海湾局势变化与英国的撤离(1961—1968)

张来仪 郭隽骛高

(华南师范大学 历史文化学院,广东 广州 510631)

2022年12月,习近平主席访问沙特并出席了中国—阿拉伯国家峰会、中国—海湾阿拉伯国家合作委员会峰会,这是新中国成立以来中国对阿拉伯世界规模最大、规格最高的一次外交行动。2023年3月,沙特和伊朗在北京举行会谈。在中国的斡旋下,沙伊两国同意恢复中断7年之久的外交关系。在国际环境剧烈变动的后疫情时代,中国与海湾地区国家密集且深度的互动凸显了海湾地区对中国的重要意义,也在客观上要求学界加强对海湾地区外交史的研究。

从19世纪上半叶到20世纪中后期,海湾地区长期处于英国的“监护”之下,由英国充当海湾诸酋长国的“仲裁者和守护者”。(1)Brandon Friedman,The End of Pax Britannica in the Persian Gulf,1968-1971,Switzerland:Palgrave Macmillian,2020,p.3.从1961年科威特独立到1968年宣布撤出海湾,英国的海湾政策经历了从“坚守”到“放弃”的巨大转变。英国从海湾撤离发生在冷战及战后去殖民化国际背景下,但不应将它标签化为“帝国主义殖民统治在中东的瓦解”。(2)彭树智主编:《中东史》,人民出版社2010年版,第379页。实际上,英国决定撤出海湾,是伦敦决策层对留在海湾的成本—收益进行多次分析评估后做出的理性选择。该选择不仅对海湾现代国家体系的建立具有重要意义,而且对20世纪70年代以来海湾国际格局的形成也具有不可低估的影响。

国内学界尚未对英国撤出海湾事件进行深度研究,仅将其作为二战后海湾地区民族解放运动下的一个标志性事件简单提及。(3)钟志成:《中东国家通史·海湾五国卷》,商务印书馆2007年版,第170—174页。国外学界则将英国撤出海湾当作大英帝国从苏伊士以东地区撤离行动的重要一环(4)Phillip Darby,British Defence Policy East of Suez,1947-1968,London:Oxford University Press for the Royal Institute of International Affairs,1973;Jeffrey Pickering,Britain’s Withdrawal from East of Suez:The Politics of Retrenchment,Hampshire,UK &NY:Palgrave Macmillian,1998;Saki Dockrill,Britian’s Retreat from East of Suez:The Choice between Europe and the World?NY:Palgrave Macmillian,2002.,从英国政治经济状况(5)Shohei Sato,Britain and the Formation of the Gulf States:Embers of Empire,Manchester:Manchester University Press,2016.、非正式帝国观念(6)Helene von Bismarck,British Policy in the Persian Gulf,1961-1968:Conceptions of Informal Empire,Hampshire,UK &NY:Palgrave Macmillan,2013.、英美特殊关系(7)W.Taylor Fain,American Ascendance and British Retreat in the Persian Gulf Region,Hampshire,UK &NY:Palgrave Macmillan,2008.、权力介入形式(8)Simon C.Smith,Britain’s Revival and Fall in the Gulf-Kuwait,Bahrain,Qatar,and the Trucial States,1950-71,London &NY:Routledge Curzon,2004.等方面入手探寻英国撤出海湾的原因。显然,国外学者大都将分析重心放在了英国一侧,有意无意地忽视了海湾地区本身在英国海湾政策转变中发挥的作用。本文拟利用1959—1965年海湾政治日记(9)海湾政治日记(Political Diaries of the Persian Gulf)由英国撤出海湾前驻海湾地区政治代表机构向英国外交部汇报海湾地区被保护国情况的报告组成,内容涉及统治家族活动、人员往来、政治动态、重大事件、舆情走向等可能对英国海湾利益造成影响的一切事项。、麦克米伦回忆录等原始资料,结合其他相关研究成果,以英国在海湾主要利益为切入点,探究20世纪60年代海湾局势变化与英国撤出海湾决定之间的内在关联。

一、二战后英国在海湾地区主要利益对其政策的导向作用

自1820年前后英军以武力手段征服“卡西姆海盗”一直到冷战初期,英国在将近150年的时间里主导海湾地区的政治和外交事务,成为海湾“谢赫系统中至高无上的谢赫”。(10)Brandon Friedman,The End of Pax Britannica in the Persian Gulf,1968-1971,p.6.谢赫是阿拉伯人使用的一种尊贵头衔,可译为长老、阁下等,常见于部落酋长、王室成员、宗教领袖等显赫人物的名字前。此处指海湾诸酋长国的统治者。英国与海湾诸酋长国先后建立的“条约关系”允许酋长们“在其世袭领土内行使对内主权,同时将对外事务的控制权让给英国人”。(11)Brandon Friedman,The End of Pax Britannica in the Persian Gulf,1968-1971,p.34.英国代为处置海湾诸酋长国的外交事务,但通常不干涉酋长国的内部事务。该“条约关系”犹如在海湾地区建起一堵隔离墙,将“海湾酋长国与世界其他部分隔离开来”。(12)Rosemarie Said Zahlan,The Making of the Modern Gulf States,Landon &NY:Routledge,2016,p.13.在此体系下,英国对海湾地区外交事务享有垄断性支配权,其他国家几乎无法越过英国插手海湾地区事务。

但海湾地区对英国的重要性“并不是取决于它们在(英国)法律体系中的地位,而是英国在该地区享有的战略、经济和政治利益”。(13)Helene von Bismarck,British Policy in the Persian Gulf,1961-1968:Conceptions of Informal Empire,p.2.不过,英国在海湾地区的主要国家利益随着英国国际政治地位、海外战略布局以及国内社会经济状况的嬗变在不同的历史时期表现出不同的特点——其大体上经历了海上控制阶段(约1760—1870年)的以安全利益为主,霸权维持阶段(约1870年—1945年)的以政治利益为主和战略收缩阶段(约1945—1971年)的以经济利益为主等三次主要转变。

二战后,大英帝国在海外的战略资产因国力不济等原因呈大规模收缩态势,维持世界霸权的政治雄心已逐步被伦敦决策者抛弃。尤其在1947年印度独立后,海湾地区作为保护英国本土通往印度—太平洋地区海路航线安全之战略要地的价值显著下降,“对海湾石油的保护取代对印度的防御,成为英国(在海湾地区)存在的理由”。(14)Wm.Roger Louis,“The British Withdrawal from the Gulf,1967-71”,The Journal of Imperial and Commonwealth History,Vol.31,No.1,2003,p.85.在这种情况下,经济因素(尤其石油资源)日益成为英国政府继续维持其在海湾地区政治、军事部署的核心动力。

早在二战爆发前,海湾地区庞大的石油储量已经成英国政府推行海湾政策所考虑的因素。只不过彼时海湾地区石油开发程度较低,尚未对英国的海湾政策产生明显影响。二战过程中,海湾地区以其化石能源和枢纽位置受到盟军的重视。二战结束后,海湾地区的石油工业呈“井喷式”发展。海湾石油大量输入英国,为战后英国经济的恢复发展提供了必要的能源供给。由此,海湾地区对英国的重要性从保护海上航线安全、维护世界霸权显著地转向石油经济:石油日益成为决定英国海湾政策的关键因素。1964年,英国财政部、外交部和电力部起草的一份联合备忘录强调,英国对海湾地区的兴趣是基于“石油持续流向西方的需求和英国公司经营安排对英国产生的财政和经济利益”。(15)Simon C.Smith,Britain’s Revival and Fall in the Gulf-Kuwait,Bahrain,Qatar,and the Trucial States,1950-71,p.2.

1950年英国进口汽油的一半以上来自海湾地区且保持继续上涨的态势,到60年代早期这个比例提升到约三分之二。(16)W.Taylor Fain,American Ascendance and British Retreat in the Persian Gulf Region,p.3.1953—1963年,英国每年进口的原油约50%来自科威特。(17)Richard Stables,Relations between Britain and Kuwait,1957-1963,Doctoral Thesis,Warwick University,England,1996,p.152;p.60.海湾石油销售收入对驱动英国经济发展、稳定英镑币值、平衡财政收支至关重要。一方面,英国石油公司是海湾石油工业最主要的投资者。截至1968年,英国石油公司控制了海湾石油产量的30%,在该地区的投资总额约9亿英镑。英国从海湾地区每年能获得约2亿英镑的外汇收入。(18)Shohei Sato,Britain and the Formation of the Gulf States:Embers of Empire,p.32.另一方面,海湾诸酋长国的石油贸易使用英镑结算并将大量石油收益投放到伦敦国际金融市场。科威特萨巴赫家族将本国石油收益的约25%用于投资(19)Sampson Jerry,History of Persian Gulf States:Kuwait,Bahrain,Oman,Qatar,United Arab Emirates,Abidjan,Cote d’lvoire:Sonit Education Academy,2016,p.71.,其资金主要流向英国,成为活跃在伦敦国际金融市场上最主要的外国投资者。1961年来自科威特的投资占英国股票市场新增资本的将近10%,到1967年科威特成为英镑最大的外国持有者。(20)W.Taylor Fain,American Ascendance and British Retreat in the Persian Gulf Region,p.3.

随着海湾地区石油产能的提升,英国政府对海湾问题的看法“越来越受到经济利益的界定和塑造”。(21)Richard Stables,Relations between Britain and Kuwait,1957-1963,Doctoral Thesis,Warwick University,England,1996,p.152;p.60.1961年时任英国外交大臣道格拉斯-休姆(Douglas-Home)写信给刚接任海湾政治驻扎官的威廉姆·鲁斯(William Luce)指出,英国经济稳定和持续发展的一个重要因素是,以令人满意的价格获得海湾地区的石油。(22)Helene von Bismarck,British Policy in the Persian Gulf,1961-1968:Conceptions of Informal Empire,p.29.进入60年代,除科威特外,巴林、卡塔尔、阿布扎比等酋长国石油出口也持续增加,海湾地区对英国的重要性进一步提升。确保海湾石油产品和石油资本持续稳定地流入英国成为英国海湾政策的首要目标。1965年英国驻海湾诸酋长国政治代表会议指出,海湾地区是英国和英镑区日益宝贵的资产,海湾地区稳定的重要性将继续增加。鲁斯认为,英国在海湾地区的特殊地位和军事存在并非为了直接保护本质上属于商业行为的石油贸易和资本流动,而是为了“确保该地区的和平与稳定”。(23)Sir William Luce,“Britain’s Withdrawal from the Middle East and Persian Gulf”,Royal United Services Institution Journal,Vol.114,No.653,1969,p.6.维持海湾地区的稳定和现状被认为是确保英国乃至整个西方世界石油供应的关键(24)Persian Gulf:Annual Review for 1964,Paragraph 3,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1963-1965,Cambridge:Archive Editions,1998,p.240.,因而也是英国海湾政策最主要的着眼点。

二、海湾局势变化对英国政治、军事存在的影响

20世纪60年代的海湾仍处于“英国治下的和平”(Pax Britannica)。与世界其他地区积极去殖民化相比,海湾诸酋长国并没有明显地表现出驱逐英国的意图。苏伊士运河战争激化了反英民族情绪,海湾地区出现了要求摆脱英国殖民统治的民族主义呼声。伊拉克七月革命后,海湾安全形势骤然恶化,英国在海湾地区的经济利益受到区域不稳定因素的威胁。为有效保护持续壮大的经济利益,英国的政治、军事力量在海湾地区短期内呈现出积极扩张的态势。英国积极介入海湾事务推动了海湾局势的变化;反过来,海湾局势变化对英国在海湾地区政治、军事存在的价值产生了前后相异的影响。

(一)政治、军事存在价值递增阶段:1961—1963年

1.科威特独立与英国的军事承诺

来自科威特的石油和投资对英国经济发展和英镑币值稳定具有重要意义。然而,在海湾诸酋长国中,科威特的独立意图最为明显。从1957年到1959年,科威特统治者先后请求英国政府支持或批准其加入国际电信联盟、万国邮政联盟、阿拉伯国家联盟、国际民用航空组织等国际组织,借此向英国方面暗示其已准备好成为一个独立的主权国家。在1959年的年度总结中,海湾政治驻扎处坦承“在对外事务方面,科威特在实现完全国际独立方向取得了进展”。(25)Annual Review of Events in the Persian Gulf for 1959,Paragraph 4,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1959-1960,Cambridge:Archive Editions,1998,p.36.1961年6月初,刚接任海湾政治驻扎官的威廉姆·鲁斯访问科威特,嗣后双方通过信件换文的形式宣布废除1899年协定,英国正式承认科威特独立。科威特独立拉开了海湾诸酋长国独立的序幕,预示着英国精心构筑的海湾共同体正在走向解体。

在废除1899年协定的同时,英科两国订立了新的协定:“a.继续保持友好关系;b.适当的时候就双方共同关心的问题进行磋商;c.如果科方提出请求,英国政府将继续援助科威特。”(26)Persian Gulf Monthly Summary for the Period June 1-30,1961,Paragraph 2,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of The Persian Gulf,1961-1962,Cambridge:Archive Editions,1998,p.15.因此,科威特独立并不意味英国保护科威特义务的终止,只不过为军事合作设定了一个条件:英国军事行动应预先取得科威特当局的援助请求。为履行军事承诺,英国必须在海湾地区继续保持足够的军事能力。

英国一直将处于其保护之下的海湾诸酋长国视为一个相互依存、深度互嵌的政治共同体。其中任何一个酋长国出问题都可能引起多米诺骨牌效应,在整个共同体内蔓延。英国之所以允许科威特独立,是因为科威特愿意“保持与英国的经济和军事联系,并继续将其石油收入投资于伦敦”。(27)Uzi Rabi,“Britain’s ‘Special Position’ in the Gulf:Its Origins,Dynamics and Legacy”,Middle Eastern Studies,Vol.42,No.3,2006,p.359.但科威特独立不可能不在其他酋长国引起类似的想法。巴林统治者专门派包括王储在内的两个儿子前往科威特道贺,几名巴林商人认为,科威特之所以获得独立是因为近三年来推行了行政和司法等方面的改革,“巴林要想赶上科威特必须先进行相似的改革”。(28)Bahrain Monthly Report for the Period Ended June 30,1961,Confidencial Annex,Paragraph 6,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1961-1962,p.77.

为维护英国在科威特经济利益并阻止科威特问题外溢,英国须设法使科威特统治者相信英国有能力保护科威特,而英国在海湾地区的军事存在是保持科威特统治者信心的根基。事实上,早在1959年,英国参谋长会议便制定了旨在阻止伊拉克入侵科威特的军事行动方案——“三重行动”(Triplex Operation),该方案在科威特独立后仍然有效。因此,科威特独立不仅未贬损英军在海湾驻守的意义,反而增加了英国在海湾地区军事存在的价值。

2.科威特危机与英国的军事干预

英国在海湾地区的特殊地位有赖于其军事能力提供支撑。维持英国在海湾地区政治影响力的关键,是海湾诸酋长国统治者相信英国不仅有意愿而且有能力保卫他们。1961年科威特危机对英国的军事能力和保卫决心提供了一次必要的检验。

科威特宣布独立后不久,伊拉克总理卡塞姆(Abd al-Karim Qasim)即向科威特提出主权要求,声称:科威特是伊拉克不可分割的一部分,准备将伊拉克边界扩展到科威特南部;若科威特统治者行为不端,将遭到严厉惩罚。(29)Abudul-Reda Assiri,Kuwait’s Foreign Policy:City State in World Politics,Colorado,US &London:Westview Press,1990,p.19.英国驻伊拉克大使向英外交部报告,巴格达传言卡塞姆正在巴士拉集结军队,有可能在“七·一四”革命纪念日当天发动进攻。英国内阁对伊拉克的动向极为重视——倘若伊拉克将入侵行动付诸实施,不仅会极大威胁英国在科威特的经济利益,而且必然损害英国在海湾其他酋长国的政治影响力。

鉴于伊拉克入侵的紧迫性,英国内阁很快决定出兵科威特,并在出兵前设法得到美国的支持和科威特统治者的正式请求。从7月1日首批英军进入科威特到10月19日最后一批军队撤离,英国前后在科威特集结了约7000人。虽然在英军驻留期间并未发生伊拉克入侵事件,但此举足以向伊拉克等国展现英国维护科威特独立的决心,也向海湾其他酋长国传达出英国履行其保护义务的意愿与能力。英国海湾政治驻扎处在1961年度报告中指出,英国军队的“模范行为和快速撤退已经为我们赢得一笔在科威特乃至整个海湾地区都应该对我们有利的善意基金”。(30)Persian Gulf Annual Review for 1961,Enclosure,Paragraph 7,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1961-1962,p.31.

1961年军事行动“不仅加强了英国与科威特之间的友好关系,也提升了英国在其他海湾国家的威望”。鲁斯认为出兵科威特对英国而言是“一个重大的胜利”,海湾诸酋长国的统治者比以往“更加欣赏英国在海湾地区的存在,因为他们认为这攸关他们自己的生存”。(31)Helene von Bismarck,“The Kuwait Crisis of 1961 and its Consequences for Great Britain’s Persian Gulf Policy”, British Scholar,Vol.2,No.1,2009,pp.92-93.伦敦认可鲁斯的论断,认为英国在海湾地区的军事存在对维护英国经济利益至关重要,并决定在撤兵后继续履行对科威特的军事承诺。

鉴于英国缺乏影响卡塞姆政权的政治渠道,伦敦认为有必要在海湾地区部署更多的军队和装备,以加强其军事能力。1961年10月,英参谋长委员会制定了针对伊拉克入侵的新作战计划“苏打面包行动”(Operation Sodabread),并着手在巴林增加部署一个伞兵营的兵力。在英国政府组织的一次对科威特军事承诺成本—收益的评估中,参与讨论的相关部门(包括外交、财政、国防、电力等)总体上认为,至少只要卡塞姆仍然掌权,英国政府就应该继续保持对科威特的军事承诺。(32)Helene von Bismarck,British Policy in the Persian Gulf,1961-1968:Conceptions of Informal Empire,p.43;p.52.可见,科威特危机进一步证实了英国在海湾地区政治、军事存在的价值。

(二)政治、军事存在价值递减阶段:1963—1967年

1.伊拉克政变消解英国对科威特的军事承诺

伊拉克威胁是科威特愿意继续保持与英国军事联系的最主要因素。科威特不顾阿拉伯世界的反对,在宣布独立时与英国代表签订军事援助协定,凸显了萨巴赫家族对自身安全的担忧。1961年科威特危机说明了外部威胁的紧迫性,也证明了英国军队对维持科威特独立与安全的重要意义。鲁斯在危机结束后写给休姆的信中指出,“至少只要卡塞姆仍然在总理(33)原文为president。卡塞姆政府实行集体元首制,称其为总统并不准确。为与前文保持一致,此处译作总理。位置上,英国继续防卫弱到无法自卫的科威特的承诺就没有替代物。除了英国,没有人能够确保该酋长国的完整和独立。”(34)Helene von Bismarck,British Policy in the Persian Gulf,1961-1968:Conceptions of Informal Empire,p.43;p.52.可见,卡塞姆不尊重科威特的独立和主权,成为英国继续保持与科威特军事联系的绝佳理由。

伊拉克政局变化为伊科关系提供了转圜的余地,也间接影响到了英国对科威特的军事承诺。1963年2月(斋月)伊拉克复兴党发动政变,成立了以阿里夫(Abdul Salam Arif)为首的新政府,卡塞姆本人则在政变中被击毙。科威特人“欢呼卡塞姆的倒台,但对新政权没有立刻承认科威特独立表示失望”。(35)Kuwait Annual Review for 1963,Paragraph 3,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1963-1965,p.23.尽管遭到伊拉克反对,科威特还是于1963年5月成功加入联合国。阿里夫等新当权者忙于巩固权力的斗争,暂时搁置了吞并科威特的政治野心。经过半年多的沟通谈判,科威特终于以向伊拉克提供总额3000万第纳尔为期25年的无息贷款为条件换取伊拉克承认其独立。尽管被迫支付了一笔回收无望的贷款,但科威特政府对该结果非常满意,因为其“既得到了伊拉克承认,同时保留了与英国的联系作为他们防务紧急情况下的最后一招”。(36)Kuwait Annual Review for 1963,Paragraph 3,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1963-1965,p.24.

斋月政变后,伊拉克持续不断的内部权力斗争大大缓解了科威特的外部威胁。英科军事合作的价值也遭到科威特方面越来越多的质疑。科威特“希望成为一个亚非国家”,但与英国政府的军事联系并不符合其亚非国家定位,而且其急于“不表现得像个英国的傀儡”。(37)Kuwait Annual Review for 1963,Paragraph 5,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1963-1965,p.24.1965年英国驻科威特政治代表机构年度回顾表达了对英科协定前景的担忧,“新首相不承认自己是1961年协议的支持者,国防大臣似乎怀疑1961年协议的价值”。(38)Kuwait Annual Review for 1965,Paragraph 13,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1963-1965,p.488.外部威胁的减少以及阿拉伯世界的反对消解了英国对科威特军事承诺的意义,英国在海湾地区政治、军事存在的价值也随之逐步递减。

2.沙迦、阿布扎比政变弱化英国政治、军事存在的价值

英国政府曾长期坚持不干涉海湾诸酋长国内部事务的政治原则。但二战后,特别是1948年4月管理海湾的职责从英印殖民当局转移到外交部后,英国政府越来越倾向于采取干涉主义的立场。1953年英外交部指示接任海湾政治驻扎官的伯纳德·伯罗斯(Bernard Burrows):“海湾诸酋长国已成为英国和整个英镑区的头等重要的事。最重要的是,英国政府应在其中施加足够的影响,以确保统治者的政策与英国政府的政策之间不存在冲突。”(39)Simon C.Smith, Britain’s Revival and Fall in the Gulf-Kuwait,Bahrain,Qatar,and the Trucial States,1950-71,p.3.60年代前半期,沙迦和阿布扎比酋长国与英国海湾政策产生了不同类型的冲突:前者挑战英国的特殊政治地位,后者妨碍英国的区域发展规划。

沙迦摆脱英国的意图与埃及、伊拉克将英国赶出中东的企图不谋而合。1964—1965年,埃及、伊拉克等国以阿拉伯联盟的名义对特鲁西尔地区开展了一系列渗透活动——通过提供经济援助等方式,谋求在海湾英国保护地找到一个稳定的立足点。英国对此保持高度警惕,认为埃、伊活动将“危及海湾地区未来的稳定,由此损害英国利益”(40)Persian Gulf Annual Review for 1964,Paragraph 10,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1963-1965,p.242.,决心阻止阿盟与特鲁西尔诸酋长国建立正式的关系。阿盟提议在特鲁西尔地区建立一个常设的阿盟办公室作为开展经济援助的渠道,英国则主张阿盟的援助必须通过英国控制的特鲁西尔国发展办公室进行。(41)Helene von Bismarck,British Policy in the Persian Gulf,1961-1968,Conceptions of Informal Empire,pp.120-121;p.119.

1965年1月,鲁斯写信给外交部助理大臣斯迪沃德·克劳福德(Steward Crawford)指出,如果阿盟成功地在特鲁西尔诸国设立计划中的办公室,将严重威胁英国在海湾地区的特殊地位。(42)Helene von Bismarck,British Policy in the Persian Gulf,1961-1968,Conceptions of Informal Empire,pp.120-121;p.119.英国驻诸酋长国政治代表一再告诫统治者,阿盟提供的援助必须经过特鲁西尔国发展办公室,并通过追加经济援助等方式抵制阿盟抛出的经济诱惑。然而,沙迦执意允许阿盟在其领地设立经援办公室,让英国意识到其在海湾的特殊地位正在遭遇严重挑战。更为严重的是,沙迦联合哈伊马角、阿治曼、乌姆盖万等酋长国对英采取一致立场,要求结束与英国的条约关系,并邀请埃及成为其新的保护国。此举引起了“严重的信心危机”(43)Persian Gulf Annual Review for 1965,Paragraph 5,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1963-1965,p.461.,其他原本支持英国的酋长国立场也出现动摇。

为了阻止埃及、伊拉克等国家在特鲁西尔地区获得永久性活动基地,英国政府一方面设法阻止阿盟相关人员进入沙迦,另一方面密谋推翻沙迦统治者萨格尔(Shaikh Saqr)。1965年6月,沙迦统治家族内部发生政变,萨格尔被另一位家族成员哈立德(Shaikh Khalid)取代。英国的强力措施遏止了海湾诸酋长国的离心倾向。萨格尔被推翻后,具有离心倾向的海湾诸酋长国统治者迅速转变立场。英国重新取得了诸酋长国统治者的忠诚和合作。

英国将推动海湾诸酋长国走向现代化和政治联合作为维持其在海湾地区政治影响力的手段。前者旨在“使英国在该地区的地位少受外部抨击,避免损害我们(英国)的根本利益或者动摇统治者对我们(英国)有决心和能力继续保护他们(海湾诸酋长国)所怀有的信心”;(44)Persian Gulf Annual Review for 1963,Paragraph 5,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1963-1965,p.4.后者“可能是该地区问题唯一满意的长期解决方案”(45)Persian Gulf Annual Review for 1964,Summary,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1963-1965,p.239.,从长远看来“只有一个特鲁西尔国联盟才能使该地区在政治上和经济上独立自存”。(46)Persian Gulf Annual Review for 1964,Paragraph 8,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1963-1965,p.242.

英国对特鲁西尔诸国中面积最大且最富有的阿布扎比寄予厚望:一方面,希望阿布扎比将新增的石油收入投入到本国现代化改造中,在行政、司法、经济发展等领域逐步适应现代社会的发展需求,成为海湾诸酋长国走向现代化的表率;另一方面,希望阿布扎比在推进特鲁西尔诸国联合中发挥中心作用,不仅要拨出一定比例的石油收入资助其领地外的发展项目,而且要为将来成立的联合机构提供必要的资金支持。然而,阿布扎比在这两方面都让英国感到严重不满。

阿布扎比统治者沙克布特(Shaikh Shakhbut)担心快速的经济和社会变革会削弱其对国内事务的掌控能力——其不仅对本国的政治、经济变革持消极态度,也无意与其他酋长国开展合作。沙克布特的顽固、保守和不合作态度使英国驻海湾代表认为,“只要他依然是统治者,除了无序的恶政和海湾其他地区对英国与如此可耻的政权有关联日渐增多的批评外,我们不能怀有任何希望。”(47)Persian Gulf Annual Review for 1962,Paragraph 7,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1961-1962,p.425.“只要沙克布特是统治者,包括阿布扎比在内的联邦……是不可能的,而且没有迹象表明他准备向其他国家提供任何援助。”(48)Shohei Sato,Britain and the Formation of the Gulf States:Embers of Empire,p.39.

以鲁斯为首的英国外交官担心沙克布特的行事作风会在阿布扎比激起民族革命,危及英国在海湾地区的经济和战略利益,建议用支持改革和联合的扎耶德(Shaikh Zayed)取代沙克布特。从1963年起,英国政府开始谋划废黜沙克布特。经过两次不成功的尝试,1966年8月沙克布特最终被推翻。扎耶德上台后,阿布扎比在英国的建议下稳步推进现代化改革,并逐步成为海湾诸酋长国走向联合的中坚力量。尽管英国政府尽量避免将阿布扎比政变与一年前发生的沙迦政变相提并论,但二者具有显而易见的内在一致性,即英国密谋清除了两个威胁其海湾长期利益的酋长国统治者。

1965—1966年两次政变从两个方面降低了英国在海湾军事存在的价值:其一,英国驻海湾军事力量未直接参与两国政变,未体现军事存在对维护英国政治主导地位的意义;其二,政变在一定程度上消除了海湾地区的不稳定因素,弱化了英国在海湾地区军事存在的价值。此后,海湾诸酋长国的国内政策与英国的海湾政策呈现高度契合的状态,海湾不稳定因素暂时消弭。英国短期内不再担心自己的经济利益受到区域内部因素的强力挑战。

在这种情况下,英国原本为维护海湾地区稳定所支出的政治、军事成本越来越师出无名。英国国内有观点认为,没有必要做出任何特殊的政治或军事努力来“保护”石油利益,“它应该像任何其他商业部门一样照顾自己;与其维持我们在海湾的地位,这本身可能给我们和我们在该地区的朋友带来危险,不如迅速撤出,让正常的供求经济规律来确保石油的流动。”(49)William Luce,“Britain in the Persian Gulf:Mistaken Timing over Aden”,The Round Table, Vol.55,No.227,1967,p.280.1967年“六·五战争”中,英国并未动用军事力量而是靠石油公司的运作便成功化解了危机,进一步佐证了这种论断的合理性。

三、海湾局势变化背景下英国继续留在海湾的困境

20世纪60年代,英国处于海外政策转变的十字路口。国力不济和军队缩编使其不得不在“苏伊士以东”和“欧洲”之间做出选择——英国最终选择撤出苏伊士以东地区,放弃世界大国角色。鉴于海湾地区对英国经济的极端重要性,当1967年7月英国政府宣布从新加坡和马来西亚撤离时,并未同时公开可能从海湾地区撤离的意图。海湾地区的政治、军事存在被英国视为维护其海湾利益的基石;除非绝对必要,没有英国领导人愿意冒险从海湾撤离。尽管60年代海湾局势的变化使英国更深度地介入了海湾内部事务,但英国在海湾地区的政治、军事存在却面临越来越尴尬的境地。

(一)国防支出紧缩改变海湾军事布局

二战后,英国经济患上了久治不愈的“英国病”。在保守党首相哈罗德·麦克米伦(Harold Macmillan)从政后期,英国金融和经济危机日渐显露。为缓和财政压力,1964年上台的工党政府经济部门提议1969/70年的国防开支(此前预计将达到24亿英镑)应保持在1964/65年的水平,即不超过20亿英镑。(50)Shohei Sato,Britain and the Formation of the Gulf States:Embers of Empire,p.31;p.45.此后,20亿英镑成为国防预算的“天花板”,也成为约束英国政府海外政策的“紧箍咒”。新首相哈罗德·威尔逊(Harold Wilson)不愿意通过英镑贬值来缓解危机,因而在相当一段时间内,削减开支成为工党政府的支柱性政策之一。

为完成20亿英镑的预算目标,从1965年起,英国政府陆续取消了包括飞机、潜艇、航母在内的大量新武器订单,并逐步考虑从海外重要基地撤军的可能性。1965年底英国决定放弃局势日渐失控的亚丁。1966年夏出现英镑危机后,英国财政大臣詹姆斯·卡拉汉(James Callaghan)写信给国防大臣丹尼斯·希利(Denis Healey),要求进一步研究如何减少国防开支,希望设法将1970/71年度的国防预算再减少1.5亿英镑,即达到18.5亿英镑。(51)P.L.Pham,Ending “East of Suez”:The British Decision to Withdraw from Malaysia and Singapore,1964-1968,Oxford:Oxford University Press,2010,pp.122-123.1967年7月,英国政府宣布从新加坡和马来西亚撤离,并在海湾长期政策报告中指出,英国将在70年代中期从海湾地区撤离。1967年10月底,英国再次发生英镑危机。为了从国际货币基金组织获得贷款,卡拉汉宣布英镑贬值14.3%,从之前的2.80美元降至2.40美元。(52)Shohei Sato,Britain and the Formation of the Gulf States:Embers of Empire,p.31;p.45.英镑贬值导致国防成本立即增加了约5000万英镑,这意味着英国政府需要进一步削减国防开支。

在宣布从亚丁撤军后,为履行海湾军事义务,英国必须在海湾地区增加军事部署。但反复发作的经济危机和日益迫切的削减国防开支压力,使伦敦不仅不可能增加海外军事部署,相反还需要进一步压缩海外军事力量。然而,英国在海湾地区每年支出的军费只有约1200万英镑,用1200万英镑保护英国在海湾地区每年约20亿英镑的石油收益并不算一桩赔本买卖。(53)James Onley,Britain and the Gulf Shaikhdoms,1820-1971:The Politics of Protection,Qatar:Center for International and Regional Studies,2009,p.21.倘若将这一数字与最终需要削减的6.06亿英镑公共预算支出相比,更是微不足道。换言之,英国财政部执意削减海湾军费是出于其他更为重要的考虑。

1967年底出任国防大臣的罗伊·詹金斯(Roy Jenkins)指出,需要对国防开支进行一些“非常大的削减”,以此作为“大规模进行民事削减的必要条件”。(54)Shohei Sato,“Britain’s Decision to Withdraw from the Persian Gulf,1964-68:A Pattern and A Puzzle”,The Journal of Imperial and Commonwealth History,Vol.37,No.1,2009,p.108.最大限度地削减国防开支是为了向公众表明,政府除了削减公共福利支出,已经别无选择。削减海湾防务支出被视为最大限度削减国防支出的极限值。然而,削减国防支出导致英国海外军事能力与军事义务之间矛盾越来越大,英国已无法继续维持对海湾诸酋长国的保护义务。在这种情况下,撤出海湾越来越成为一种契合实际的理性选择。

(二)撤离亚丁基地削弱海湾军事能力

亚丁是英国在印度洋地区最重要的军事基地之一,是英国海湾政策所依托的军事架构的核心组成部分。英国用以“保卫”海湾诸酋长国的军队和装备主要安置在亚丁基地。1963年肯尼亚独立后,亚丁基地的战略价值更为凸显。没有亚丁基地的支援,英国既不能按现行计划阻止伊拉克入侵科威特,也不可能在海湾地区发动其他任何大规模的军事行动。

1962年前,英国对亚丁及其周边地区的殖民统治一直比较稳定。为了消弭南也门的民族主义诉求,英国驻亚丁总督召集南也门保护地的酋长和苏丹们策划组建了南阿拉伯联邦(55)1963年初,亚丁殖民地加入南阿拉伯联邦。和亚丁立法会议。然而,英国组建联邦的政治举措并未取得预期效果。在埃及纳赛尔主义的影响下,南也门的反英民族运动愈演愈烈。1962年北也门“九·二六”革命取得成功后,南也门的阿拉伯民族主义者组建了民族解放阵线。“民阵”袭击殖民机构、破坏军事设施,亚丁安全形势迅速恶化。由于亚丁与英国海湾政策存在重大关联,时任首相的麦克米伦在写给女王的汇报信中指出:“假如我国被赶出亚丁或者在亚丁遇上可以使我们的基地失去作用的严重革命事件的话,我国在整个波斯湾的势力就完蛋了。”(56)[英]哈罗德·麦克米伦著、陈体芳译:《麦克米伦回忆录(6):从政末期》,商务印书馆1980年版,第258页。

在南也门局势失控前夕的1964年4月,英国政府在伦敦组织召开了南阿拉伯联邦制宪会议,宣布南阿拉伯联邦将于1968年前独立,并试图通过与南阿拉伯联邦订立防务协定的方式保留对亚丁基地的控制。然而,南也门局势的发展大大超出了英国政府的预期。“民阵”等阿拉伯武装针对英国人的频繁袭击使亚丁基地的英军“忙于保卫他们自己而不是充当中东和北非其他地区的救火队”。(57)The Arab States of the Gulf Since 1947,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1963-1965,p.574.驻扎在亚丁的英军被牵制在南阿拉伯联邦的内部安全责任中,很难抽出多余的兵力参与海湾地区的军事行动。

在南也门局势走向失控的时候,英国国内正在削减国防开支的压力下开展“防务审查”工作。1965年11月,英国政府最终同意将于1968年前从亚丁撤军。1967年11月,英军在“民阵”等也门革命武装的打击下仓惶撤离,英国彻底丧失了亚丁军事基地。亚丁失守大大削弱了英国在海湾地区的防卫能力,英国无力履行对科威特的军事承诺。1965年11月,英国政府与科威特统治者达成新协议,英国保卫科威特的承诺从1967年起将仅限于提供空中支援。在决定撤离亚丁的同时,英国政府决定增加海湾地区的军事部署,但增加的军事力量远不足以抵消失去亚丁所造成的战力损失。英国在海湾地区政治、军事存在的价值遭到动摇。

(三)阿拉伯民族主义反对海湾政治、军事存在

二战后,特别是埃及七月革命后,阿拉伯民族主义思想开始在海湾诸酋长国内产生一定影响力。1956年英国“勾结”以色列企图重新控制苏伊士运河的做法和最终的失败,在海湾诸酋长国内激起了较为强烈的反英情绪,这迫使英国政府逐步调整海湾政策以应对阿拉伯民族主义情绪。1961年英国同意科威特独立,既是为维护其经济利益做出的政治妥协,也是顺应阿拉伯民族主义要求独立的无奈选择。此后直到1968年宣布撤出海湾,英国在海湾地区一直面临阿拉伯民族主义的压力。

在科威特危机中,由于伊拉克迟迟没有进攻科威特,英国遭到了阿拉伯世界舆论的广泛批评——被指斥为英国为军事占领科威特自导自演的阴谋。为安抚阿拉伯民族主义情绪,英国支持科威特危机的阿拉伯内部解决方案——由阿拉伯联盟安全部队取代英国在科威特的驻军。按1961年海湾年度报告,英国的做法“增强了统治者们对与英国关系的支持,打击了更加极端的民族主义者”。(58)Persian Gulf Annual Review for 1961,Enclosure,Paragraph 36,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1961-1962,p.35.

纳赛尔领导下的埃及长期是阿拉伯民族主义的大本营和热忱赞助者。1961年阿拉伯联合共和国的解体暂时挫败了海湾阿拉伯民族主义者们的信心,但1962年也门革命和内战再次激起了他们的民族主义热情。诸酋长国统治者“害怕和憎恨埃及介入支持新也门共和国,将其视为阿拉伯半岛未来稳定的真正威胁”。(59)Persian Gulf Annual Review for 1962,Paragraph 3,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1961-1962,pp.422-423.海湾政治日记中所反映的阿拉伯酋长们的担心从侧面折射出英国政府的担心——也门革命一旦外溢到海湾地区,对英国的经济利益无疑将产生重大威胁。在也门革命的影响下,海湾地区确实出现了零星的针对英国商船的袭击事件。1963年4月,埃及、叙利亚、伊拉克三国在开罗签署《团结宪章》(Unity Charter),巴林、卡塔尔、迪拜、沙迦的部分学生和阿拉伯民族主义者开展游行活动对此表示欢迎。这表明海湾诸酋长国内部支持埃及的阿拉伯民族主义者有日渐增多之势。

从1963年开始,埃及等国加强了对海湾地区的民族主义宣传攻势。埃及“阿拉伯之声”电台将英国允许大规模伊朗移民进入海湾诸酋长国指斥为“英国和伊朗的阴谋”。(60)Persian Gulf Annual Review for 1964,Summary,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1963-1965,p.239.1965年3—4月,巴林出现相当严重的政治动荡,英国驻海湾代表认为这是受到埃及和伊拉克鼓励的阿拉伯民族主义分子的破坏,其将矛头直接指向“英国的存在和谢赫政权”。(61)Persian Gulf Annual Review for 1965,Paragraph 10,in Robert L.Jarman,ed.,Political Diaries of the Persian Gulf,1963-1965,p.463.1967年第三次中东战争后,坊间传言英国支持以色列导致阿拉伯失败。愤怒的巴林阿拉伯民族主义者包围了英国海湾政治驻扎处,局势严重到英国军官准备动用武力镇压示威者。

各种迹象表明,在阿拉伯民族主义的影响下,英国在海湾地区的政治影响力走向式微。海湾诸酋长国统治者越来越不愿公开响应英国的倡议和行动。英国在海湾地区的特殊地位有赖其海湾军事力量提供支撑,但军事存在必然招致阿拉伯民族主义者们的不满与对抗,进而危及英国在海湾地区的经济利益。

此外,英国在海湾地区的政治、军事存在还受到世界去殖民化思潮的影响。一方面,英国长期反对将涉及海湾诸酋长国的事务列入联合国议事日程,担心招致国际舆论的攻击;另一方面,英国国内要求本国放弃海外帝国残余的呼声也不绝于耳。尽管威尔逊不愿意放弃英国的大国角色,但工党后座议员普遍认为政府在国防上花费过多,呼吁“更早、更广泛地削减英国在苏伊士以东的承诺”。(62)Shohei Sato,Britain and the Formation of the Gulf States:Embers of Empire,p.42.

结 语

1968年1月16日,威尔逊在议会宣布,英国将于1971年底将驻扎在新加坡、马来西亚和海湾等地的军队全部撤出。争论多年的“撤离苏伊士以东”问题终于落下了帷幕。英国从海湾地区撤离固然是英国国内经济压力和政治运作的结果,但撤离决定本身隐含着一个基本的逻辑前提:英国从海湾撤出不会损害,至少不会严重影响其在海湾地区的经济利益。二战后,英国海湾政策的最主要目标是维护以石油为核心的经济利益——经济利益影响和约束着英国海湾政策的走向。为实现经济利益的可持续性,英国政府必须根据海湾地区局势的变化适时调整其海湾政策。

维护海湾地区的稳定和现状是英国维护海湾经济利益的基本策略,而驻守当地的政治、军事力量长期被认为是维护海湾地区稳定和现状的基石。进入60年代,海湾局势总体上朝逐步摆脱英国控制,实现独立自治的方向发展。为了保持自身的政治影响力,英国放弃了传统的不干涉内政原则,深度介入海湾诸酋长国内部事务。在海湾诸酋长国谋求独立和英国加强控制的政治博弈中,英国成功地消除了海湾地区的不稳定因素,保持了其在海湾地区的优势地位和政治影响力。不过,无论政治控制还是军事存在都服务于英国海湾政策的核心目标——保护经济利益。海湾政治、军事存在是否有利于保护英国的经济利益,成为决定其去留的关键。

60年代中后期海湾局势的发展使英国在海湾地区的政治、军事力量不仅不能用来保卫其经济利益,反而成为其政治累赘和财政负担。这种情况下,撤离海湾仅需要一个迫使英国政府放下帝国颜面的契机。1967年底英镑危机后进一步削减公共预算的迫切需求,为英国决策层提供了摆脱帝国惯性的外推力。坦率地说,英国撤离海湾绝非良心发现后一厢情愿的道德选择,而是海湾局势的变化使伦敦决策者断定撤离海湾比留在海湾对英国更为有利。经过一系列成本—收益的评估与权衡,英国政府最终决定撤离海湾。