信念保证其对承诺事实作出真实意思表示。

由此提出疑问：告知承诺制是否必然增加相对人的义务，从而减少行政机关的义务呢？其实，告知承诺制在形式上更便捷，减轻了相对人的负担；如违反承诺，则相对人需承担相应后果，这与法定要件形式下的法定义务基本一致。对于行政机关而言，行政机关承担的审查义务由事前审查转移到事中事后监管。换言之，行政机关受理申请后，只要相对人作出承诺，即“默认”其满足法定条件，但实际是否符合，最终仍由行政机关承担审查责任。因此，在告知承诺制下，只有行政相对人履行诚实守信的道德义务，才能实现行政效能与便民高效的双赢。

二、推行证明事项告知承诺制工作的现实困境

（一）证明事项告知承诺制的合法性困境

1.缺乏法律法规强有力的支撑

证明事项告知承诺制在国家层面仅出台了《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》；在地方，主要通过發布各职能部门实施方案、暂行办法等规范性文件的形式予以规范，现阶段尚未出台相关具有较强法律效力的法律法规。

2.与现行法律法规存在冲突

《中华人民共和国行政许可法》规定了行政机关实施行政许可应当依照法定程序，对审批材料进行实质审查。但是，证明事项告知承诺制突破了上述规定，将事前实质审查转变为形式审查。这种方式是对传统许可严格逻辑的突破，也是对原有法定审批程序的突破，在一定程度上违反了法律优位原则。此外，传统行政许可机关对审批决定的实质合法承担责任，而承诺制许可是承诺人对虚假承诺等承担责任，这在一定程度上改变了责任分配方式，也与现行法律相违背。

（二）事中事后核查监管的实施困境

1.事中事后监管措施力度不够

实行证明事项告知承诺制，弱化了事前对申请人提交材料的审核把关，更加强调加强事中事后的监管来替代事前的实质审查。但是，从目前执法实践来看，大部分监管机关往往通过随机抽查或违法线索举报来进行监管，手段较为单一，监管范围和力度并没有加大，甚至在某些方面有所减轻。

2.事中事后核查监管责任落实不足

在实际履职过程中，个别单位并没有认真履行事中事后核查的职责，没有对承诺人提交的承诺材料的真实性、合法性进行核实，甚至只有在接到举报或者审批的事项产生不良后果时才去核查，造成监管的被动性和滞后性。这对行政机关的公信力产生影响，甚至存在涉诉法律风险。

3.审批与监管部门之间行政协助不到位

在实行行政审批制度改革的地方，审批与监管分离，将多个政府部门的行政许可事项进行集中，由一个行政机关统一行使相关行政审批职责，而事中事后监管职责仍归属于原单位。在实际履职过程中，由于各单位之间存在信息共享不及时、平台不互通、部门协助程序不通畅等原因，故事中事后监管职责往往不能及时有效地履行到位。

（三）信用监管层面的困境

1.信用监管制度不够完善

目前，社会信用体系尚未完全建立。现实中，还存在不少违背诚实信用原则的行为。在告知承诺制下，申请人在追求办证效率的情况下，往往直接签字承诺。在某些情况下，申请人由于缺乏相应法律知识，对承诺的内容的法律后果认知不够，可能会因错误理解而作出不实承诺。

2.失信惩戒力度不够

目前，不实（虚假）承诺的法律后果主要是承担相应行政行为失效的法定后果，惩罚力度较轻。若事中核实或事后监管发现申请人作出了不实承诺，则行政机关对该事项终止办理，已经办结的撤销该事项行政审批决定。在制度层面，作出撤销决定并不难，但需要对先前拥有资质时所进行的活动承担责任，如恢复原状、返还财产等。这在实践中可能会成为难题。如果撤销该资质、恢复原状则会对国家、社会公共利益造成重大损害，那应该如何处理？参照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，对上述情况只确认该行政行为违法但不撤销，此举对申请人的虚假承诺行为惩戒力度较小，不足以对其他人产生警诫作用。

三、证明事项告知承诺制规范化

路径探索

（一）加快制定证明事项告知承诺制相关法律法规

现阶段，证明事项告知承诺制在一定程度上突破了审批机关的实质审查的法定义务，与现有法律规定的审批模式存在冲突。对于证明事项告知承诺制的合法性困境，曾有学者建议由全国人大常委会授权，给予部分试点地区先行先试的合法性基础。

但是，随着2020年《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》出台，证明事项告知承诺制改革已经从试点阶段进入全面推行阶段，重新进行授权试点并不符合现实需要和经济效益。目前，更合理的解决途径是采用渐进修法的方式使立法主动适应改革，在吸收和总结各地经验做法的基础上，加快制定相关法律法规，为全面推行证明事项告知承诺制提供强有力的支持。

（二）全面夯实事中事后核查监管

政府部门对证明材料真实性的核查包括主动核查与被动核查。实践中，一些监管机关往往以被动核查为主，主动核查存在缺失，具有一定隐患。为防止申请人通过虚假承诺获得不正当利益，损害公共利益，监管机关需提高主动核查比重，多种核查方式相结合，为全面夯实事中事后监管提供有效的制度保障和有力的技术支撑。下面介绍具体措施。

第一，细化核查制度、严格监管责任。推动监管机关实现从抽查制到普查制的转变，缩短作出审批决定和开展核查之间的空白期。如，要求监管机关在申请人获得行政审批后30日内对申请人承诺事项的真实性进行实质审查，在60日内整改后仍不符合条件的，依法撤销审批决定。同时，强化对监管责任落实的考核和监管失职的责任追究，倒逼监管机关提高对事中事后监管的重视程度。

第二，加强行政协作配合。畅通行政审批机关与职能监管机关的沟通渠道，推广“互联网+政务服务”模式，运用政务一体化平台，实现审批件的一键流转，及时告知和提醒监管机关。为防止出现机关之间存在不配合、推诿拖延等问题，相关部门应明确辦理时限和结果，并将各单位行政协助情况纳入考核标准。

（三）健全信用监管机制

证明事项告知承诺制仅基于对当事人承诺的形式审查作出行政审批，以社会诚信为基础，旨在提高全社会的信用度，更好地培育证明事项告知承诺制土壤。目前，我国的信用信息平台建设仍有待加强，各区域信用信息的搜集和汇总缺乏统一标准和平台，这为信用数据的有效利用增加了难度。

建议从国家层面加强信用信息平台建设，并完善与政务一体化平台的信息共享和链接，为证明事项告知承诺制提供可靠的技术保障。审批机关通过一键查询申请人在信息平台中的诚信档案，根据审批人信用等级，结合证明事项的特点和风险，实施分类精准监管，个性化适用核查监管方式。对于证明事项核查难度较大且有不实承诺等失信行为的申请人，不适用或者附条件适用告知承诺制。对于可以通过在线核查的证照类证明事项，及时核查并给予审批。对于具有一定风险、核查具有一定难度、但申请人信用状况良好、信用等级高的情况，适用告知承诺制，在审批后及时通过现场核查、协助核查、公示核查等手段进行核查监管。同时，要加大对虚假承诺的惩戒力度，建议将虚假承诺作为一种独立的违法行为，提高对不实（虚假）承诺的行政处罚力度。

结语

证明事项告知承诺制是贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境的重要举措。随着行政审批制度改革的深入推进，证明事项告知承诺制便民、高效的优势将不断显现。今后，要重点从建立完善的证明事项告知承诺制法律规范体系，出台严格的事中核查事后监管制度，畅通政务信息共享工作平台，优化证明事项告知承诺制清单及执行举措，加快社会信用体系建设等方面，不断推进证明事项告知承诺制的有效实施，有力推动形成法治化营商环境，切实增强群众获得感，提升满意度。