公共供水管网工业用水权确权及交易研究

景晓栋，田贵良，2，3，班晴晴，王高旭，朱红斌，崔冬冬

（1.河海大学商学院，211100，南京；2.河海大学经济与金融学院，211100，南京；3.长江保护与绿色发展研究院，210098，南京；4.南京水利科学研究院，210029，南京；5.浙江省义乌市水务局，322000，义乌）

水权交易是优化水资源配置、提升水资源效率的重要手段，是强化水资源刚性约束的重要举措。党的十八大以来，国家高度重视用水权改革。水利部及相关部委相继颁发了一系列政策文件，不断规范和明晰水权改革相关工作。2022 年8 月，水利部、国家发展改革委、财政部联合印发《关于推进用水权改革的指导意见》，明确提出“推进多种形式的用水权市场化交易”，“探索明晰公共供水管网用户的用水权”，为规范用水权交易、拓宽用水权交易模式进一步提供了政策依据。党的二十大报告指出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。2024 年1月，水利部办公厅印发的《用水权交易技术导则（试行）》《用水权交易数据规则（试行）》也涉及公共供水管网用户的用水权交易。

自2000年浙江义乌、东阳签订我国首笔水权转让协议以来，我国水权市场已完成多笔区域水权、取水权和灌溉用水户水权交易。然而，我国公共供水管网内水权交易仍尚未取得突破。当下，我国现行的公共供水管网水权制度是由自来水厂统一办理取水许可证，工业企业向公共供水公司缴纳相应水费获取水资源，若超过企业用水定额则实行超定额累进加价制度。然而，现行水资源管理制度对于有效约束公共供水管网内工业企业的粗放用水行为仍有较大的改进空间。不同于区域水权及取水权的确权、交易，公共供水管网工业用水权的分配、确权、交易等改革工作直接面向管网内企业用水户，可以直接对工业企业的用水行为起到刚性约束和激励作用。因此，有必要探索开展公共供水管网工业用水权交易实践研究，为进一步丰富用水权交易类型、在全国层面加快推进公共供水管网内工业用水权制度建设提供参考借鉴。

一、开展公共供水管网工业用水权交易的必要性

1.提升水资源利用效率的重要途径

市场在资源配置中起决定性作用。公共供水管网工业用水权交易制度有利于助推企业节约集约用水，缓解水资源供需矛盾，使有限的水资源向效益更大、效率更优的企业部门流动。当下我国区域性水资源供需矛盾依然严峻，尤其是近年来在最严格水资源管理制度“三条红线”的规制下，水资源局部供需矛盾愈发凸显，正逐渐成为推动公共供水管网工业用水权交易的主要因素之一。

公共供水管网工业用水权交易形成的级差价值也为推动用水权交易市场建设创造了现实条件。不同用途的水资源利用效率存在较大差异，如不同工业企业之间由于部门特性、利用方式及科学技术等因素，单位水资源可创造的经济价值千差万别，通过开展公共供水管网工业用水权交易，既有助于促进节水，提高用水效益，也有利于提高整体社会福利。因此，随着市场化的不断深入，借助市场机制来实现水资源的优化配置和高效利用，势必对用水权交易市场的要求会越来越高。

2.“两手发力”优化水资源配置的内在要求

“两手发力”即政府调控，市场调节。用水权交易市场作为“准市场”，在实践过程中既需要政府部门计划安排，也需要市场调节。解决水资源确权、分配、交易等问题，需要切实发挥政府在用水权初始分配和交易监管等方面的作用，保障基本用水需求。同时，充分发挥市场机制优化配置水资源的作用，激发节水内生动力。当下，为应对缺水问题，我国部分省市已开始推进实施分质供水，逐步形成统筹优质水、再生水和一般品质水等多水源的供水模式。开展公共供水管网工业用水权交易实践探索，既是运用市场机制促进多水源合理配置的重要举措，也是落实“两手发力”治水思路的内在要求。

3.降低水资源交易成本、优化营商环境的重要途径

如何科学合理统筹区域水资源，最大程度保障经济社会健康稳定发展，是当下用水权市场需要着力解决的难题。经济社会快速发展对水资源保障提出更高要求，加快推进公共供水管网工业用水权改革，既是保障我国经济社会实现高质量发展的内在需求，又对改善营商环境具有重要意义。

公共供水管网工业用水权改革直接面向最终用水户，涉及的主体面广量大，推行公共供水管网工业用水权交易，有利于抑制企业的不合理用水需求，倒逼企业加快技术革新和产业转型升级，不断提高用水效率，避免超定额累进加价带来的用水成本大幅度提高，切实降低企业用水成本。其次，可以充分发挥市场机制作用，促进多类型水源节约集约利用，提升区域供水保障能力，为企业未来发展和区域招商引资预留更多的发展空间。

4.提升我国水资源安全的重要保障

建立健全用水权交易制度，以此更好调适水资源供给与生产、生活、生态对水资源在总量、质量、时间和空间上不同需求之间的矛盾，从而实现经济、社会、生态的可持续发展，对于保障我国水资源安全具有重要意义。国内外一系列研究成果表明，加快推动用水权市场建设，有利于缓解或消除由于市场主体缺失造成的水资源滥用及由于计划体制失效所造成的水资源配置混乱等要素扭曲现象。加快建立公共供水管网工业用水权市场，其内容既涵盖水资源产权制度、用水权确权分配制度、水价制度等一系列由水权问题衍生出来的制度，也涉及水资源管理体制和水资源监管体制。因此，保障水资源安全是一项系统性、综合性的全局工作，必须依靠综合的制度安排。

探索开展公共管网工业用水权交易，一方面，分配的水权指标可以对企业取用水量起到刚性约束作用，倒逼企业节约集约利用水资源；另一方面，企业通过节水所余留的富余水权，可通过市场机制获取一定收益，正向激励企业改进用水管理、提升节水技术和设施，实现有效节水。此外，开展公共供水管网工业用水权交易还有利于减少水体污染物排放，提升区域水生态环境质量和容量，从而进一步提升我国水资源安全保障水平。

二、公共供水管网工业用水权交易的重要环节

1.明确公共供水管网工业用水户范围

区别于区域水权、取水权及灌溉用水户水权交易，公共供水管网工业用水权交易的主要目的是倒逼高耗水工业企业节水，从而缓解水资源供需矛盾，提升水资源利用效率。因此，综合考虑用水权改革的主要对象和改革范围适度原则，确定公共供水管网工业用水权确权的主要对象为非居民用水户，即针对纳入公共供水管网的工业企业实施用水权确权。为使公共供水管网用水权交易更具可操作性，可因地制宜，根据先易后难、统筹兼顾、公平公正的基本原则，合理选择纳入公共供水管网工业用水权确权对象名单，如可按照是否属于高耗水行业、是否属于用水大户等确定是否将其纳入确权对象范畴。管网内企业的取用水计量设施较为完备，也为工业企业的水量核定和用水权确权提供了基础。

2.完善公共供水管网工业用水权确权方法

与直接取用水户通过取水许可证明确权益不同，目前国家尚未对公共供水管网内的工业取用水户开展水权确权，仅通过批复的用水计划来体现用水权利。公共供水管网工业用水权确权主要流程有以下两个阶段。

（1）确定公共供水管网工业用水权确权水量范围

公共供水管网内工业用水户的用水权应结合供水企业获取的取水许可量进行分配。在公共供水企业取水许可证规定的取水额度内，扣除城镇居民生活用水和生态用水后剩下的水量，即公共供水管网内企业用水户可确权的水量范围。其中，公共供水企业必须优先保障居民生活用水和城镇公共用水；确权后的工业企业排水量不得超过环保部门批复的排水总量。

（2）核定纳入公共供水管网工业用水权确权的用水指标

对纳入确权范围的公共供水管网工业用水户，由地方人民政府或其授权的水行政主管部门根据其取水设施、水源构成、主要产品及产量、建设规模、用水定额、所在行业节水水平、区域水资源条件等信息，分析其实际用水量、万元工业增加值用水量、单位产品用水量等。企业确权水量根据用水合理性分析结论确定。对于省、市（区）重点行业取（用）水定额中未涉及的行业类型，可参考国家标准或其他省份定额标准，或结合企业现状节水条件及用水情况进行核定。用水指标根据企业实际情况实行动态管理，用水权总量可参考采用定额法或统计法进行核定。

3.颁发公共供水管网工业用水户用水权属凭证

在准确核定用水量的基础上，核定年度用水指标，由水行政主管部门以发放权属凭证、下达用水指标等方式明晰用水权。其中，用水权属凭证应当明确管网内工业用水户水权的权利主体、权利期限、权利内容、权利形式等确权要素。同时，载明的可用水量不得超过公共供水企业取水许可证规定的用水量。用水权属凭证载明的用水指标，可以依据公共供水管网工业用水权交易规则进行交易。

三、公共供水管网内工业用水权交易机制

“建立健全节水制度政策”是推动新阶段水利高质量发展的重要实施路径之一，其首要任务是健全初始水权分配和交易制度。公共供水管网内工业用水权交易实质上是一个大的“取水许可证”之下的取水指标交易，其市场边界相较于区域水权或农业灌溉水权交易等更为清晰，其交易成本也相对较低。因此，建立统一、开放、透明、高效的公共供水管网工业用水权交易制度体系，对于建立健全水资源市场化配置体系具有重要意义。

1.公共供水管网工业用水权交易申请流程

公共供水管网工业用水权交易主要通过水权交易平台完成。平台负责为用水权交易提供信息发布、交易磋商、价款结算等服务。各地区可根据区域实际情况，依托属地水权交易所或公共资源交易中心等构建用水权交易平台。经水行政主管部门或相关部门批准，用水权交易平台可依法依规制定用水权交易规则，为交易主体提供交易市场。

区域内需要进行公共供水管网工业用水权交易的，应当由用水权转让方和受让方分别向水行政主管部门提出用水权转让/申购意向及可行性报告。申请材料应当包括交易主体名称、地址、申请交易水量、交易起止时间以及其他需要说明的情况。收到材料后，由水行政主管部门负责对材料的真实性、合规性、有效性、可行性等内容进行审核批准。审核通过的，由水行政主管部门出具用水权转让/申购批准文件；审核未通过的，书面反馈交易主体意见。

转让方/受让方取得水行政主管部门出具的批准文件后，分别向用水权交易平台提出用水权转让/申购需求。通过用水权交易平台批准的，由平台公布用水权交易信息，交易双方遵照平台交易规则进行交易。未通过用水权平台批准的，由交易平台书面反馈交易主体意见。

2.公共供水管网工业用水权交易流程

制定合理的定价机制是确保公共供水管网工业用水权交易顺利进行的重要因素。公共供水管网工业用水权交易信息在交易平台公布后，交易主体可采取协商定价或者公开竞价等方式进行价格谈判。用水权交易价格要结合当地水价制度，根据基本水价、水资源价值、水资源保护成本、市场供需关系、用水权稀缺程度、交易成本、交易收益等因素综合确定，并建立价格调控机制来引导供求平衡和合理用水。交易双方达成一致的，应当签订水量交易协议或由交易平台出具成交通知书，明确交易水量、交易期限、交易价格、交水方式、交易费用、支付时间和方式，以及违约责任和其他需要约定的事项。购买水权的用水户按照约定的方式完成支付，并获得管网内用水权指标。

公共供水管网工业用水权交易主体对用水权交易信息及提供材料的真实性、完整性、准确性负责，交易机构对交易的规范性负责，并将交易结果进行成交信息公示。用水权交易完成后，交易各方应将交易协议或交易凭证上报水行政主管部门进行备案。

四、建立健全公共供水管网工业用水权交易的政策建议

1.加强公共供水管网工业用水权市场顶层设计

充分发挥有为政府和有效市场作用，加快完善公共供水管网工业用水权市场顶层设计。一是加快建立健全公共供水管网用水权交易相关法律制度和政策体系。供水管网工业企业用水权交易的设计需要有明确的法律和政策支持，要在上位法中对公共供水管网工业用水权确权、分配、交易、监管、价格机制、权益保护等关键环节予以法律支撑，明确交易主体的权责利边界，确保水权交易的合法性和公正性，防止不合理行为的发生。二是加快推进各项制度建设，完善公共供水管网工业用水权确权细则、公共供水管网工业用水权交易办法等配套制度建设，规范公共供水管网工业用水权交易全流程。三是加强组织领导，成立由党政领导干部为主的公共供水管网用水权改革工作领导小组，组建由发展改革、工业和信息化、财政、生态环境、司法、水权交易平台（或公共资源交易中心）、水务集团（或公共供水企业）等单位分管领导为成员的会议联席机制，负责公共供水管网工业用水权交易工作的决策部署与组织协调。

2.以最严格的水资源管理制度管水用水

实行最严格水资源管理制度，贯彻落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，是提升市场主体参与用水权改革积极性和主动性的重要前提。一是要进一步强化水资源管理，结合现实水情和经济社会发展需求，科学测算用水需求，统筹各类水源和各行业用水需求，进一步细化工业企业用水总量、用水效率和污水处理能力等指标，大力推进用水结构优化，提高非常规水资源或一般品质水利用比例和利用水平。二是强化对企业水资源利用监管。坚持量水而行、节水优先，进一步规范企业取用水行为，深化节水型企业建设，着力提升企业水资源管理水平，增强企业节水意识。对高耗水工业企业，实行严格超载限批，建立节水标准定额体系，严格执行用水管理制度，提高准入门槛和技术要求，强化运用市场机制优化水资源配置，建立政策有效引导、市场有力倒逼的高效节水机制，确保其水资源利用水平达标。三是将实行最严格水资源管理制度考核和节水型社会建设与领导干部效能考评、节约用水奖惩、水资源税收入分配紧密挂钩。

3.加快推进公共供水管网工业用水权市场建设

确定工业企业的用水权范围是交易的基础。一是要加快建立健全工业企业用水指标核定。按照行业与属地相结合的水资源管理体制和工作机制，在最严格水资源制度和省、市（区）相关规划确定的用水总量控制指标内，在对水资源的可持续性和工业企业的用水需求充分调研和论证的基础上，根据工业企业的规模、产业类型和用水需求等因素，进一步明确纳入公共供水管网工业用水权确权范围、确权对象、确权总量、确权方式及确权期限等主要内容，构建统一、开放、透明、高效、可追溯的公共供水管网工业用水权确权制度体系, 确保水权交易的可行性和有效性。二是完善公共供水管网工业用水权交易规则。科学规划公共供水管网工业用水权交易流程，明确可交易用水权范围、交易主体、交易费用等，进一步规范用水权交易行为。三是加快推进公共供水管工业网用水权交易平台建设。依托属地水权交易平台（所）或公共资源交易中心，建设公共供水管网用水权交易模块，为交易主体提供信息发布、交易磋商、资金结算、争端处理等服务，并为相关部门进场监管提供必要条件。

4.强化公共供水管网工业用水权市场保障机制

健全公共供水管网工业用水权市场保障机制，对于强化用水权市场支撑保障、夯实用水权改革实践基础具有重要作用。一是要进一步完善公共管网水资源监测监管体系。加快推进公共管网水资源监测监管体系建设，建立健全水资源统计机制，升级改造现有计量设施，推广水利实时在线监测等技术手段，不断完善公共供水管网水资源监管制度建设。二是要加大水权水价改革工作力度。整合各类涉水专项资金，重点支持水权交易各项制度建设、水权交易平台完善、交易案例跟踪和指导、水资源节约保护、节水宣传教育、节水奖励激励等，助力水权水价改革工作顺利推进。三是进一步强化公共供水管网工业用水权交易风险防控机制。要加强对公共供水管网工业用水权交易市场的调控、交易行为监管，防止以用水权交易为名套取用水权确权指标。四是加强公共供水管网工业用水权交易市场科技支撑。按照智慧水利框架体系，积极构建智能化交易监管平台，实现对确权水量进行动态管理。五是建立有效的管理监督和风险防控机制。加强相关部门的监管和执法力度，强化用水权交易的审查认证机制和违规行为的监测惩罚机制，防止用水权的滥用和不当交易发生。

五、结 语

随着水资源管理体制改革不断向纵深推进，挖掘新的节水潜力点成为新时代治水管水的重点领域。深化用水权改革不仅契合我国经济社会发展实际需要，也是新时代水利事业改革的必然之路。不同于区域水权、取水权及灌溉用水户水权交易，公共供水管网工业用水权涉及供水企业、工业企业用水户等较多主体，存在确权流程多、利益诉求差异大、操作难度高等诸多问题。因此，公共供水管网工业用水权明晰应结合地区区情水情及经济社会实际发展现状，按照总量控制、定额管理、统筹兼顾，公平公正、明晰权责、保障权益等基本原则，采用先易后难、分步实施的基本思路，因地制宜、积极稳妥设计用水权改革方案，并以此作为水权水价改革的重要突破口，最大化激发水权交易市场活力。