生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的正当性

熊 伟 曹保磊

(武汉大学 法学院, 湖北 武汉 430072)

将生态环境损害纳入私法救济体系是《民法典》的一大进步,为环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等提供了实体法基础[1]。实践中,将生态环境损害赔偿金由政府用于受损生态环境所在区域的替代修复已经成为一种常态。然而,该笔资金应当如何支出使用,以实现受损生态环境功能的恢复,却不在《民法典》的调整范围之内。政府如何参与到生态环境损害的救济之中,这是生态环境损害赔偿制度不可回避的问题。

2021年印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)将生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入,影响到政府与致害人关系的定位,也对生态环境损害赔偿金的预算管理带来了新问题。为了确保生态环境损害赔偿金顺利进入一般公共预算,《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》(财资环〔2020〕6号文)和《生态环境损害赔偿管理规定》(环法规〔2022〕31号文),将生态环境损害无法修复时的赔偿金纳入政府非税收入,一定程度上解决了实践中生态环境损害赔偿金多头管理和资金闲置问题,但相关规范性文件中生态环境损害赔偿金的资金用途以及预算管理规则看似明确,实则作为一项新的财政工具,其正当性仍然存疑:其一,纳入政府非税收入管理与未纳入的生态环境损害赔偿金之间是否存在本质区别?人为地区分生态环境损害赔偿金的性质和用途是否必要?其二,纳入政府非税收入的生态环境损害赔偿金与政府替代修复之间是何种关系?与具体的侵权人之间属于何种关系?本文围绕以上问题,重点阐述生态环境损害赔偿金的正当性。

一、生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的内在逻辑

实践中,将生态环境损害赔偿金用于受损生态环境的替代修复,不仅符合我国生态环境损害赔偿制度的建立初衷,也为生态环境的修复和治理拓宽了资金来源渠道。《改革方案》直接将部分生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入,虽然解决了部分生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的合法性问题,但存在一定的隐患。

(一)生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的实践效果

1.生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的动因。将部分生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入是政府介入生态环境损害救济的必然结果,与环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿等法律救济制度之间一脉相承。首先,将部分生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入,解决了受损生态环境政府替代修复中的预算支出问题。其次,可以解决我国早期环境民事公益诉讼中生态环境损害赔偿金的管理分散状况。实践中,行政机关、司法机关以及基金会等都可以成为生态环境损害赔偿金的管理主体,由政府统一管理可以有效克服生态环境损害赔偿金多头管理的缺陷。再次,将生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入可以从制度层面上解决生态环境损害赔偿金的资金闲置问题。最后,通过授权改革试点的方式解决生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的合法性问题,符合我国当前的法治要求[2]。

2.生态环境损害赔偿金与政府替代修复之间的内在联系。根据《民法典》第1234条和第1235条之规定,生态环境能够修复的,侵权人对其造成的生态环境损害承担修复责任;在侵权人怠于履行修复义务之时,国家规定的机关或者法律规定的组织可以代为履行修复义务,所需费用由侵权人承担;生态环境损害无法修复的,则由侵权人承担赔偿责任。理论上,行政代履行和政府替代修复与侵权人直接履行的生态环境损害修复责任,在法律效果上无本质区别,可以视为侵权人生态环境修复责任的间接履行方式。若是通过间接履行方式来修复生态环境,相应的履行费用则可以通过将等量的生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入或通过行政强制执行的方式得到偿还。

同时,从《改革方案》的相关规定来看,生态环境损害赔偿金与政府替代修复之间同样存在特殊的逻辑联系。第一,“环境有价,损害担责”是生态环境损害赔偿制度改革的核心原理,生态环境损害的责任主体始终为侵权人,在侵权人无法直接修复生态环境之时,政府替代修复则成为一种次优选择。第二,《改革方案》在将生态环境损害无法修复时的赔偿金定性为政府非税收入的同时,并未改变生态环境损害赔偿金应专款专用的本质特征,从逻辑上讲,即应由受损害区域所在地的政府来负责受损生态环境损害的替代修复。

3.生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的隐患。通过政治决断的方式将生态环境损害无法修复时的赔偿金纳入政府非税收入,固然能解决生态环境损害赔偿金的多头管理缺陷和资金闲置难题,但从生态环境赔偿金预算管理法治化的角度来看,也具有一定的隐患。第一,侵权人与政府替代修复之间的法律关系不清,可能导致法秩序内部的不协调。在《民法典》体系下,受损生态环境的替代修复一直处于法律责任缺位的状态。当生态环境无法修复之时,侵权人能否进行替代修复,政府替代修复能否视为行政代履行,《民法典》未予以明确。理论上,侵权人能否替代修复的问题以及政府替代修复的责任性质问题,在公私法二元框架下具有不同的解释。在私法框架下,政府替代修复可以视为政府在代替侵权人履行其生态环境修复义务,侵权人本人自然也可以开展替代修复;而在公法框架下,政府替代修复则应当作为政府的法定职责或财政事权,生态环境无法修复时,侵权人只能也只需承担赔偿责任。

第二,列入政府非税收入生态环境损害赔偿金的资金性质不明,为生态环境损害赔偿金的支出管理带来了潜在隐患。在现有规范性文件中,生态环境损害无法修复时的赔偿金只是笼统地界定为政府非税收入,然而属于何种类型的政府非税收入并不明确。理论研究中有“国有资源有偿使用费”和“行政代履行费用”的观点[3-4]。不同类型政府非税收入的支出管理存在较大差异,若是不明确生态环境损害赔偿金的收入类型,会给生态环境损害赔偿金的支出管理带来隐患。

(二)生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的正当性

1.生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的正当性基础。随着生态文明建设的深入推进,将生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入具有一定的必然性。首先,源于生态环境损害赔偿金是生态环境修复的重要资金来源。生态环境损害赔偿制度改革的初衷即是破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局,由造成生态环境损害的侵权人来承担生态环境损害的修复责任,符合损害担责的逻辑和原理。在生态环境损害赔偿制度改革进程中,不难预见,政府将成为生态环境治理的主要责任主体,将生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入具有一定的必然性。

其次,源于行政机关生态环境保护的法定职责以及政府主导生态环境保护支出的财政实践。根据《环境保护法》第6条、第8条和第13条之规定,生态环境的保护是国务院和地方各级政府的法定职责之一,县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划,并承担生态环境保护的财政支出责任。同时,从政府的工作报告来看,政府每年在生态环境保护领域投入了大量财政资金[5],将生态环境损害赔偿金统筹用于政府的生态环境支出,无可厚非。

最后,源于侵权责任规则本身在生态环境损害救济上的局限性。一是救济手段上的局限。因生态环境损害没有具体的“被侵权人”,纯粹的金钱赔偿于生态环境损害的救济无任何意义,金钱赔偿并非生态环境损害救济的最佳方式。关于生态环境损害的救济方式在学界存在一定共识,即对生态环境损害的救济应当以生态环境损害修复或生态恢复为主[1][6-9]。《民法典》虽创设性地将行政代履行机制引入到了生态环境损害的救济之中,赋予了部分行政主体对抗侵权人的修复请求权和代为修复权,但该机制能否真正发挥作用仍有待实践检验[7]。二是生态环境损害难以认定和计量。实践中,生态环境损害一直存在损害认定的技术标准问题以及损害的量化问题,生态系统本身的稳定性、可再生性、舒适性、优美性等系统功能的损失不能按照“侵权损害论”的方法加以确定,侵权责任规则中的损害一般强调与侵权行为的法律相关性以及损害的可救济性,要着眼于具体权益事实上所遭受的损害,而生态环境损害有时只是一种风险判断[6][8]。

2.生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入正当性的理论依据。生态环境赔偿金作为侵权人为受损生态环境所支付的对价,其归属从逻辑上应当从属于其背后的生态环境。政府可以以不同的身份对生态环境进行管理,其既是生态环境资源的所有者,又是生态环境的监管者,因而自然资源所有权理论、公共信托理论、“公物(或公产)”理论等都可以作为生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入正当性的潜在依据。

自然资源所有权理论认为,政府可以基于自然资源的所有权而享有生态环境损害赔偿金的所有权。在生态环境损害赔偿制度改革试点中,政府作为赔偿权利人参与到生态环境损害的救济之中,与其自然资源所有者的身份多有重合。例如,二者都将国务院视为当然的公共利益代表,地方政府则是通过国务院授权的方式参与到生态环境及其资源的管理之中,因而在生态环境损害救济中,政府是可以以对自然资源的所有权为行权基础的[10]。

公共信托理论认为,政府可以基于生态环境的信托者身份,享有对生态环境损害赔偿金的支配权和使用权。生态环境损害赔偿金作为生态环境的“衍生品”,与生态环境背后的主体具有同样的从属关系,生态环境的信托人不局限于政府等公共利益代表,具有专业技术的管理机构等也可以成为生态环境的信托人。因而,无论是政府还是专业机构,都可以作为生态环境损害赔偿金的信托人,不仅可以以信托者身份管理生态环境损害赔偿金,也有义务维持生态环境的功能和价值,使其免于遭受损害[11]。

公物(或公产)理论上认为,政府可以以“公物(或公产)”管理者身份享有对生态环境损害赔偿金的支配权和使用权。“公物(或公产)”理论与公共信托理论具有较多共通之处,生态环境作为自然公物,为全体人民共同所有,政府等行政机关作为公共利益代表,对生态环境上公共目的的实现负有管理职责。因而,政府也可以以“公物(或公产)”管理者的身份参与到生态环境损害的救济之中,从而享有对生态环境损害赔偿金的支配权和使用权[12]。

3.生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入存在的理论问题。将生态环境损害赔偿金直接纳入政府非税收入,虽然解决了生态环境损害赔偿金的预算管理问题,但却滋生了新的问题。

一是政府替代修复责任的性质问题。在《民法典》和《改革方案》中,对受损生态环境的替代修复具有不同的法律性质。根据《民法典》和相关司法解释,对受损生态环境损害的替代修复一般可视作侵权人“私法责任”的延续,对受损生态环境的替代修复可以解释为生态修复责任的具体履行方式;而在《改革方案》以及相关规范性文件中,替代修复的主体默示为政府,即替代修复为政府的“公法责任”,应由政府将生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入并用于替代修复。

二是赔偿权利人与生态环境损害侵权人之间的法律关系问题。根据《民法典》第1234条、第1235条之规定,在《民法典》体系下,受损的生态环境公益与侵权人之间具有损害填补的报偿关系,生态环境损害赔偿金即为侵权人为填补生态环境损害所支付的对价。生态环境能够修复而侵权人怠于履行生态环境修复义务的,生态环境损害赔偿权利人可以通过行政代履行的方式来实现对生态损害的救济;在生态环境无法修复时,侵权人则直接承担赔偿责任。然而,因大多数环境污染损害的发生是源于“不特定多数发生源的积蓄”以及“多数人的无可非难的日常行为的蓄积”,由单个或少数侵权人来承担因群体行为所导致的损失或损害,有违社会的公平[13]。

二、生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的公共财产权视角

在生态环境损害赔偿制度改革进程中,如何高效使用生态环境损害赔偿金以实现对生态环境的修复,是目前改革试点中的“硬骨头”。《改革方案》虽然解决了生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的预算管理问题,但并未解决生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入并用于替代修复的正当性。

(一)公共财产权视角下生态环境损害赔偿金与政府替代修复的关联性

1.公共财产权体系下生态环境损害赔偿金的理论解构。生态环境损害赔偿金作为新型的政府非税收入,是存在一定的理论争议的。反对的主要观点认为,生态环境损害赔偿金虽具有公共性质,但不同于政府非税收入,应当作为公共信托资金,交由专业机构等信托人来管理[11];支持的有“国有资源有偿使用费”和“行政代履行费用”等观点,认为可以直接纳入政府非税收入[3-4]。然而,生态环境作为“社会公共财产”的特殊权利构造,决定了上述观点并不可取。首先,在《改革方案》将部分生态环境环境损害赔偿金纳入政府非税收入之后,反对的观点已与实践相悖。其次,因生态环境不能为“国有自然资源”概念所涵射,以及宪法上生态环境“社会公共财产”的特殊权利构造,决定了政府不能基于自然资源的国有而取得生态环境损害赔偿金的所有权,因而“国有资源有偿使用费”的观点不可取。最后,“行政代履行费用”的观点虽具有一定的理论可行性,但生态环境损害赔偿金不能等同于“行政代履行费用”,替代修复并非侵权人的法定义务,应当将政府的替代修复与侵权人的修复责任予以区分。

政府以赔偿权利人的身份参与到生态环境损害救济,将生态环境损害赔偿金视为“社会公共财产”,并以“社会公共财产”管理者的身份参与到生态环境损害的救济之中,更为符合我国的法治实践。“我国作为大陆法系传统国家,难以全面引进英美国家的公共信托制度”,因而公共信托理论给予的启示更多是观念性的,也不宜作为生态环境损害赔偿的制度依据[14]。根据《宪法》第12条“社会主义公共财产神圣不可侵犯”之规定,除专属国家的自然资源之外的“社会公共财产”,必须实现其公共功能,不能随意转让,“政府只能维护其资源和财富的状态和可用性,以确保民众可以平等地按照其公共用途加以使用”[14]。

政府并非生态环境的所有者,不适合以自然资源所有者身份参与到生态环境损害的救济之中。生态环境的生态价值不仅难以为宪法上“自然资源国有”的概念所涵盖,空气、水、土壤等自然因素的生态价值也不能用所有权或物权来涵射[10]。生态环境作为“社会公共财产”,不同于一般意义上的财产,“生态价值不是通过实体价值与形态为人类服务,而是以脱离其载体的一种相对独立的形式存在并满足人类的需要”[15]。

2.生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的特别理据。生态环境损害赔偿金作为“社会公共财产”的特殊权利构造,在一定程度上也意味着政府在社会范围内对“社会公共财产”进行支配和管理的正当性[15]。首先,生态环境损害赔偿金作为“社会公共财产”纳入政府非税收入,并不改变生态环境损害赔偿金“社会公共财产”的本质属性。政府作为生态环境损害赔偿金的管理者,仅是代为管理“社会公共财产”,其基于生态环境保护或其他公共目的将之用于受损生态环境的替代修复之后,则可以使其发挥更大的生态环保价值,供公众使用。

其次,从预算管理的角度来看,将生态环境损害赔偿金作为“社会公共财产”列入政府非税收入,在不改变生态环境损害赔偿金公共性质的同时,又可以解决生态环境损害赔偿金的预算管理问题,具备可行性。政府等公共机构虽然可以将对受损生态环境的修复列入一般公共支出,但却无法直接将生态环境损害赔偿金列入一般公共收入。一旦将生态环境损害赔偿金作为“社会公共财产”,则当然可以纳入政府非税收入。

最后,政府作为生态环境损害赔偿制度中的赔偿权利人,不仅对造成生态环境损害的侵权人享有索赔的权利,同时也具有保护自然生态环境、确保公众能够按照公共目的从生态环境中受益的义务。生态环境损害赔偿金的背后没有具体的权利人,应当有具体的主体来支配和管理生态环境损害赔偿金。政府作为赔偿权利人,应当按照公共资金对生态环境损害赔偿金进行支出管理。

3.政府生态环境损害替代修复责任的理论证成。理论上,无论由政府还是由侵权人承担生态环境损害的替代修复责任,都具备法律上的可行性。如果由政府承担受损生态环境损害的替代修复职责,替代修复即可以转化为政府的一项法定职责或财政事权,即政府的公法责任;如果由侵权人承担受损生态环境的替代修复责任,替代修复即可以解释为侵权人修复责任的具体履行方式,其本质仍为私法责任。

然而,允许政府和私人同时开展对受损生态环境的替代修复,需要考虑是否真的有利于环境公共利益的保护。从推进法治建设的角度而言,“政府活动的一项规则就是有义务以避免产生任何混乱的方式来组织和支配公共服务”,替代修复作为对受损生态环境公共利益救济的最后一环,应当由政府负责生态环境损害的替代修复[16]。正如冯·巴尔所言,“生态损害实质上涉及的是公法问题,只不过在这类公法中保留了一些私法概念”[17]。相较于侵权人,政府对区域或流域环境质量状况更为了解,也更有能力组织受损生态环境的替代修复,由政府及其行政部门或其指定的机构来负责受损生态环境的替代修复,并对受损生态环境的替代修复效果负责,能够实现更好的生态修复效果。

(二)生态环境损害救济中政府与致害者之间的公法报偿关系

生态环境损害一旦发生,其修复成本或治理费用往往十分高昂,仅靠侵权人承担的生态环境损害赔偿金,不仅难以满足生态环境损害替代修复中的资金需求,也可能对经营者的自由权产生不当干预[18]。“生态环境修复更多体现的是环境法的整体主义思维、风险预防和公众参与原则、技术与法律的协同等理念和制度”,应当在政府与生态环境损害的所有致害者之间建立公法上的报偿关系,由造成生态环境损害的所有致害者来承担生态环境损害的替代修复费用[8]。

1.生态环境损害救济中公法报偿关系的主体。在政府与生态环境损害的致害者之间的报偿关系中,政府通过直接参与生态环境损害救济的方式来实现生态环境的功能恢复,而相应的费用则在生态环境损害的致害者之间分担。第一,受损生态环境替代修复的主体为政府,主要为省地级地方政府。政府作为生态环境的管理者,不仅有生态环境保护的职责,也有义务确保公众按照公共目的使用或利用生态环境。在生态环境损害发生之后,政府不仅享有对造成生态环境损害侵权人的索赔权,也有义务实现受损生态环境功能恢复的义务。第二,生态环境损害赔偿金对应的义务人不限于生态环境损害的侵权人,也包括正常向环境排放污染物质以及使用生态环境资源的致害人。根据《民法典》第1234条之规定,生态环境损害的侵权人并不包括按照法律规定正常排放污染物质以及使用自然资源的行为人,然而《民法典》在将一些合法行为排除在生态环境损害责任承担的范围之外的同时,也将大多数生态环境损害的原因者排除在生态环境损害的责任主体之外。在政府与生态环境损害致害者之间公法上的报偿关系中,即使是按照法律或法规规定正常排放污染物质或使用自然资源的行为,只要造成了生态环境损害,即应承担相应的修复费用。

2.生态环境损害救济中公法报偿关系的适用原则。在生态环境损害救济公法上报偿关系中,致害者的生态环境损害费用缴纳义务,应当受原因者负担原则、法律保留原则和费用涵盖原则等的拘束。首先,在生态环境损害救济公法报偿关系中,应当适用的是原因者负担原则而非损害担责原则,因具体生态环境损害认定较为复杂、损害难以量化、行为人与生态环境损害之间因果关系较为隐蔽等因素,严格适用损害担责原则,难以实现生态环境损害的有效救济。对于因正常排放污染物质以及使用生态环境资源的行为人,如果其行为已经给生态环境带来损害,按照原因者负担原则,其应当承担生态环境损害的救济费用。其次,生态环境损害救济公法上的报偿关系应受法律保留原则的拘束。在政府与致害者的公法报偿关系中,在一定程度上是在生态环境损害的致害者群体之间分配生态环境损害的替代修复费用,其本质是对致害者财产权的干预,因而在生态环境损害替代修复费用在致害者群体之间的分配中,应当明确资金的目的和用途并受法律保留原则的限制。最后,生态环境损害的替代修复费用在致害者群体之间分配亦应受费用涵盖原则的拘束。生态环境损害的致害者,无论其行为是否违法,皆应承担因其行为导致的生态环境损害修复费用,而不应由社会公众或某个侵权人个体来承担生态环境损害的修复费用。

三、生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入管理的完善建议

生态环境损害赔偿金作为具有公共目的和用途的资金,有别于现有的政府非税收入类型。政府作为生态环境损害赔偿金的管理者,应基于公共目的支配、管理和使用生态环境损害赔偿金。实践中,财资环〔2020〕6号文虽搭建了生态环境损害赔偿金作为政府非税收入的征管框架,但部分制度内容仍需进一步完善。

(一)以“社会公共财产收入”扩充生态环境损害赔偿金的范围

财资环〔2020〕6号文件和环法规〔2022〕31号文件虽然都对纳入政府非税收入的生态环境损害赔偿金的范围进行了限定,但其内容也有差别。根据环法规〔2022〕31号文第30条,作为政府非税收入的生态环境损害赔偿金仅指生态环境损害无法修复时赔偿义务人缴纳的资金。而根据财资环〔2020〕6号文第2条之规定,纳入政府非税收入的生态环境损害赔偿金包括三类:一是生态环境损害无法修复时,赔偿义务人缴纳的资金;二是生态环境损害无法完全修复时,赔偿义务人缴纳的资金;三是赔偿义务人不履行义务或者不完全履行义务修复义务时缴纳的资金。鉴于生态环境损害赔偿金的来源较为复杂,不应拘泥于生态环境损害赔偿金的概念来限制“社会公共财产收入”的资金来源。建议将“社会公共财产收入”的范围扩充到所有具有公共目的或用于生态环境修复的资金,包括但不限于生态环境损害无法完全修复时的赔偿金,“赔偿义务人”不履行生态环境修复责任缴纳的修复费用,行政机关追缴的前期调查、防止损害扩大、治理污染等的“代履行”费用,环境污染刑事案件被告人被判处罚金或没收的财产,社会捐赠的用于特定生态环境修复的资金,政府的财政拨款、其他收入等。

(二)完善政府主导的受损生态环境替代修复机制

作为“社会公共财产”管理者,政府来主导受损生态环境的替代修复,不仅可以弥补生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的正当性不足,也更有利于实现受损生态环境的生态功能以及价值的恢复。

第一,明晰侵权人的生态环境修复责任与政府替代修复责任的界限。建议以受损生态环境能否修复为界限,区分侵权人的生态环境修复责任与政府的替代修复责任,生态环境损害能够修复的,侵权人有义务将受损生态环境修复至生态环境损害发生前的基线水平;生态环境损害无法修复的或侵权人怠于履行其修复责任的,则可以由政府来承担受损生态环境的替代修复责任,侵权人则承担生态环境损害的赔偿责任或替代修复费用。《民法典》规定的生态环境修复责任是侵犯环境公益后需要承担的侵权责任形式为《民法典》179条“恢复原状”的特别适用条款,其以受损生态环境能够修复为前置条件,旨在达到恢复原状的效果,并不包括对受损生态环境的替代修复[19]。因而,侵权人对生态环境的修复责任应当止于对特定受损生态环境的修复,即将其所造成的损害恢复至损害发生前的状态。而对受损生态环境的替代修复则属于公共问题,应当按照符合生态环保目的或公共目的的方式和程序由公众集体或代表公共利益的法律主体进行替代修复。

第二,建议将受损生态环境的替代修复确定为所在区域地方政府的法定职权。对受损生态环境的替代修复属于公共问题,政府作为“社会公共财产”的管理者,应当按照公共事务的决策程序来实施受损生态环境的替代修复。《改革方案》将市级以上政府设定为生态环境损害赔偿中赔偿权利人,并将生态环境损害无法修复时的赔偿金纳入政府非税收入,且由政府来主导受损生态环境损害的替代修复,已经指明了受损生态环境替代修复的未来进路,即应当将受损生态环境的替代修复列入政府的法定职责或财政事权。一是将受损生态环境的替代修复列入地方政府的财政事权。《改革方案》虽然未明确将受损生态环境的替代修复作为地方政府的财政事权,但环法规〔2022〕31号文则明显倾向于将受损生态环境的替代修复列入地方政府的公共职能。环法规〔2022〕31号文规定,地方政府及其职能部门要根据磋商协议和判决要求并结合本区域生态环境损害情况开展替代修复,不仅要确保替代修复过程中的公众参与、接受公众监督、相关信息向上级报告并向社会公开,而且要负责对替代修复的效果进行评估,相关工作也纳入了地方政府及其职能部门的生态环保目标责任制考核。在生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的前提下,将受损生态环境的替代修复列入地方政府的财政事权势在必行,否则势必影响后续的政府及其职能部门替代修复的预算编制及执行。二是应当将对受损生态环境的替代修复进一步确定为地方政府的法定职权,其据此可以向侵权人征缴政府非税收入,并在所在区域内统筹开展生态环境的替代修复工作。鉴于我国没有专门的公物立法,可以依据《环境保护法》第6条和第8条之规定,通过修改财资环〔2020〕6号文的方式或通过制定《生态环境损害赔偿资金管理条例》的方式将受损生态环境的替代修复确定为地方政府的法定职权。

(三)完善生态环境损害赔偿金纳入政府非税收入的征管机制

《改革方案》虽然明确纳入政府非税收入的生态环境损害赔偿金实行国库集中收缴,但财资环〔2020〕6号文第6条与环法规〔2022〕31号文第24条还是规定了不同的征收机制。前者规定了两种执收机制,即由政府及其职能部门执收生态环境赔偿协议确定的生态环境损害赔偿资金,由法院执收由生效判决确定的生态环境损害赔偿资金;后者仅规定了由法院执收由生效判决和经司法确认的赔偿协议确定的生态环境损害赔偿资金。然而,作为“社会公共财产收入”形态存在的生态环境损害赔偿金,如果在政府的替代修复与侵权人之间成立的仅是私法上的报偿关系,由人民法院来执收生态环境损害赔偿金自无不可,但随着生态环境损害赔偿制度改革的深入,在政府的替代修复与侵权人之间成立的则应当是公法上的报偿关系,通过公法在“致害者”之间公平地分配生态环境损害替代修复成本或费用,由行政部门负责执收显然更为合适。在现阶段改革试点的进程中,可以在财资环〔2020〕6号文两种执收机制的基础上逐步转化为行政部门负责执收的单一机制。同时,在生态环境损害赔偿制度的后续改革中,也可根据实践需要将生态环境损害赔偿金的征管职能移交给税务部门。

纳入政府非税收入的生态环境损害赔偿金的支出使用作为生态环境损害赔偿制度改革的重要一环,保护生态环境是其核心目的之一。政府等公共机构不仅要作为“赔偿权利人”的身份参与到生态环境损害赔偿诉讼和磋商等程序中,也要以“社会公共资产”管理者的身份参与到生态环境损害的替代修复中。建立由政府等公共机构主导的生态环境损害替代修复机制,不仅符合生态环境损害赔偿金用于生态环境保护目的的用途限制,也符合我国生态环境损害赔偿制度的改革实践。