机构编制工作发展历程初探

宋慧芳 贾兴隆

习近平总书记在二十届中央编委第一次会议上，对党的十八大以来机构编制工作取得的重大成就和宝贵经验进行了系统的总结，对新时代机构编制工作高质量发展作出了重要部署，具有很强的政治性、思想性、指导性和针对性，为机构编制工作高质量发展指明了前进方向，提供了根本遵循。

服务保障国家重大战略和重点工作是机构编制围绕中心、服务大局的基本要求和重要体现，也是机构编制部门的光荣传统和使命任务。为学之实，固在践履。在原原本本、原汁原味学习新思想、新理念、新论断的同时，必须坚持多思多想、融会贯通，对机构编制工作实践历程和发展规律进行细致的回顾梳理，从中领悟机构编制工作立党为公、执政为民理念，把握机构编制工作的方向和重点，总结宝贵经验，探索解决问题的立场、思维和方法，不断把理论学习成果转化为不可撼动的理想信念、尽职尽责的实际行动、推进工作的思路举措，持续激发推动机构编制工作高质量发展的强大精神动力。

一、回溯发展，机构编制工作实践历程始终与时俱进

党对机构编制工作的管理始于延安时期，毛泽东同志在当时就提出“精兵简政”，建立“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义”的“工作系统”。这一论断一用就是80年，一直到2018年党的十九届三中全会提出新的原则。虽然在不同的历史时期有不同的特点，但机构编制管理始终是党的一项重要工作，党的工作推进到哪里，体制机制服务保障就跟进到哪里，伴随了中国革命、建设、改革的全过程。

（一） 从无到有，机构逐步正规化

资料显示，新中国成立之初的1949年12月，政务院就成立了“政务院及其所属机构编制审查委员会”，负责了解和审查政务院各行政部门及其附属事业单位的机构设置和人员编制。1950年3月，全国编制委员会成立，办事机构设在财政部。1952年，编制管理的具体工作由财政部划转人事部。1954年至1956年，又先后经历了国务院编制审查委员会、国务院编制工资委员会、国务院编制委员会等的变更，统一负责中央和地方的机构编制工作。至1958年12月，国务院编制委员会设立办公室，同国务院人事局合署办公。1963年5月，第二届全国人大常委会批准成立国家编制委员会，作为国务院直属机构，下设办公室。1970年该机构撤销，编制工作由国务院办公室管理。1978年10月，恢复为国家编制委员会。1982年，国家编制委员会与国家劳动总局、人事局、科技干部局合并组成劳动人事部，内设编制局，具体承担机构编制管理事宜。1988年，国务院机构改革时，成立了国家机构编制委员会，办公室设在人事部，在原来主要管理国家机关、事业单位机构设置和人员编制的基础上，增加了管理各级机关、各部门职能配置的任务，从而使机构、编制管理内容趋于完整。1991年，党中央、国务院决定成立中央机构编制委员会，办公室设为常设办事机构，负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制日常管理工作，既是党中央的机构，又是国务院的机构。2018年，党的十九届三中全会自上而下调整了各级编委及编办管理体制。

省以下的机构编制委员会最早于1956年设立，但在1984年之前，很少有以编委名义管理机构编制的痕迹，一般都是由省委、省政府或有关部门（劳动人事部门等）转发、制定有关机构编制的管理政策，下达一些机构的编制。至1988年，国家成立机构编制委员会，由国务院总理任主任始，省级编委开始独立转发上级文件，制定管理政策，制定“三定”方案，下达专项编制。

同省级节奏大概一致，市级编制管理机构是在1956年之后开始设立的。在甘肃省定西市，1958年可见以“专区编制委员会”名义发出的文书，有信访的批转件，有编制性质划分与确定的通知。1975年，地区编制委员会成立，日常工作由计委负责，不设专门办事机构。之后，编委会办事地点又先后设在民政局、人事处、劳动人事处。1980年，在人事处设立编制科，同时制定了编委会主要职能和任务的划分意见，明确了编制纪律。1984年，编委会开始系统审定各部门人员编制。至2010年完成的市县机构改革，以大部制改革为方向，组建人力资源和社会保障机构，将原与人事部门合署办公的机构编制部门单设，列入市委机构序列。至此，基层机构编制部门的设置初步定型。党的十九届三中全会进一步优化体制，形成现在比较独立的体系和完整的状态。

（二） 从点到面，管理不断规范化

可以说，从延安时期毛泽东同志提出“精兵简政”到1975年邓小平同志提出“编制就是法律”，其核心内容都是精简人员、消肿，也就是偏重于编制的压缩精简。就连编制部门的机构名称很长一段时间都是只称“编制委员会”，所见的早期的各类编制标准仅仅是规定了编制核定办法，没有涉及机构。进入20世纪80年代，一些机构编制管理办法的探索进入全面开花阶段。一是党和政府对机构编制管理工作越来越重视。党中央、国务院以及各级党委、政府经常性地发文强调机构编制工作及其纪律，制止机构、编制及干部队伍的膨胀。二是探索出台各种管理办法。如劳动人事部在1986年出台加强事业单位编制管理的几项规定，甘肃省在1980年出台各级机构编制暂行管理办法等，同时在改革干部人事制度的有关规定中已经有了“定编定员”的内容。三是管理范围不断扩大，内涵进一步充实。除了日常性机构设置、编制核定外，关于管理权限、程序，与组织、人事、劳动、财政部门及银行的协作管理，国务院各部门禁止干预地方机构编制，清理非常设机构，加强编制部门力量等方面的政策规定都在逐步明确。四是机构改革不断深化。改革开放前，我国进行过两次较大规模的机构改革，对行政部门和事业单位进行调整、撤并和精简。1982年以后，党的机构改革集中进行6次，国务院机构改革进行9次，不断朝着机构设置逐步科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效的方向迈进。

（三） 从笼统到具体，建设不断法治化

机构编制的法治化伴随管理全过程。1975年，邓小平同志提出“编制就是法律”的论断，第一次明确阐示了编制的极端重要性，也为编制管理指明了方向。法治化是从根本上解决“机构编制管理工作是一项得罪人的工作，不好做”（国务院原总理朱镕基语）问题的必由之路，是扭转长期以来“众人推门一人顶”现象的有力武器，也是提高机构编制管理质量、效益和水平的不二选择。

机构编制法治化的探索，主要集中在三个方面。

一是机构编制的标准化。早期的法治化着眼于此，也着力于此。据不完全统计，截至1990年，由党中央、国务院各部委，各省（含机构编制部门）颁发的各类编制标准（主要集中在事业单位）就多达178个，其中全国范围的67个。有全国性的标准，有省一级的实施细则，也有地方性的探索标准。这些标准涵盖了教育、科研、文化、卫生、体育、农业、水利、气象、邮电、交通、机关工勤、城市建设以及宾馆、招待所等各个行业领域。1999年，国家事业单位登记管理局编写了事业单位登记宗旨和业务范围用语，计29大类308小类，这是一部供登记参照的类标准资料。其中最早的见于1956年国务院编制工资委员会和卫生部联合制定的“医院、门诊组织编制原则（草案）”。随着时间的推移，各方面情况和形势发生了很大变化，有些是根本性的变化，这些标准绝大多数已不再适用。我们今天正在使用的编制标准大概仅限于教育、卫生行业的6种，加上党政机构改革时的有关编制、职数的原则，大致有10种左右。

二是机构编制的制度化。所谓编制，从字面上理解，就是人员编配组合的制度。这个“制”字，既有限定、管束的意思，也有制度的意思。20世纪80年代以来，有关机构编制的各种管理制度、政策层出叠见。如1979年，甘肃省编委会就制定了《甘肃省各级机构编制暂行管理办法》，提出了机构编制管理的原则、权限、程序以及纪律。1984年，甘肃省委、省政府又批转施行《关于改革国家机关编制管理工作的暂行规定》，主要规定了对机构编制进行统一管理。之后，党中央、国务院，有关省委、省政府经常有机构编制管理的文件下发，涉及禁止干预地方机构编制、明确各类机构、严格控制机构膨胀、清理非常设机构等各个方面。2000年以后，从中央到地方，各级党委、政府，每隔两年就要下发文件重申机构编制管理纪律，同时各级机构编制部门探索出台了实名制管理、联席会议、监督检查等多项行之有效的管理制度。2003年，定西市在全省率先出台了《事业单位机构编制管理办法》，在制定系统完整的事业单位机构编制管理制度方面做了有益探索，涵盖了管理原则、审批程序、机构设置、人员编制、领导职数、监督检查等各个方面，既有原则性的要求，又有具体的量化标准，既为编办解了难，也提高了工作效率，为省里出台有关办法提供了很好的参考。近年来，定西市的管理制度不断充实完善，制度体系也在逐步形成。

三是机构编制的法定化。机构编制的法定化理念及实践由来已久，从《宪法》（1982年）到《国务院组织法》（1982年）、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年）、《国务院行政机构设置和编制管理条例》（1997年）、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（2007年）、《事业单位登记管理暂行条例》（2004年）、《机构编制监督检查工作暂行规定》（2007年）、《机构编制监督检查工作办法》（2020年），或者是专门的机构编制管理法规，或者是对相关的机构编制作出明确的具体的法律规定。如果说“编制就是法律”是一种理念、一种方向的话，那么1991年新成立的中央机构编制委员会在当年的工作要点中明确提出“积极准备研究拟订《机构编制法》”则是第一次公开了机构编制立法计划，标志着立法工作进入具体实施阶段。2018年，党的十九届三中全会通过决定，深化党和国家机构改革，坚持党的全面领导，坚持优化协同高效，在优化党的组织机构，优化政府机构设置和职能配置、统筹各类机构的同时，明确部署推进机构编制法定化，提出要完善党和国家机构法规制度。2019年8月，《中国共产党机构编制工作条例》作为机构编制工作的“基本法”颁布施行，标志着机构编制法定化进入新时代。相信在“基本法”的指引下，不远的将来，机构、职能、权限、程序、责任的法定化都会从根本上得到保障。2021年5月29日，甘肃省委发布的《中共甘肃省委机构编制管理规定（试行）》，成为全省机构编制管理领域第一部综合性党内法规，也是全省各地各部门做好机构编制工作的基本依据和遵循。

二、融会贯通，机构编制工作经验启示始终历久弥新

综观党和国家机构编制工作历程，成就来源于三个方面：一是领袖人物的思想奠基。从毛泽东、邓小平到习近平，党的历届领导人都在不同的时代高瞻远瞩，提出了著名论断，指引着机构编制管理工作的方向。二是管理办法的与时俱进。机构编制管理伴随着中国特色社会主义革命、建设、改革和现代化的全过程，管理方式方法不断探索创新，愈来愈先进完善。三是机构改革的步步跟进。仅改革开放以来，党和政府推进的每一次机构改革，都是机构编制管理的新跨越，在转变职能、精兵简政、提高效率等方面都有新的突破。

梳理机构编制工作发展的历史，可以发现：

一是机构编制从严管理一以贯之。从起初的“精兵简政”方针、管理权限、依照规定实施严格的报批手续、“一支笔审批”原则、“编制就是法律”的思想，到后来始终坚持这些管理理念和措施并不断提出新的管理办法，再到机构编制和财政供养人员两个“只减不增”，严肃机构编制管理纪律，涉及机构编制管理的方方面面，都是围绕从严管理展开并落实的。任何时候，党和国家都没有对机构编制管理的从严原则提出过调整。

二是机构编制管理中的协同配合一以贯之。机构编制管理是系统工程，既要坚持党的集中统一领导，又要各相关部门、各用编单位齐心协力抓好管理；不仅要编委成员单位各负其责，而且要全社会强化编制意识，共同努力，互相监督，协同管理。从最初的与计划、组织、人事、劳动、财政、统计、人民银行的职责划分与落实，到现在纪检监察、巡视巡察、组织、人社、财政、审计等部门的协作配合，建立健全联合督查、情况通报、信息共享、线索移送、整改反馈的工作机制，充分说明机构编制管理仅仅靠一个部门单打独斗是做不好的，只有充分调动和发挥各职能部门的作用，各尽其能，形成合力，才能提高管理水平和效能。

三是机构编制管理中的改革一以贯之。除了管理理念、管理制度、管理办法等始终处在改革与提升中，最典型的改革就是机构改革。改革也是管理，是对旧的管理体制、管理办法的革命，是管理上的创新，改革的成果往往以新的管理制度固定下来。党和国家的机构改革一直没有停止过，始终坚持根据新的使命任务、新的战略安排、新的工作需要，不断调整优化党和国家机构职能体系，确保更好适应党和国家事业发展需要。从新中国成立初的1951年调整机构紧缩编制开始，平均每5至6年就有一次机构改革，尽管其内涵和外延不同，但其目标都是为了消除一个时期行政体制机制方面的弊端。从最初单纯的精简机构、紧缩编制到减少层次、裁减冗职、过渡体制、实行大部门制、转变职能、优化协同，改革的设计越来越成熟，改革的成果越来越高效，对机构编制管理的促进和健全完善作用越来越充分。

实践中，大家习以为常的许多做法，或者阶段性强化的概念，其实是在很早时期就出现的，之所以一直在沿用并不断完善，根本的原因是这些做法和经验来自长期的管理实践，经过无数次的执行，发现其始终是行之有效的。比如，“一支笔审批”，在甘肃省委1984年的文件中就是一条明确的管理原则；1982年，国务院办公厅就专门发文制止条条干预地方机构编制；1986年，国务院专门发文清理非常设机构；1988年，甘肃省委省政府文件为控制党政群机关增设机构，提出“撤一建一”原则；1989年，甘肃省编委提出机关事业单位调进人员和补充干部必须坚持超编单位不准调入、满编单位先出后进的原则；1988年开始试点的机构改革，提出搞好“三定”工作；20世纪90年代初，对干预地方机构编制的行为明确列举了文件、会议纪要、领导讲话、工作报告等表现形式，提出党政群机关不能使用事业编制；等等。这从另一个角度也反映出一些问题由来已久、根深蒂固，管理原则等执行起来难度很大，机构编制管理工作任重道远。

三、继往开来，机构编制管理支撑保障始终重任在肩

党的十九大以来，机构编制工作的权威性、科学性、严肃性进一步增强，各级编委担负着党和国家机构职能体系建设、深化机构改革、优化党的执政资源配置的重要职责使命。习近平总书记在二十届中央编委第一次会议上的重要讲话中充分肯定各级机构编制部门作出的贡献，提出了对机构编制工作三个方面的重要要求，明确了新时代机构编制工作必须坚持的政治方向、必须担当的政治责任，是推进新时代机构编制工作高质量发展的总遵循。我们要坚决落实习近平总书记和党中央对机构编制工作集中统一领导这一根本政治要求，全面贯彻落实党的二十大精神，在新思想的科学指引下，不断创新、实践、完善、发展，紧紧围绕解决制约构建新发展格局、推动高质量发展的卡点和短板，围绕推进共同富裕、增进民生福祉等一系列重大问题，从机构编制和体制机制上，研究提出有效管用的办法措施，全力做好支撑服务保障工作。

一要全面坚持党的集中统一领导。政治属性始终是机构编制工作的第一属性，加强党的全面领导是新时代机构编制工作的主题主线。机构编制的每一项工作都不是单纯的业务性工作，而是政治工作，应该放在党管干部、党管组织的全流程中统筹谋划。要坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想指导新时代机构编制工作，在深化、内化、转化上下功夫，从领导体制、机构职责、资源配置、运行机制上把加强党的领导落实到各领域、各方面、各环节。要以强烈的政治责任感，坚持政治标准，严守政治规矩，提高理论素养、政策水平、政治能力、思维能力、实践能力，树立正确的政绩观，认真履行职责使命。

二要坚持以人民为中心。着眼于加强以人民为中心的机构职能体系建设，在机构设置、职能转变、编制调整中，保障民本民生领域，特别是巩固拓展脱贫成果有效衔接乡村振兴、食品安全、基层治理等向基层一线倾斜，重心下移，力量下沉；注重保障社会事业发展，始终关注与群众上学、看病、住房、就业、养老等密切相关的社会事业，从社会反映、群众关注的重点、热点问题及其背后的体制机制入手，通过合理布局机构设置、明确界定职能职责、科学核定人员编制，着力破解影响人民利益的难题，让人民群众共享改革发展成果。

三要坚持新发展理念。健全与中国式现代化相适应的机构职能体系和体制机制是新时代机构编制工作的中心任务。机构编制工作要围绕探索制度创新、方式方法创新来展开，向深化改革要编制、向优化结构要编制、向信息技术要编制，不断提升管理水平；注重发挥用编单位积极性，注重与各部门的协调配合，同时与纪检监察、审计、督查等部门联手建立监督检查的长效机制，确保机构编制管理持续健康发展；按照“严控总量、统筹使用，有减有增、动态平衡，保证重点、服务发展”的思路，持续从严从紧控制编制、优化编制资源结构、提高使用效率，深入调查研究，优化流程，规范程序，用制度管事管编。

四要坚持深化改革开放。做好新一轮机构改革具体组织实施工作是党中央交给机构编制部门的重大政治任务，是当前机构编制工作的重中之重。机构编制部门要坚持围绕中心、服务大局，坚守原则、严守纪律，坚决贯彻落实党中央关于机构改革的决策部署，精心做好机构改革方案制定报批及组织实施工作，确保按规定时限高质量完成各项改革任务。只有不断适应和推进改革，顺应时代的发展需求，才能应对时代考验。比如，要严格执行“三定”规定，促进各部门间和部门内部的优化协同高效；要深化事业单位改革，在全面完成承担行政职能事业单位和生产经营事业单位改革的基础上，突出事业单位公益属性建设，提高事业单位管理水平和效益；要深化综合行政执法改革，继续探索实行跨领域跨部门综合行政执法，推动执法力量下沉，减少层次，整合队伍，提高效率。

五要坚持推动机构编制法定化。 《中国共产党机构编制工作条例》的出台和实施，对于完善党和国家机构法规制度，推进机构编制法定化，提升机构编制工作服务党和国家事业大局的能力，具有十分重要的意义。要切实运用法治思维和法治方式谋划和推动机构编制工作，严格执行党和国家机构改革方案、部门“三定”规定、机构编制纪律。具体实践中，要坚持“瘦身”和“健身”相结合，把机构编制规模控制在合理、可持续的范围内，不断提升资源使用效益；要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，严格执行机构编制法律法规和党内法规，不断强化机构编制监督检查，构建以政治监督为引领，依法监督、精准监督、协同监督、创新监督相统一的机构编制监督新格局，全面提升机构编制工作法定化水平。