印度尼西亚高等教育改革成效分析:举措、特点和问题

夏雪景, 马早明

(华南师范大学教育科学学院, 广东 广州 510631)

2022年,印度尼西亚担任G20 峰会轮值主席国,邀请世界共同组织和重建教育体系,并在教育工作组会议上提出持续推进印度尼西亚高等教育领域改革,提升人才培养质量,期望通过各国高校之间的资格认定、科研创新、实习就业等多个领域的合作,扩大改革在世界范围内的影响[1]。 此次改革自2020年启动以来,已成为印度尼西亚整个高等教育领域的头等大事。 高等教育是建设教育强国的重要支撑,印度尼西亚作为人口基数较大的发展中国家,研究其高等教育改革新动向对于深化我国高等教育改革具有一定的参考价值。

一、 印度尼西亚高等教育改革的背景

高等教育是人才培养的重要阶段,随着第四次工业革命带来的劳动力技能需求的调整,以及数字化时代带来的学习方式的转变,印度尼西亚的高等教育发展面临着外部环境和内部矛盾的双重挑战。 在此背景下,印度尼西亚政府不得不重视高等教育阶段的人才培养质量,开展高等教育改革。

(一) 教育4.0 时代培养学生的变革性素养和关键技能成为新要求

教育发展是全世界共同关心的重大问题。2019年5月,世界经济合作与发展组织(OECD)发布了《学习罗盘2030》(OECD Learning Compass 2030),对未来世界的学习者需要具备的知识、技能、态度和价值观进行了定义,用罗盘作比喻,是强调学生需要在不熟悉的背景和环境中学会自行探索学习方向和路径。 《学习罗盘2030》提出了多层次和多方向学习的重要性,包括在学校、家庭和社区中的学习,尤其强调要培养学生的变革性素养(Transformative Competencies)[2]。 变革性素养包括三个方面:一是创造新的价值,二是调和冲突和矛盾,三是承担责任。 世界经济合作与发展组织(OECD)鼓励学校采用跨学科的方法,将变革性素养的培养嵌入科目中,为学生提供体验式学习的机会,帮助学生获得这些能力。

作为有影响力的国际组织,世界经济论坛在2020年1月发布的《未来学校:为第四次工业革命定义新的教育模式》[3](Schools of the Future Defining New Models of Education for the Fourth Industrial Revolution)白皮书中提出了“教育4.0 全球框架”,指出未来的大部分工作会更加重视数字化和社交能力,传统教育注重直接教学和记忆的被动学习形式,不能满足当今创新驱动型经济的需求,未来的教育要培养学生掌握四种关键技能:全球公民技能(Global citizenship skills)、创新创造技能(Innovation and creativity skills)、技术技能(Technology skills)、人际交往技能(Interpersonal skills)。 这需要公共部门和私营部门进行密切协作,在概念认知和评估标准方面保持一致,并将这些技能分解为具体可实施的课程。 印度尼西亚的高等教育改革正是顺应国际组织的教改风向标并致力于促进学生“高质量学习”的体现。

(二) 印度尼西亚高等教育发展与社会需求不平衡,亟须调整新方向

目前,创造力和创新是确保可持续发展的重要关键词,然而印度尼西亚的大学与商业及工业界之间的联系和匹配度仍不理想,青年失业率高是一个严重的问题。 基于印度尼西亚中央统计局2020年的数据,15—24 岁之间的青年人失业率高达16.28%。 此外,高等教育课程体系倾向于集中化,在管理上政府各种官僚机构复杂且烦冗,这也限制了大学的创新发展,成为印度尼西亚加速发展的障碍。 印度尼西亚需要各种加速战略,以在人工智能和数字应用领域储备优质人力资源。 面对社会、文化和技术的飞速发展,大学生应具备应对和适应挑战的能力,因此,大学需要培养学生的创新能力,以便学生能够以最佳方式获得涵盖态度、知识和技能等方面的学习成果,与工业界和世界接轨,与瞬息万变的时代相适应。

基于以上认知,2020年末印度尼西亚教育和文化部长纳迪姆·安瓦尔·马卡里姆(Nadiem Anwar Makarim)发布了一项教育改革政策,被称为“自由学习—独立校园计划”(Merdeka Belajar Kampus Merdeka),旨在应对目前印度尼西亚高等教育所面临的挑战。 马卡里姆有一个关于改革的定性描述:“给予教育机构自由和自主权,从官僚体系中独立出来,使教师从复杂的官僚主义中解放出来,而学生则可以自由选择他们喜欢的领域。”[4]由此可见,整个改革的基本导向是自主的、灵活的,并且具有创新精神。本文主要立足于政策实施的视角,分析印度尼西亚此次改革的主要举措、实施特点及面临的困境,以把握印度尼西亚高等教育改革的新趋势。

二、 印度尼西亚高等教育改革的主要举措

在此次高等教育改革中,印度尼西亚教育和文化部要实现的目标是构建一个基于现代世界利益和需求的创新学习系统。 通过这项“独立校园”政策,大学要培养学生的创新能力,以便学生能够以最佳方式获得涵盖态度、知识和技能方面的学习成果。 “独立校园”政策主要有四项举措。

(一) 赋予大学开设新课程计划的自主权,提升人才与行业的匹配度

开设新的学习课程是印度尼西亚教育和文化部的一项措施,旨在促使印度尼西亚的公立大学和私立大学更容易以较低的行政成本开发其需要设置的课程,改变以往过多依赖政府的局面,顺应大学法人化和大学自治的趋势。 印度尼西亚教育和文化部2020年第5 号部长令《关于学习课程和高等教育认证的规定》[5]以及2020年第7 号部长令《关于公立大学及私立大学的设立、变更和撤销许可的规定》明确了公立大学和私立大学具有开设新学习课程的自主权,即符合国家高等教育标准和法律法规的规定,以毕业生的能力为基础设置新课程。 以法人化的公立大学为例,开设新学习课程的程序如下:一是学校负责人向学术委员会和董事会提交开设学习课程的建议;二是学术委员会就此评估和核实是否达到开设课程的最低要求,包括课程是否符合法律规定、师资配备是否合理、学时是否充足、是否纳入教学单位的管理范围之内等;三是学校负责人向国家高等教育认证委员会或独立的认证机构提交申请,对将要开设的学习课程进行等级认证;四是学校根据评估和认证的结果确定拟开设的学习计划是否可行[6]。 不过这种自主权是有所限定的,即申请的大学本身必须具有A 级或B 级质量等级认证,或与QS 世界大学排名前100 名中的大学合作开设新课程。

赋予大学开设新课程计划的自主权,尤其是开设与数字人才培养相关的课程是时代的刚需,有助于提升当前印度尼西亚大学生的基本职业素养。 这项举措在程序上保证了新开设课程的质量,能够满足地区、行业和未来工作对人才的需求,提升与工商业的匹配度,从而降低毕业生不被录用的可能性,降低印度尼西亚青年的失业率。

(二) 规范高等教育机构认证体系,提高高校行政管理效率

在印度尼西亚,高等教育认证是一项评估活动,是政府为确保高等教育的质量而做出的努力,既是衡量质量的一个指标,也是学校排名的一个指标[7]。 高等教育和学习课程的质量等级有“A 卓越”“B优秀”“C 良好”三个层次。 认证工作主要由政府设立的国家高等教育认证委员会负责。 这种认证间接要求大学不断地、有组织地提升其课程质量,教育、研究、社区服务三个领域的课程质量尤为重要。 为确保高等教育机构的质量,2012年第12 号法律《高等教育法》规定要延长高等教育和学习课程的认证时间。 然而,实际情况却是,对于大学而言,认证五年后还需重新申请认证已经成为一个沉重的负担,因为现有的人力、物力资源等用来准备质量认证工作,无暇顾及其他工作。

印度尼西亚教育和文化部2020年第5 号部长令《关于学习课程和高等教育认证的规定》明确指出,目前高等教育认证模式取得了突破性进展。 首先,新设立的学习课程将自动获得C 等级认证,无需等待教育和文化部的批准,该认证从一开始就有效,直到学校提出重新认证。 根据教育和文化部部长的批准,获得C 等级认证的大学和学习课程有权申请重新认证。 如果该大学或学习课程未能具备晋升为B等级的资格,在决定发布两年后即可再次申请认证。 其次,虽然高等教育认证的有效期为五年,但是在认证期结束后,高等教育认证委员会将通过所掌握的数据和信息重新为大学延长认证有效期,各个大学不需要自己申请认证延期,这大大减少了学校管理人员的工作量。 最后,获得国际认证机构质量认证的大学和课程项目,将自动获得A 等级认证[6]。 印度尼西亚政府承认的国际认证机构有欧洲高等教育质量保证协会(The European Quality Assurance Register for Higher Education)、美国高等教育认证委员会(Council for Higher Education Accreditation)、华盛顿协定(Washington Accor)、悉尼协定(Sydney Accord)、世界医学教育联合会(World Federation for Medical Education)等。

(三) 降低公立大学变更为法人实体的行政要求,激发高校的自主发展意识

“独立校园”政策的第三项举措是促进公立大学变更为法人实体。 印度尼西亚教育和文化部2014年第88 号部长令指出,公立大学申请变更为法人实体要满足一系列条件,比如在大学所开设的学习课程中,需要有至少80%的课程获得C 等级或C 等级以上的认证等级,且学生要在国内和国际的学术竞赛中获得过一等奖[8]。 另外,在学校履行社会责任方面的要求不够清晰,只有模糊性的描述,没有一个明确的量化指标。 印度尼西亚教育和文化部2020年第4 号部长令《关于公立大学变更为法人实体的规定》明确指出,大学自身的认证等级将不受限制,学习课程认证的数量等级要求由占总量的80%降低为60%,即60%的课程获得C 等级或C 等级以上的认证等级即可申请,对于学生的要求则变更为在国内和国际的学术竞赛中获过奖项即可[9]。 在履行社会责任方面,明确了公立大学接受来自贫困家庭或偏远地区、贫困地区的优秀学生人数至少占学生总人数的20%。 相比以往不规定具体指标的情况,现在设立的目标更加清晰,也相对容易达成,在客观上也能保障贫困学生拥有接受高等教育的机会。

尽管有学者认为印度尼西亚的高等学校法人化改革是坎坷和艰难的,甚至是失败的[10],但是新出台的这项政策无疑在一定程度上降低了公立大学变更为法人实体的难度,是一次新的尝试和进步,有望激发公立大学的潜力,在其成为法人实体后将拥有更大的自治权,这对提高教育质量具有十分重要的意义。

(四) 扩展校内外多样态的学习空间,在体验式学习中培养学生的创造力

“独立校园”政策的第四项关键举措是为学生提供自由和自主权。 印度尼西亚教育和文化部2020年第3 号部长令《国家高等教育标准条例》规定:学生拥有在既定的课程计划之外学习三个学期的权利[11],这项措施是整个政策最核心的部分,是对以学生为中心的学习体系的突破。 具体来说,学生在其中一个学期可以参加计划以外的课程并获得特定的学分,剩下两个学期可以在高等教育机构之外进行各种形式的学习活动。 印度尼西亚教育和文化部鼓励学生寻求校外经验,在高等教育机构之外开展各种形式的学习活动,学生可以选择的项目十分丰富,包括实习/工作实践的形式,比如在乡村开展社区服务项目,在教育单位授课,参加学生交流活动,开展独立研究、独立学习,进行创新创业活动,以及参加人道主义计划[12]。 由此可见,学生的学习场所是不固定的,不仅可以在教室、图书馆和实验室学习,也可以在村庄、工厂、服务场所、研究中心及社区中学习。 通过这项举措,学生有大量的机会通过实践丰富和提高自己的见识和能力。 “独立校园”政策中的“独立”一词体现在学生如何获得学习资源上,从而使学生的学习过程充满自主性和灵活性。 当然,开展各类项目也要基于政府安排的合作协议,并在教师指导下进行。

三、 印度尼西亚高等教育改革的实施特点

“独立校园”政策致力于通过灵活多样的课程使学生实现对职业生涯的合理规划,营造一种创新、不受约束、符合学生需求的文化氛围,培养有知识的、有专业和有竞争力的学生,最终为国家福祉作出贡献。 此次改革的前三项举措集中在高等教育机构管理层面,着重于简化行政要求,下面将重点以第四项核心举措为例,分析此次改革在实施主体、实施策略、价值取向、评价机制等方面的特点。

(一) 实施主体:政府主导,多主体协调联动

教育政策实施是实施主体将政策思想、内容、目标转化为政策行动、现实和效果的政策实施过程[13]。 “独立校园”政策由印度尼西亚教育和文化部发起,面向全国所有高等教育机构,带动大学、社区、企业、研究机构及社会参与到项目中,从统领规划到各个组织间的沟通协作,政府部门及高等教育机构在支持“独立校园”政策的实施方面发挥着积极作用。

首先,鉴于短期实习(少于6 个月)不足以为学生提供经验和专业能力,印度尼西亚教育和文化部与各相关部门开展合作,例如与国有企业部(Ministry of State Owned Enterprises)就学生实习计划认证方面达成一致协定,学生可以在工作场所进行1 至2 个学期的体验式学习。 其次,为了使参与的学生更加便捷地进行活动注册和提交学习活动的实施报告,印度尼西亚教育和文化部推出了一个综合网站系统,将高等教育数据库的数据与大学、学生以及合作伙伴、企业等全部联系起来,实现数据和信息的互联互通。 再次,印度尼西亚教育和文化部还推出政府补助金,以鼓励大学加速实施“独立校园”政策,在国际学分转移、学生校园教学、学生交流、在线或离线课程以及教师培训等方面给予大力支持。 以国际学分转移为例,符合条件的高校在政府补助金的支持下已经配备了托福考试的设施,与相关国家制定学习协议,并规划出用于国际学分转移的课程[14]。 在教师培训方面,印度尼西亚教育和文化部在2022年初实施了“流动教师”计划,在全国范围内选派教师进行培训,激励教师作为学习领导者,推动教育范式转型。

在组织协调方面,为了响应和支持“独立校园”政策,各高校纷纷颁布校长令,规划适应本校学生的课程和教学计划。 如印度尼西亚理工学院开设了“主题社区学习”课程,该课程旨在为工程学专业的学生提供解决基于某些主题的社会问题所需的技能和信息,教导工程学专业的本科生对社区的需求有更多的了解和敏感度。 在工科课程中设置这样的课程,可以提高工科作为一种可行的职业对公众的吸引力[15]。又如波索瓦大学(University of Bosowa)的英语教育系则开展了“教学营”的计划,致力于提升学生听力、口语和课堂教学的专业技能。

除了高校管理者、讲师、学生、企业、研究机构等活动主体外,大学图书馆作为高等教育学习资源的核心组成部分,在参与“独立校园”政策的学习活动中,也制定了支持改革的策略。 以阿劳丁大学马卡萨图书馆(UIN Alauddin Makassar)为例,该图书馆制定了一系列配套措施支持“独立校园”政策的实施。如丰富图书馆藏书特别是电子类书籍的数量和种类;启动社交媒体服务,更积极地与教师和学生互动;改善图书馆的设施,为积极的学习者提供良好的学习空间;进行文献计量学研究,为大学/研究项目的认证提供支持性数据;对图书馆员加以培训,为用户提供信息咨询服务,满足师生撰写科研论文的需要;考虑并重新设计图书馆的布局,包括增设虚拟空间等[16]。

(二) 实施策略:途径灵活,阶段化和项目化推进

“独立校园”政策在实施过程中,十分注重有计划、有步骤、阶段性地开展,在为学生提供的各种体验活动中注重项目化推进,具体来说是以项目为载体、以任务为核心、以教师为引导、以学生为主体。

首先,政策的整体执行具有一定的计划性,印度尼西亚教育和文化部承诺在2022年保持“独立校园”政策的连续性,从第一阶段部分高校参与,到第二阶段自愿参与的学校大幅度提升,未来还会有更多的学校实施该政策。 据统计,2021年印度尼西亚2 100 所大学的30 万名学生报名参加了在高等教育机构之外的学习活动项目,接下来印度尼西亚教育和文化部会鼓励更多的学校和学生参与进来。 迄今为止,已有超过13 万名大学生参与了“独立校园”政策,超过2 800 家企业和非营利组织作为合作伙伴参与其中[17]。 其次,政策的实施过程具有很强的可操作性和指导性。 从政策的酝酿、规划到实施,印度尼西亚教育和文化部制定了详细的行动指南,并提供了多个具体案例指导政策的实施,其中还包括质量保障措施和评估机制,尽可能避免实践中的障碍,保证计划的高质量推行。 在实施过程中,学校可根据自身的条件和情况选择不同的项目,如泗水大学(State University of Surabaya)主要实施的是“独立校园”政策中的学生交流项目,艾哈迈德-达赫兰大学(Ahmad Dahlan University)教师培训和教育学院主要实施的是实习、在教学单位授课、开展乡村帮扶、独立研究四个项目。 最后,政策实施过程是典型的项目化教学过程,具体体现在内容、行动、情境和结果四个方面。 在内容上,因印度尼西亚高等教育面临一定的困境,存在如国内大学之间的学分转换困难、学生交流有限、学生的创业兴趣没有得到广泛激发等问题,故印度尼西亚教育和文化部制定了八种形式的学习活动。 在行动上,学生是活动的主体,主要过程是学生利用所学的知识和技能,在有限的条件下通过不断探索去尝试解决现实中存在的一些问题,如通过教学实习帮助提高中小学的教育质量,通过创业活动帮助解决大学生的失业问题,通过乡村建设活动助力乡村发展等,教师自始至终发挥指导和监督的作用。 在情境上,学生进入了真实的工作场景,教师的教学设计要围绕具体任务和帮助学生解决问题而展开。 在结果上,通过精心设计和实施良好的自主学习项目,学生的综合技能将得到有效的提升。

(三) 价值取向:共同发展,培养批判性思维

随着“独立校园”政策的出台,大学要为学生提供更多课外学习的机会,且必须推出改变设计学习模式的范式。 “独立校园”政策在印度尼西亚越来越多的高校中得以实施,关键在于其蕴含和遵循了“师生共同发展”的核心理念,创设情境化学习环境,以培养学生和教师的批判性思维。

一是给予学生充分的选择自由。 批判性思维侧重于解放学生的思维,获得最大的学习产出。 为了培养学生的批判性思维,“独立校园”政策给予学生是否进行实习的自由,如果学生了解实习对未来发展的紧迫性,学生(通过批判性思维)会积极参与这项活动。 另外,学生可以在高等院校之外修读2 个学期的学分,这也体现出赋予学生最广泛的权利,通过实习获得真正的工作经验,当他们毕业时,就具备了合格的、熟练的、有能力的、有高度竞争力的工作技能。 此外,学生可以在同一所大学的不同学习项目中修读1 个学期的学分。 这项举措给予学生去探索更深层次的知识的自由,这种跨校园的学习对那些想要多途径深入学习知识的学生非常有利。

二是通过活动方式开展情境式教学。 “独立校园”政策极大地扩展了学生的学习空间,让学生走出校园,走进社会,在理论与实践之间建立起联系。 学生将进入真实的生活或工作场景中,发现问题并解决问题。 以乡村建设/主题社区帮扶服务项目为例,该项目要求在欠发达的或发展中的村庄进行,学生要“住进”村庄,利用所学的知识与技术协助制定村庄的发展计划,在整个学习过程中致力于解决社会问题。 如村里原本缺乏卫生工作者或卫生设施不足,但学生在学习活动结束时对村庄产生了切实的影响;学生帮助村庄实现了更充分的灌溉目标,或者帮助乡村合作社赚取了更多利润等。 根据村庄的实际需要,学生会进行多学科分组合作。 这种情境式的学习方式除了能让学生参与到有意义的、互动的、合作的活动中,还能提升学生跨学科的团队合作能力,更能提高学生在管理农村地区发展项目方面的批判性思维能力。

三是促使教师改变教学模式。 学生在参加学习计划以外的课程时,不管是参加交流、教育实践,还是参加工作实习及人道主义援助,都必须在教师的指导下进行。 因此教师必须更好地了解社会和行业的需求,课程也需要进一步提升学生发现问题和解决问题的能力。 以往结构化的学习模式是教师按照课程大纲提前安排好授课内容,随着“独立校园”政策的出台,大学和教师必须推出改变设计学习模式的范式。 “独立校园”政策要求学校为学生提供课外学习的机会。 因此,学生在现场习得的知识不一定与教师设计的内容相同,教师必须始终准备好,以应对学生在现场学习时所发生的不确定性情况[18]。概言之,教师在整个学习过程中充当促进者的角色。

(四) 评价机制:立法保障,施行过程性评价

教育评价标准是教育单位和政府对学习的最终评价。 “独立校园”政策面向印度尼西亚的整个高等教育领域,辐射范围广,政府必须制定完善的评价机制,全面保障实施质量。

一方面,印度尼西亚教育和文化部通过颁布部长令,确定了实施“独立校园”政策的八项关键绩效指标:毕业生获得合适的工作,学生获得校外经验,教师在校外开展教学活动,实习生可以在校园内授课,教师的作品取得一定的社会效益,与世界级伙伴建立学习计划合作关系,开展合作和参与式课堂,制定符合国际标准的学习计划。 如此一来,政府在法律层面上确保了教育改革实践的规范性,也为各个高校在评价本校改革成效方面提供了主要参考依据。

另一方面,在实施过程中坚持“过程性评价”,学生的学习经历和过程与学习结果同等重要。 印度尼西亚教育和文化部印发的《“独立校园”政策运行指南》中提到的评价工具包括观察、参与、书面测试、口头测试和问卷调查等形式,包含记分打卡形式的过程评价和作为作品集或设计作品的结果评价。 学生的出勤率、纪律感与责任感、态度、执行任务的能力、报告的质量这五个方面均体现在最终的评价结果中。 如在“独立校园”网站的主页上,学生可以注册并参与相应的项目,该页面还配备了一本日记/日志供学生填写,学生可以写下他们在行业中获得的任何体验,就像在社交媒体上写作一样容易,日记/日志中的内容也将作为成绩评估的一部分。

此外,用于评价学生成绩的“学分”的定义也发生了改变,学期学分被解释为“活动时间”,而不是“学习时间”。 如学生在教学单位参与协助教学活动,其教学活动时间可以被认定为学分。 由此可见,学生的最终成绩除了由量化的数据作为例证外,还包括对学生的体验式调查,由此综合构成了实施结果的完整性评价。

四、 印度尼西亚高等教育改革存在的问题

政策执行是将政策理想转化为政策现实的唯一途径,是政策生命周期中最重要的环节之一[19]。 在《执行公共政策》一书中,G.爱德华提出了一个分析政策执行的理论模型,被较多学者应用于政策研究领域。 该理论模型探讨了交流与沟通、资源、政策执行者偏好和组织结构等四个关键因素之间的相互作用,认为这些因素直接或间接地影响了政策的执行状况[20]29。 以“独立校园”政策为代表的高等教育改革推行至今,对印度尼西亚的高校、教师、学生、社会等方面产生了一系列积极影响,但与实现政策目标仍有一定距离。 下面将从G.爱德华政策执行模型的四个维度即沟通维度、资源维度、实施者意向维度、组织结构维度来评述印度尼西亚此次高等教育改革政策的影响因素和执行效果。

(一) 沟通维度:不够清晰一致的信息沟通影响政策实施效率

沟通维度是指政策内容与实施方法能否清晰准确地传达给政策实施人员,可以深刻影响政策实施者的主观意向[20]29。 政策实施成功的要素之一是相关各方之间有效的沟通和交流,对于“独立校园”政策而言,则是要平衡学校领导、教师和学生的认知观念。

一方面,从学生的角度而言,尽管受到新冠疫情的影响,但大学实施了在线和离线教学,学生并没有脱离社会化的进程,他们普遍有途径了解“独立校园”政策的项目,并为参加自己感兴趣的项目做好了充分准备。 以泗水大学为例,学生对“独立校园”政策的实施感到满意,大部分学生有兴趣在下一个学期继续采用这种学习方式,并表示参加“独立校园”政策学习后增进了与同学、教师之间的关系,提高了沟通能力及分析解决复杂问题的技能,并加深了对职业道德的认知[21]。 另一方面,从教师和学校管理者的角度而言,不仅需要了解“独立校园”政策的相关信息,还需要清晰地理解政策内容以及形成一致的认识。 然而就现有的数据显示,政府的社会宣传工作存在不足,政策传播沟通机制不够健全,有相当一部分高校和教师对“独立校园”政策认知有限,没有形成统一和规范的认识,影响了政策实施的效果[22]。 以弗洛雷斯大学(Flores University)为例,只有17.39%的教师了解政策的整体内容,46.74%的教师了解大部分的政策内容,35.33%的教师只对政策有一点了解,仍有0.54%的教师完全不了解“独立校园”政策。 教师们的信息是不完整的,因为并不是所有的教师都参与了政策文件的起草,或者是参加过学院和大学层面的相关会议[23]。 这表明,“独立校园”政策在各方沟通中需要建立良好的沟通渠道,从而使政策的内容能够准确传达下去。

(二) 资源维度:资源配置机制不足制约了改革的广度和深度

资源包括合格的政策实施人员,政策信息,政策执行所需要的人力、物力、财力和政策权威,这些是保证政策有效执行的必要条件[20]29。 “独立校园”政策同样需要足够的基础设施,核心资源便是人力资源、互联网技术及财政支持。

首先,教师被视为高等教育机构中各方实施“独立校园”政策的媒介,在课程设计中发挥着重要作用。 但在实际的调查中发现,有些学校只有半数教师能够胜任并支持“独立校园”计划的工作,教师的课程设计能力和合作能力欠佳,如在中苏拉威西省大学(The University of Central Sulawesi Province)与阿布利亚塔玛大学(Universitas Abulyatama)都出现了相似的情况。 据相关工作人员介绍,只有约23%的参与“流动教师”计划的教师能够真正开展以学生为中心的课程设计[24]。 这说明,就人力资源的管理情况而言还存在一定的短板。 其次,在财政支持方面,虽然印度尼西亚教育和文化部推出了政府补助金,具体实施“独立校园”政策的学校也编制了相应的预算,然而政府资金总体上十分有限,很多需要学生外出参加活动的经费仍缺乏明确的融资机制。 大多数私立大学的经济水平和学生的家庭经济水平处于中下水平,学生外出活动至少需要交通费用和生活费用,政府、学校、企业如何解决学生的实习经费问题尚不明朗。 此外,互联网技术的应用也很重要,远程学习、在线沟通、数据共享等都需要完善的信息系统予以支持,然而并不是所有的学校都有足够的互联网设备和相应的网络条件。 有限的人力资源、资金、技术使得不少高校“心有余而力不足”,制约了在高校中推广此项改革的广度和深度。

(三) 实施者意向维度:利益相关者之间存在不同程度的观念冲突

执行者意向包括政策执行者对政策的兴趣、支持程度、选择性解释和自由裁量权的行使等内容,其中政策执行者的态度将对政策执行效果产生极大影响[20]29。 “独立校园”政策相对较新,大学需要迅速适应以实施该政策。 所谓的适应性是指执行者和政策对象需要抱有高度的责任感,从而使政策能够被认真地执行。 尽管不少大学积极响应政策,并制定出台配套措施,仍有一部分大学对此还有争议,对其他大学就新政策采取的行动持观望态度。 客观上,教师也面临着开设新课程的挑战,这与其正在教授的课程之间存在转换的冲突,在均衡授课时间方面也存在困难,这些都会影响教师对该政策的实施意向。如对于像卫生这类特殊专业,教师在课程调整时还需要与卫生协会进行讨论,才能最终确定毕业生的能力标准,确定删减或保留哪些课程[25]。 此外,印度尼西亚的每所大学对“独立校园”政策的理解都不尽相同,所以在建立大学之间的合作方面,很难将观念等同起来[26]。

(四) 组织结构维度:与政策目标不一致容易导致新的教育不公

政府组织结构分别从标准作业程序和执行权责分散化两个方面影响政策实施的效果[20]30。 一般认为,标准化的作业程序可以节省时间,提升效率,有利于政策的实施。 印度尼西亚教育和文化部专门制定了《“独立校园”政策运行指南》,其中规定了标准的实施程序,包括各个具体项目实施的目标、实施机制(涵盖对高等教育机构、合作机构、学生、教师的具体要求)、结果评价等因素,界定了政策实施的责任权限,有利于增强政策实施中的路径协调性。 在执行权责上,尽管规则程序标准化带来了一定的操作便捷性,但在高校的实际管理中仍然面临相当多的挑战,比如要根据社会的实际需求不断打磨、审查课程;与地方企业、国有企业、印度尼西亚教育和文化部推荐的QS 世界大学排名前100 名的大学或学院建立网络合作关系;取得工商业的信任等[12]。

与此同时,“独立校园”政策的组织结构与其设想目标存在一定悖论。 其一,政策目标是让印度尼西亚的所有高校学生都有能力在工作领域中参与竞争,但在实践中,对学生的交流项目、前提条件和学习计划以外的活动有配额和注册时间的限制,所以并不是所有学生都有机会提高自己的能力。一名学生在访谈时表示:“在我个人看来,如果参加‘独立校园’的学生必须有C 以上的分数,那么它只能解放那些已经很独立的学生。 那些成绩为C 的学生,难道他们没有机会吗? 事实上,很多人都有兴趣,但他们被级别和分数限制了。”[18]其二,学习计划以外的学习活动是通过大学之间的合作来进行的,高等教育机构的每个部门都要进行学习,通过合作成为共同教育者。 然而当高等教育的质量参差不齐时,只有教育质量高的大学才能相互合作,小型私立大学或地理位置偏远、处境不利的大学客观上已被排除在外。 这表明,政策在组织结构上还有优化的空间,联动衔接机制仍不完善,如果不考虑各种利益相关者的参与和支持,则可能会造成新的教育不公。

结语

印度尼西亚此次高等教育改革是一次全方位、多层次的变革,促使印度尼西亚国内的高等教育机构创新学生培养模式,为学生提供多样化的机会和更高层次的学习体验。 培养学生是一个完整的体系,需要政府、学校、社会等方面的密切配合。 受国内外政治经济因素的影响,加之改革过程本身的复杂性,“独立校园”政策的目标尚未完全实现。 尽管在沟通维度、资源维度、实施者意向维度、组织结构维度等方面均面临一定的实施困境,但作为一项计划长期推行的政策,印度尼西亚政府及教育主管部门也在不断优化政策实施环境,扩大政策的影响力,这也给我国的高等教育改革在政策实施方面带来一些启示。第一,政府要扮演好“服务者”的角色,提供资源支持。 每一项政策的实施都需要许多支持因素,尤其是在政府资金有限的情况下,要利用社会力量建立广泛的融资渠道。 加大对经济欠发达地区高校和家庭困难学生的支持力度,提高项目的参与率,促进教育公平。 第二,学校作为政策的执行者,要充分发挥主观能动性,积极响应政策,如加强政策的宣讲和培训,建立有效的沟通和交流渠道,帮助教职工和学生领会政策文件精神,加强部门协作,平衡不同利益相关者的观念冲突。 第三,助力教师成为终身学习者。教育改革更多的是带来思维观念的转变和学习方式的更新,对于很多身处教学一线的教师而言,改变结构化的教学模式,本身就是不小的挑战,因此有必要为教师搭建交流和学习的平台。 同时教师自身也要建立专业自信和研究自信,自觉地将专业知识的拥有者与教育者的角色平衡起来。 第四,正确看待人才培养的滞后性和延迟性。 “十年树木,百年树人”,人才的培养需要一定的时间和过程,要用辩证和发展的眼光看待改革的困难和成效。