从行业代表的角度分析德国《职业教育法》的修订

张天安

（北京师范大学，北京 100875）

一、研究背景

自21世纪以来，德国面临着经济结构和人口结构的新变化。这些变化对德国职业教育提出了更高的要求，即提升其承载力并吸纳更多的学生参与职业教育。随着德国工业4.0计划的实施，德国经济结构正在继续升级，对掌握高级技能和理论知识的复合型人才的需求增加。自2016年以来，德国接收了大量难民。这就需要通过职业教育帮助他们实现就业并融入德国社会。同时，德国辍学率较高，失学青少年数量增加，职业教育成为他们重新进入社会的重要途径。这些现状要求德国职业教育系统进行适应性改革，以满足社会和经济发展的新需求。

然而，近年来，德国职业教育的吸引力有所减弱，竞争力降低，学生在选择教育路径时更倾向于学术教育。2011年，双元制职业教育新生数量开始下降。根据联邦统计局统计的职业教育档案，职业教育合同的签订数量从2008年的607 566份降至2019年的413 309份。同期，高等教育新生的注册数量从2008年的245 625人增长至2011年的最高点445 320人，而2019年冬季学期高等教育新生注册数为429 049人。这些变化反映了德国职业教育体系本身存在的问题，导致其吸引力相对较弱。德国职业教育面临的挑战包括职业资格称谓的不透明、职业教育毕业生相对于高等院校毕业生的就业竞争力较弱、双元制职业教育薪酬缺乏统一标准。

为解决职业教育体系弊病，重振德国职业教育知名度，建设“高等职业教育（Die höhe re Berufsausbildung）”，提升职业教育对学生的吸引力，联邦德国政府对2005年版《职业教育法》（Berufsbildungsgesetz，简称BBiG）进行修订。这是德国《职业教育法》自1969年颁布以来的第二次修订。2018年12月18日，德国政府向联邦议院提交《职业教育法》修订案草案，经联邦议院听证会各委员会讨论、行业代表展开讨论、各党派的辩论后，联邦议院投票通过该草案。新《职业教育法》于2019年12月17日于《联邦法律公报（Bundesgesetzblatt）》公布，最终于2020年1月1日正式生效。

在德国职业教育体系中，特别是在双元制职业教育中，行业既是职业教育的需求方，也是主要的供给方。行业独立于政府，自主开展职业教育，是职业教育改革的实际执行者。因此，行业的意见对职业教育改革的方向具有重大影响，行业代表对新《职业教育法》草案的看法值得关注。参与联邦议院审议《职业教育法》草案的行业代表主要包括行业协会代表和企业代表。行业协会是德国职业教育的主管部门，负责监督企业开展企业培训、建立跨企业培训中心、进行职业资格考试，而企业则是双元制教育中实践教育的执行主体。德国双元制职业教育区别于传统学校职业教育的特色在于此。本文旨在展示德国新《职业教育法》的两大新增内容——三级学位制度和最低薪酬制度，并归纳总结行业代表对《职业教育法》草案展开的讨论。

二、行业代表关于“三级学位制度”的讨论

新《职业教育法》第1条第4款、第53a-53e条和第54条第3款确立了职业进修教育的三级学位制度，即效仿学术教育，设立“考试认定的职业行家（Geprüfter Berufsspezialist und Geprüfte Berufsspezialistin）”、“专业学士（Bachelor Professional）”和“专业硕士（Master Professional）”三级学位[1]。三级学位均通过考试授予，只允许逐级向上考试，学员参与考试的前提是完成特定的学时，分别为不少于400学时、1 200学时和1 600学时。三级学位制度旨在简化职业进修教育颁发的繁杂职业资格称谓，提升职业教育的透明度和国内外地位，增强职业教育的吸引力和竞争力，实现职业教育与学术教育的等值原则。

在引入三级学位制度之前，职业进修教育的职业资格称谓是根据《德国国家资格框架》（Deutscher Qualifikationsrahmen，简称DQR）进行规范的，各类职业资格位于资格框架5～7级。各行业的称谓不一、名目繁多、透明度不足、统一性不强。比如，属于第5级的职业资格称谓为信息技术技师（IT-Spezialist）和客服（Servicetechniker）；属于第6级的职业资格称谓为师傅（Meister）、专业商人（Fachkaufmann）、经济师（Fachwirt）、职业培训和职业继续教育专家（Aus- und Weiterbildungspädagoge）等；属于第7级的职业资格称谓为企业经济学家（Betriebswirt）、战略专家（Strategischer Professional）、职业教育专家（Berufspädagoge）等[2]。

对于三级学位制度，大部分行业代表对三级学位制度持质疑和反对意见，仅有少数行业代表表示支持。

反对三级学位制度的主要观点可以分为两类：一类是指出三级学位与现有职业资格称谓会形成冲突，现有职业资格称谓向三级学位制度转型将面临对应困难；另一类是认为三级学位制度会削弱职业教育的独特性，甚至降低其吸引力，认为改革得不偿失。下文将详述这两类反对意见的主要观点。

（一）三级学位制度学习时长要求死板

在三级学位制度中，授予每一级学位的前提是完成特定的学习时长。然而，原本各行业的进修职业资格对学习时长有不同的规定，因此，三级学位统一的学习时长要求与各行业进修职业资格不同的学习时长要求产生了冲突。这导致三级学位在部分行业难以替代原有的进修职业资格。例如，联邦税务咨询师商会（Bundessteuerberaterkammer，简称BStBK）指出，实施三级学位制度将会导致学员在税务领域获得最高职业资格的时间延长。根据三级学位制度对学习时长的要求，一名税务职业教育学员在没有休学和其他意外情况的前提下，从开始职业进修到获得“税务咨询师”称谓需要7.5年，比原来的培养计划要长数年。而在德国，高校经济或法律专业的大学生可以直接参与税务咨询师考试。这使得税务职业进修教育在实施三级学位制度后丧失了比较优势。联邦税务咨询师商会认为，新《职业教育法》对三级学位学习时长的规定应参照现有的职业资格进修的学习时长规定，或至少允许在新《职业教育法》统一规定的时长上进行适应性调整[3]。

（二）三级学位制度与现有职业资格对应困难

三级学位制度的设立旨在替代和统一各行业现有的进修职业资格。然而，部分行业的职业资格存在少于三个等级，或其要求无法与三级学位制度的统一要求相匹配的情况。例如，公证协会（Notarkasse）指出公证行业目前仅有两级职业资格称谓，即“公证专业助手（Notarfachassistent）”和“公证师（Notarfachwirt）”。这两者可以对应三级学位制度中的“职业专家”和“专业学士”，但没有相应的职业资格能够对应三级学位制度中的“专业硕士”。公证协会认为，“专业硕士”级别的缺失会使职业发展道路显得不完善，从而降低该行业职业对潜在学员的吸引力。公证协会进一步指出，公证领域的职业资格并不满足三级学位制度的要求，因为根据新《职业教育法》的规定，“专业硕士”应具备承担相应组织机构领导职能的能力，但公证师都是独立行使公证职务，无法达到“专业硕士”规定的领导能力[4]。零售业协会（Handelsverband Deutschland，简称HDE）也指出了零售业中职业资格与三级学位无法一一对应的问题。例如，零售业中的“经济学家（Wirtschaftsfachwirt）”与“零售经济师（Handelsfachwirt）”分别为该行业中最高级和最低级别的毕业文凭名称，但除此之外无法找到与三级学位中的“专业学士”相对应的名称[5]。货运与物流协会指出，职业资格与三级学位无法完全对应可能导致的职业资格贬值问题。货运与物流行业现有的职业资格称谓中，“货运与物流经济师（Fachwirt für Güterverkehr und Logistik）”在国家资格框架中与硕士研究生等同，定位高于三级学位中的“专业硕士”。如果行业直接将该职业资格对应到三级学位中的“专业硕士”，则可能导致职业资格的贬值[6]。

（三）三级学位制度使职业教育失去特色

部分行业代表认为，职业教育的三级学位制度是对学术教育三级学位的模仿。这不仅未能实现职业教育与学术教育等值的目标，而且破坏了广受认可的职业资格称谓，导致职业教育失去了其特色和吸引力。他们认为，仅仅改变名称不能实现职业教育的“保值增值”。例如，零售业协会严厉反对三级学位制度，认为它既不必要也对职业教育无益，会让人们对现有、广为人知的职业资格称谓产生疑问，不能实现职业教育与学术教育形式上的统一[5]。公证协会认为，当职业教育与学术教育使用相同的毕业文凭名称时，可能会导致就业市场上雇主和应聘者对这些名称感到混淆。该协会认为，原有的职业资格称谓与德国高质量的、理论与实践相结合的职业教育声誉紧密相关，展示了德国职业教育的良好实践特性[4]。柏林公证商会（Notarkammer Berlin）对于三级学位制度是否为合适的概念表示怀疑，认为“专业学士”和“专业硕士”的概念很难与学术教育中的“学士”和“硕士”区分开来，因此，建议保留现有的职业资格称谓[7]。电力、信息、金属与汽车协会（Bundesarbeitsgemeinschaft für Elektro-，Informations-，Metall- und Fahrzeugtechnik）认为三级学位制度是一种不必要且不适当的“表面学术化”，认为新《职业教育法》忽略了职业教育的历史发展进程，放弃了职业教育的“职业”特色，是一种资源和时间的浪费。该协会主张，称号如“学士”和“硕士”应仅出现在学术教育中，而与职业进修教育相对应的是德国的“师傅”等称谓。这些称谓在国际上具有标志性且被其他国家语言广泛采用。如果希望真正实现职业进修教育的升值，德国应在职业进修教育的高级阶段尝试将学术教育与企业实习相结合，即双元制大学学习（Duales Studium）[8]。

最后，只有少数行业代表对三级学位制度表示赞同。赞同者认为，三级学位制度实现了联邦政府修改职业教育法的初衷，即提高职业进修教育的透明度、竞争力以及与学术教育的等值性。例如，手工业总会（Zentralverband des Deutschen Handwerks，简称ZDH）非常赞同更加透明的、具体的三级学位制度，认为对手工业来说三级学位具有关键性意义，可以替代在国际上广受尊重的“师傅”等称号，体现了职业进修教育的系统性以及高等职业教育与学术教育的等值性[9]。

三、行业代表关于最低薪酬制度的讨论

新《职业教育法》通过第17条第2～5款和第18条第3款，规定了双元制职业教育不同年级学员的每月最低薪酬（Mindestvergütung）。长期以来，双元制职业教育中学员的薪酬是根据地区和行业的特点，由学员与培训企业双方集体签订合同来确定的。本次《职业教育法》草案在尊重薪酬确定传统的基础上，引入了最低薪酬制度作为保障底线，目的是增强对学员的保障。尽管双元制职业教育中的培训企业与学员签订的是教育合同，但实际上包含了一定的劳资关系，因为学员在接受企业培训的同时也为企业贡献了价值。因此，在理论上，提高企业向学员支付的最低薪酬标准，有利于缓解劳资矛盾，提升双元制职业教育对潜在学员的吸引力。

具体而言，新《职业教育法》规定双元制职业教育学员的薪酬应随所在年级的提升而相应增加，如二年级比一年级最低薪酬提升18%，三年级比一年级最低薪酬提升35%，四年级比一年级最低薪酬提升40%。这一规定符合学员劳动技能产出随年级提升而增加的规律。新《职业教育法》规定2020年度双元制职业教育一年级学员的每月最低薪酬为515欧元，2021年度为550欧元，2022年度为585欧元，2023年度为620欧元。逐年增长的最低薪酬额度旨在抵消预期的通货膨胀，维持薪酬购买力。从2024年起，每月最低薪酬的计算基于“前两年统计的职业教育薪酬的算术平均数”，即2024年的最低薪酬将是2022年和2023年所有职业培训学员薪酬的算术平均值。从2024年起，每年的最低薪酬标准均由联邦教育与研究部（Bundesinstitut für Berufsbildung）于“最晚前一年11月1日前在《联邦法律公报》上公布适用于下一年的最低薪酬标准”[1]。

对于最低薪酬制度，行业代表的意见分化明显。支持者将最低薪酬制度比作正式工作中的《最低工资法》，认为它增强了对学员的保障。而反对者认为最低薪酬制度违反了职业培训合同中关于薪酬协定的自主权（Tarifautonomie），对其合法性表示怀疑。部分行业和地区的职业培训薪酬已经高于最低薪酬制度规定的标准。因此，他们认为最低薪酬制度并无实际效用。下文将详细阐述行业代表对最低薪酬制度的正反两种评价。

（一）支持者观点：最低薪酬制度保障学员利益

支持最低薪酬制度的行业代表认为，对学员而言，职业培训的薪酬相当于正式雇员的《最低工资法》，视为学员作为劳动者应享有的权利。此外，最低薪酬制度能增强职业教育对学员的吸引力。部分行业代表提出，下一步行动目标应将最低薪酬制度从双元制职业教育扩展至学校职业教育，推动职业培训最低薪酬制度在不同行业和地区内实现，提升教育公平。

（二）反对者观点：最低薪酬的合法性存疑

在新《职业教育法》生效之前，职业教育学员与企业之间签订的职业培训合同中，薪酬是通过学员与企业协商确定的。这种权力被称为“协定自主权”。反对最低薪酬制度的行业代表主要对该制度在这方面的合法性质疑，认为最低薪酬制度违反了职业培训合同中的“协定自主权”。此外，他们指出职业培训合同与工作合同不同，职业培训薪酬与普通工资在根本性质上有所不同。因此，部分行业代表认为不能仿照《最低工资法》来设定职业培训的最低薪酬制度。他们建议为法律的实施设置一个过渡期，以保证在过渡期间已签订的职业培训合同能够继续按照协商薪酬的制度执行。

总的来看，德国新《职业教育法》中的三级学位制度和最低薪酬制度与德国职业教育长期以来形成的制度体系存在冲突，短时间内难以获得行业代表的全面接纳。因此，德国政府在实施新《职业教育法》时需要谨慎行事，根据实施情况的评估与反馈逐步推进。德国联邦政府原本希望通过引入三级学位制度使职业教育与学术教育相对标，从而提升德国职业教育在国际和国内的影响力，并通过借鉴《最低工资法》在企业职业培训中引入最低薪酬制度，保障学员的合法劳动所得。然而，从行业代表的反馈来看，三级学位制度并不受欢迎，而最低薪酬制度的合法性也受到质疑。产生这些冲突的根本原因在于新《职业教育法》的三级学位制度和最低薪酬制度与德国职业教育长期形成的独特制度体系相违背。德国职业教育已经形成了各行业独特的资格体系，并在企业培训中形成了协商薪酬的特色。三级学位制度试图将这些资格整合成统一的三级学位，而最低薪酬制度则限制了企业和学员协商薪酬的空间。因此，德国政府在实施新法时需要进行谨慎的政策评估和反馈收集。