粮食产销区省际横向利益补偿机制的现实需求与落地方式

赵光远

2024年中央一号文件提出，要“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协作”；《农业农村部关于落实中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴工作部署的实施意见》指出，要“加大产粮大县支持力度，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协作”。与2023年中央一号文件提出的“健全主产区利益补偿机制”相比，“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”更加强化了省级政府的主体性、利益补偿的直接性以及机制创新的时代性。吉林省作为国家粮食生产大省，亟需在探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制上先行先试，抢占先机。

一、尽快明确吉林省对粮食产销区省际横向利益补偿机制的现实需求

吉林省作为粮食主产区，只有理清自身需要粮食主销区补偿什么，才能有的放矢，在粮食产销区横向利益补偿机制中掌握主动权。至少以下四个方面的“超额成本”需要粮食产销区省际横向利益补偿机制进行分担。

其一，地方财政对农业的超额投入需要省际横向利益补偿机制。农业发展特别是粮食生产本身是一个依靠财政投入的事业。2022年，吉林省地方财政农业支出比重为12.7%，居全国第9位；而当年吉林省地方财政收入居全国第27位。这种位次差别以及由位次所产生的比例差别形成了地方财政对农业的超额投入，进而影响到地方财政对于工业、民生、生态等其他领域的支撑能力。这方面的“超额”部分应由中央财政以及粮食主销区财政进行合理分担。

其二，农业对生态环境的超额压力需要省际横向利益补偿机制。农业发展特别是粮食生产是生态环境依赖型行业，在过去的几十年里，由于粮食生产造成的水土流失、黑土层变薄、农业面源污染以及耕地面积持续扩大等正在对生态环境持续施压。从2000年到2022年，吉林省农作物播种面积增加了170万公顷，对应的就是群众生活空间和“绿水青山”减少了相应面积，形成了农业对生态环境的超额压力，这也亟需省际横向利益补偿机制予以分担。

其三，农民收入增长的超额成本需要省际横向利益补偿机制。农民收入持续稳定地依赖农业增长是保障农民种粮信心的关键所在。从粮食主产区的实际以及粮食经济的属性看，在保障粮食生产的同时，实现农民收入持续稳定增长需要付出超额成本，农民无论是外出务工，还是兼业发展，都需要初始投入、风险应对、年龄要求等。粮食主产区的农民增收成本不能过度依靠本地政策支撑和农民自身负担，亟需省际横向利益补偿机制予以分担。

其四，区域发展韧性的超额损失需要省际横向利益补偿机制。吉林省作为粮食主产区，农业经济比重大，区域韧性相对不足，极易受到国际粮食、农资市场价格以及自然灾害的影响。这些影响对粮食主销区而言只是粮食价格的微弱上升，但对粮食主产区而言就涉及财政支出结构调整以及农业金融风险增加等问题，进而影响整个区域经济发展韧性。尽管相关影响是间接的，但却是系统的和深层次的，是形成了超额损失的。这方面也亟需省际横向利益补偿机制予以适度分担。

二、依托对口合作尽快开展粮食产销区省际横向利益补偿机制试点

吉林省是粮食主产区，但与吉林省以及长春市进行区域对口合作的浙江省、天津市都是粮食主销区。吉林省以及长春市可在区域对口合作框架下率先开展粮食产销区省际横向利益补偿机制试点工作。

其一，区域对口合作机制增强了试点工作可行性。粮食产销区之间的相互了解程度是影响省际横向利益补偿机制实施的重要因素，而从2017年开始实施的区域对口合作机制恰恰提升了这种相互了解的程度，特别是基层政府部门之间互派干部挂职锻炼、企业以及社会组织层面加大了互相考察调研力度等。为此，依托对口合作机制尽快开展粮食产销区省际横向利益补偿机制试点更具可行性。

其二，组成跨省机构率先开展四类试点前评估工作。粮食产销区省际横向利益补偿机制包括很多内容，特别是四类评估工作亟待率先开展。要尽快组建跨省机构或者跨省团队，就地方财政对农业的超额投入、农业对生态环境的超额压力、农民收入增长的超额成本、区域发展韧性的超额损失等内容进行充分评估，并在此基础上衡量或评估粮食产业对产销区省域经济的综合性贡献。

其三，选择若干县（区）进行机制创新试验。不同地域对省际横向利益补偿的需求不同。为此，需要吉林省以及长春市先行选择若干不同流域、不同地貌、不同收入水平、不同雨养条件、不同粮畜结构的县（区）各有侧重地进行试点试验。先期可在松花江流域、辽河流域、洮儿河流域选择3至4个县（区），其中至少应包括1个原国家级贫困县，依托区域对口合作机制对粮食产销区省际横向利益补偿内容进行探索。

其四，联合争取国家层面给予试点工作更大支持。不同地区（主产区）对粮食产销区省际横向利益补偿机制的需求不同，同时不同地区（主销区）在粮食产销区省际横向利益补偿机制中能够投入的条件也不相同。为此，迫切需要依托区域对口合作机制，建立省级以及市级的省际粮食生产横向利益补偿工作联合小组，以及跨省运营的省际粮食生产横向利益补偿工作大数据平台。这些工作都需要国家层面予以支持，而这种支持需要产销区省份联合争取才能推进。

三、精准分类全力探索粮食产销区省际横向利益补偿机制落地方式

粮食产销区省际横向利益补偿机制的很多探讨都集中在利用财政转移进行补偿上。从实际的可能性看，要多渠道多方式精准化地探索粮食产销区省际横向利益补偿机制。

其一，实施省际财政转移进行补偿。针对主产区地方财政对农业的超额投入这一情况，可由主销区省级（副省级）财政部门设立粮食产销区省际横向利益补偿专项资金，允许主产区县（市、区）以跨省申报专项资金的方式获得补贴。相关资金要专款专用、定向补偿，且要接受两省省级财政部门、审计部门的联合监督。

其二，联投农业基础设施进行补偿。针对主产区农业基础设施建设以及生态环境保护的超额压力，可由主产区省级农业部门制定区域农业基础设施和农業生态环境保护的资金需求计划以及缺口清单，经国家相关部门批复后，协商主销区省份以国有投资机构参股、联投等方式解决基础设施问题，并允许主销区省份相关投资机构参与农业基础设施的创意化设计、营利化运营等，以促进相关基础设施类国有资产保值增值。

其三，开发粮食产销专券进行补偿。针对主产区农民增收的超额成本等问题，可由产销区合作开发设计粮食产销专券进行补偿。例如，可按照主产区农民每生产1吨粮食，由主销区省级部门、企业、社会组织等对应发放100元粮食产销专券，以相关专券抵扣农业从业者的医疗、养老、子女教育等相应成本。

其四，推动企业加大投资进行补偿。针对主产区区域发展韧性不足等问题，可由产销区合作推进省际产业项目投资等予以间接补偿。例如，可在粮食生产大县设立专门的粮食产销区合作产业园，产业园完全委托主销区建设、运营，打造主销区相关产业园飞地；产业园执行特殊税收政策，以税收的较大比例用于补偿粮食主产区的农业基础设施建设以及推动粮食产业链发展等。

责任编辑/李   艳