政府购买公共教育服务：价值、困境与出路

苗红培，苗志红

（1.山东政法学院公共管理学院，山东济南 250014；2.河南省济源市克井镇第一中学，河南济源 454650）

公共教育服务是公共服务的重要组成部分，其供给方式与我国公共服务供给方式变革相伴随，呈现了从政府单一主体供给向政府主导、市场与社会力量参与的多元主体供给的发展与转变。我国政府购买公共服务始于20世纪90年代，并逐渐成为公共服务的重要供给方式之一。政府购买公共教育服务提升了服务的可及性、便利性，有助于彰显社会的公平正义、推进共同富裕，这对于受教育者个人、家庭以及社会都是有益的。政府购买公共教育服务不是一项新生事物，但其发展时间并不长，面临着诸多需要系统性地进行梳理和化解的问题。为了更好地保障公共教育服务的质量，政府购买公共教育服务相关主体在理念转变、制度健全、体制完善等方面都需要进一步完善。

一、政府购买公共教育服务的价值分析

公共教育服务是为社会公众提供的基础性教育服务，包含由义务教育、学生资助等构成的基本公共教育服务和由学前教育、高中教育等构成的非基本公共教育服务，公平普惠是其核心价值目标［1］。我国公共教育服务水平与公共财政投入的增加、供给机制改革的推进等相伴随稳步提升。政府购买公共教育服务可以提高服务供给效能，进而在提升公众的获得感、保障社会的公平正义以及助力共同富裕方面发挥作用。

（一） 政府购买公共教育服务提升了公众的获得感

我国处于持续的改革进程中，改革是为了满足人民的“美好生活需要”，包括公共教育服务在内的公共服务是人民“美好生活需要”的重要组成部分。作为由政府主导、惠及社会公众与满足社会教育共同利益需求的公益性服务的公共教育服务［2］，其保障水平则居影响人民群众获得感的重要因素之首［3］。公共教育服务面临着范围拓展和标准提升的问题，问题解决得好，可以使更多人享受到更优质均衡的服务。公共教育服务的优质均衡通过如下几个方面的指标体现出来，即教育机会的均等、教育过程和教育设施的均等、教育结果的均等以及追求个性化的教育［1］。教育机会均等保障教育起点的公平，教育过程和教育设施均等保障教育资源均衡配置，教育结果均等主要关乎教育质量，追求个性化的教育强调尊重学生的差异和个性。

优质均衡的公共教育服务供给需要供给方式的变革。我国政府向社会力量购买服务方式自出现之后，在顶层设计与地方创新的双重推动下前行，受到越来越多地方政府的青睐。政府购买公共教育服务作为其中的一部分，增加了公共教育服务的生产主体，使公共教育服务的获得更为便捷，使社会公众可以享受足够数量和一定质量的公共教育服务，这大幅提升了社会公众的公共教育服务获得感。公共教育服务无论是在理论上，还是在社会公众的认知与现实生活中，都是公共服务中关键的部分，因此，政府购买公共教育服务提升了社会公众的获得感，使社会公众在参与改革发展大潮的同时更多享受到改革发展的成果。

（二） 政府购买公共教育服务保障了社会的公平正义

公共教育服务的公平公正供给既是公共服务的要求，亦是社会公平的重要基石［4］。社会的公平正义是人类社会发展的追求，公共教育服务供给实现公平公正是我们国家一直追求的教育均等化目标。公共教育服务，尤其是义务教育，直接影响到一个人、一个家庭所能享受到的教育，进而影响到个人对政府的态度、对社会的态度。

政府购买公共教育服务是在社会发展到一定阶段，政府为了更好地满足社会公众日渐增长的教育服务需求而出现的，也是为了使区域之间、城乡之间的公共教育发展逐渐平衡而出现的。通过政府购买公共服务，可以解决区域教育发展不平衡的问题，使不同区域的社会公众享受基本同等水平的公共教育服务，让一些群体享受到特定的教育公共服务，满足社会公众在公共教育服务方面的个性化的需求。公共教育服务领域的公平正义会延伸到教育的其他阶段，再延伸到接受公共教育服务的人未来在社会中的发展领域。从这一角度来看，政府购买公共教育服务保障了社会公众的受教育权，也保障了社会的公平正义。

（三） 政府购买公共教育服务助力共同富裕

共同富裕是社会主义的本质要求，也成为脱贫攻坚战取得全面胜利之后摆在中国人民面前的更具挑战性的目标［5］。共同富裕的实现是一个复杂的、系统性的过程，需要社会各个方面的发展与进步，其中就离不开教育事业的发展。教育与共同富裕之间有着密切的关联，教育既是共同富裕的重要内容，也是促进共同富裕的手段［6］。共同富裕既需要物质财富的增加，这主要体现为经济的发展以及财富的积累，又需要人们精神需求的满足，这主要通过教育的发展、社会公众受教育水平的提升、文化产业的发展等体现。教育事业的发展可以为共同富裕提供人才支撑、技术支撑、良好的社会环境等，因此它是共同富裕不可或缺的部分。

公共教育服务是教育事业中基础性的、支撑性的部分，高质量供给公共教育服务可以为教育事业的整体发展做好铺垫。一方面，推进公共教育服务发展应拓展公共教育服务范围，即随着经济社会的发展将一些原本不在公共教育服务领域但具有极强的公共性、公益性的教育内容也纳入到公共教育服务中。另一方面，推进公共教育服务发展则应提升公共教育服务的效能。政府购买公共教育服务的目的是通过供给方式变革增强公共教育服务的可获得性，使更多人可以更便捷地享受到公共教育服务。当更多人可以享受到公共教育服务之后，人们的平均受教育年限、职业技能等都能获得提升，这与共同富裕的要求是一致的。从这个角度来看，政府购买公共教育服务有助于实现共同富裕。

二、政府购买公共教育服务面临的现实困境

政府购买公共教育服务在获得蓬勃发展的同时，也面临着现实的问题。这些问题表现在以下方面。从主体上看，购买主体并不具备熟练的政府购买服务操作能力，承接主体发育不充分导致竞争性市场结构尚未形成；从过程上来看，监督机制、消费者的参与机制不健全；从结果来看，服务质量评价不到位。

（一） 购买主体业务能力尚需提升

政府购买公共教育服务涉及多方主体，一是作为“购买主体”的政府，二是作为“承接主体”的各类组织，三是作为“消费者”的社会公众，即通常认为的三方主体。也有的分析者将评估、监督的第三方单独作为一方，从而形成四方主体［7］。购买主体主导购买全程，应该具备与承接主体打交道的能力，购买主体在购买公共教育服务方面的业务能力在一定程度上影响到了购买的结果。比如，购买合同需要对购买主体、承接主体的权利、义务做出明确规定，从而成为约束双方且保障双方权益的重要契约性文件。购买主体要擅长通过签订规范的购买合同来保障双方权益，进而保障作为公共教育服务受众的社会公众的权益。如果购买公共教育服务的主体欠缺业务能力，那就可能在合同签订方面出现偏差，导致在后续承接主体出现问题时，很难保障教育公共服务质量。

从关系的角度来看，购买行为中存在着购买主体与承接主体、承接主体与消费主体、购买主体与消费主体等多对关系。从购买主体与承接主体关系的角度来看，通过公开竞争选择承接主体是购买主体选择承接主体的理想方式，但现实中存在着非竞争性的方式，即购买主体的选择向具有一定依附关系的承接主体倾斜。这在一定程度上会影响到购买的公平性以及其他潜在承接主体的参与积极性。相对于原来政府在公共服务领域“提供者”和“生产者”角色合一的状况，在政府购买服务背景下政府身份变成了购买主体，它需要与由社会组织等承接主体扮演的“生产者”打交道，政府需要监督“生产者”行为以保障公共教育服务的质量，业务内容较之前更为复杂，政府需要在实践进程中进一步摸索，以提升政府在政府购买服务方面的能力。

（二） 竞争性的市场结构尚在形成中

政府购买公共教育服务的制度设计旨在改变政府单一主体供给状况，将一部分公共教育服务通过购买的方式交由其他主体来提供，通过竞争择优选取优质的公共教育服务“生产者”，从而提高公共教育服务提供的效能。这一设计能够顺利推进的前提在于公共教育服务的潜在“生产者”数量是充足的，且要符合一定的资质，能够形成一个竞争性的市场结构，即充足的社会组织和契约系统［8］。一般来说，地方政府在购买服务的相关制度、政策以及具体的购买公告等中，都有对参与竞争者资质的规定。潜在的符合资质的合作者的数量会影响到购买结果。

在合作主体中，社会组织占绝大多数，这是由公共教育服务与社会组织公益性的契合决定的。但我国社会组织的发展程度还不高，尚未形成专业的教育服务“生产者市场”，且现有的社会组织缺乏足够的谈判能力和服务产品的提供水平［9］。我国社会组织的发展相对于经济发展是滞后的。因此，近年我国出台的一些公共政策本身就带有扶持社会组织发展的政策目的。在公共教育服务购买中，尝试进行购买的地方政府、部门在没有充足的潜在合作伙伴的情况下，面临着巧妇难为无米之炊的现实。培养合作主体也是需要时间的。面对这种情况，有的购买主体会选择定向购买的方式直接向熟悉的社会组织购买公共教育服务，有的购买主体会动员社会力量成立社会组织以承接提供公共教育服务的任务，还有购买主体的只能放弃购买，继续沿用原来的公共教育服务供给方式。造成这些后果的共同原因在于没有形成竞争，不是规范的契约式关系，前两者都带来承接主体对购买主体的依附的后果。

（三） 政府购买公共教育服务质量评价不到位

政府购买服务并不必然带来成本降低、效率提高以及服务质量的提升。政府购买服务只是公共服务供给方式的变革，公共服务的公共性不能流失、公共利益不能受损，所有的改革举措都应以服务质量的保障为前提。因此，政府购买服务要有健全的质量监督机制、评价机制，通过全过程的监督以及质量评估来确保服务质量。监督坚持过程监督与结果监督并重。从过程监督的角度来看，作为公共教育服务受众的社会公众应全程参与，并进行教育服务质量信息反馈。从目前的情况来看，在政府购买公共教育服务过程中，在服务范围的确定、服务“生产者”的选择等方面社会公众的参与度都比较低，社会公众往往只能在服务供给方式变革之后接受既定的事实和结果。“参与”是监督的形式，同时也影响到由“生产者”供给的公共服务的质量，公共服务受众参与度低表明该种形式的监督、评价是不到位的。

对购买服务质量的评价是政府购买服务的组成环节之一，也是保证服务质量不因供给方式变革而降低的重要举措。为了保证评价的客观性，中立的第三方被引入进来。政府购买公共教育服务中第三方评价机构评价存在的问题在于第三方机构的专业性问题以及评价结果的应用问题。第三方机构的专业性问题在于第三方机构对于政府购买公共教育服务质量评价是否了解，是否有“外行评价内行”的嫌疑。公共教育服务的特殊性以及公共教育服务生产与消费过程的同一性、公共教育服务受众感受的主观性等都增加了评价的难度。评价结果的应用问题在于评价结果应用是否充分。购买主体在选择承接主体时，对双方之间的合作基础、历史关系等较为重视。当然，这些问题引起的弊端也日渐被重视，购买本身的公平性、公正性等正在提升。

三、政府购买公共教育服务发展的出路

政府购买公共教育服务符合我国公共服务供给变革的大方向，与公共管理向公共治理转型的趋势一致［10］，其进一步的发展需要多方面的调整与完善。从理念上看，政府购买服务相关主体应真正树立合作治理理念，为多元主体合作创设条件；从制度上来看，政府购买服务应以制度保障购买的规范性；从机制上看，政府购买服务应完善服务质量评价机制，以动态评价服务质量。

（一） 树立基于公共利益增进的合作治理理念

政府购买公共教育服务是将市场机制引入公共管理领域的重要表现形式之一［11］。政府购买首要考虑的是高效率、低成本，并通过生产者之间的竞争来实现［12］。公共教育服务的供给逻辑在于公共利益的增进，在这一过程中，社会公众享受到一定质量和数量的公共教育服务，政府也提升了服务能力，社会公众对政府更加信任。政府购买公共教育服务并不必然带来以上的期望结果，期望结果的实现需要多方主体树立基于公共利益增进的合作治理理念，并在这一理念支撑之下，形成良性的公共服务供给市场。公共利益的增进是供给方式变革成立的前提，如果没有公共利益的增进，供给方式变革便不成立了。购买主体、承接主体、评估主体等都要有这种意识，而不是将购买作为顺应潮流的需要。

合作治理是新的治理范式之一，它强调公共事务治理中多元主体之间的平等对话、协商、合作，并以此优化公共事务治理过程［13］。政府购买公共教育服务需要相关主体切实树立合作治理的理念。从政府的角度来看，推进政府购买公共教育服务是为了更好地供给公共教育服务，不是作秀，也不是顺应潮流。因此，在政府与合作主体依赖关系不对称的情况下，要通过政策措施来扶持合作主体的发展，尤其是社会组织的发展，以便为公共教育服务供给竞争性市场结构的形成打下基础。从承接主体的角度来看，通过参与公共教育服务供给可以获得更多的成长机会，而不是仅仅盯着一项项目的经济收益，组织的成长、专业能力的提升、独立性的增强等也是收益的重点。尤其是企业，更需要自觉认同公共教育服务的目标并将其内化到相关业务的运营中［14］。从社会公众的角度来看，作为公共教育服务的受众、消费主体，他们充分利用获得的参与机会，也可以为公共利益的增进做出贡献。

（二） 健全政府购买制度，保障购买规范性

制度可以起到降低交易成本的作用。对于合作双方来讲，规范的制度可以约束双方的行为，增强参与主体行为的可预期性，从而保障合作的规范进行。我国政府购买服务是自下而上发展起来的，在经历了初期的个别地区尝试、越来越多的地方政府加入，至2013年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，以及后续国务院部委、地方政府等出台相关的管理规定和办法之后，政府购买服务逐步制度化、规范化。这些可以看作是政府购买公共教育服务的基础。

公共教育服务具有一定的特殊性，教育在公共服务领域中具有基础性作用，影响到更为广泛的人员、家庭。健全政府购买公共教育服务的制度，应明确购买主体、承接主体、购买服务的范围、购买的程序、购买合同的签订、购买资金的来源等，为相关主体提供明确的行动边界。比如，关于购买范围的确定，哪些公共教育服务是可以通过购买获得的；关于购买方式的确定，是竞争性购买、磋商性购买，还是其他方式购买等，确定可被许可的购买方式；关于购买合同的签订的确定，因为政府并不擅长通过合同约定的方式规范自身与合作主体的关系，所以应通过相关专业人士的介入来提升合同签订的质量，约束双方行为，保障双方权益；关于购买资金来源的确定，应通过明确的规定来保障政府购买的资金充足。

（三） 构建评价机制，实时监测服务质量

为了保障政府购买公共教育服务的质量，除了理念、制度方面的变革与完善之外，从细节方面看，还需要完善对服务质量产生最为关键和直接影响的质量评价机制。公共服务质量是政府现代化的基石［15］。公共服务领域的变革经历了从重视数量到重视质量的转变，近年来服务质量受到了更多的关注。在明确公共教育服务质量标准的基础上，构建全过程、多主体、动态循环的评价机制能够更好地实现对服务质量的实时监测［16］，为质量提升保驾护航。公共教育服务质量标准的明确是基础和前提。纵向来看，我国公共服务发展经历了从重视数量到重视质量的动态调整。近年来我国陆续发布的基本公共服务标准，对于服务质量的保障与提升都是基础性的。借鉴此做法，公共教育服务的质量标准也要明确，否则，对服务质量的保障就成为空中楼阁。

从评价机制完善来看，全过程的评价机制强调需求的确定、购买范围的确定、购买全过程都有多元主体的参与，尤其是社会公众的参与，以实现供需之间的匹配与平衡，保障公共资源的高效利用以及公共服务需求的满足。健全的多主体的评价机制强调政府购买相关各方的参与，购买主体、第三方机构、消费主体都要以适当的形式发挥监督作用［17］。第三方机构参与评价体现了专业性、科学性，主要是在需求分析、服务验收标准制定以及效果评价阶段起作用［16］。社会公众作为公共教育服务的受众、消费主体，也应在监督、评价全程发挥作用。与专业的第三方机构不同，社会公众的监督与评价可能是碎片化的，但公共教育服务本身就是为了满足社会公众的需求、提升其获得感，因此社会公众的评价具有直接的参考价值。

结语

政府购买公共教育服务是为了更好地满足社会公众的服务需求，公共利益的维护与增进是底线。供给方式变革可能出现目标异化，并不必然带来预期的成果，而结果又直接影响到政府购买公共教育服务是否可持续。因此，各方均应为增进公共利益做出努力。理念的转变是最基本的，只有树立合作治理的意识，才能更好地供给公共教育服务；政府购买公共教育服务制度的完善是保障，只有增加制度供给，才能保障合作的可预期性与规范性。此外，监督机制的完善也为服务质量提升提供直接的保障。政府购买公共教育服务是动态过程，实践中还会进一步发展，需要持续跟进与完善政策。