职业化背景下消防法律问题研究*

周孜予,苗文博

(东北林业大学 文法学院,黑龙江 哈尔滨 150040)

近年来,我国重、特大火灾事故频发,如2015年“天津港大爆炸”、2018年“哈尔滨北龙汤泉酒店火灾”等一系列火灾事故,都对我国现行的消防法律机制提出了严峻挑战。如何快速应对突发火灾事故,减少国家和人民的损失,是职业化道路下火灾防控治理的重要课题。火灾防控治理的有序进行,必然需要法律的支撑和引导,完善的消防法规体系,能够保障国家、政府在火灾防控过程中有法可依,帮助国家、政府在应对火灾事故时迅速反应和有效应对。

一、职业化背景下消防体制改革的提出

消防部门的主要职能包括防火监督检查、灭火救援以及抢险救援,本着“预防为主、防消结合”的方针,按照政府统一领导、单位全面负责、公民积极参与的原则,实行消防安全责任制,建立健全社会化的消防工作网格化模式[1]。尽管我国的消防工作取得了突出成绩,但从历年来我国火灾发生起数环比来看,消防安全形势依然严峻,经济损失严重,一些可采取的政策由于缺乏立法层面的引导,难以形成以市场经济发展为核心的杠杆调节效应。并且,随着近年来我国各类新兴产业的崛起,突发事件发生比率居高不下,尤其是一些新兴产业所造成的高负荷、大面积、大空间的现代化火灾及危化品泄漏、矿井坍塌、超强台风等重大灾害事故频发,传统的以各级政府办为核心的突发事件应对模式难以快速、准确地处置各类突发火灾事故,滞后的协调机制更是难以应对当前的复杂情况。因此,如何在立法层面上合理布局、构建完善的引导机制,快速、有效地整合资源,建立起统一部署、快速决策、迅速反应的大应急体系成为了当下热门课题[2]。

2018年我国在新一轮党政机关机构改革中组建了应急管理部作为突发事件应对的独立行政机构,整合了包括安监、消防、森林消防等专业处置各类突发事件及安全事故的行业部门,解决了各部门职责、职权复杂,职能履行交叉的问题,有效地提高了处置突发事件的反应能力。而公安消防部队整建制退出现役并划归至应急管理部,组建成立了职业化国家综合性消防救援队伍。随着消防救援队伍五年改革转隶过渡期的完成,我国消防体制改革已初步完成,全灾种、大应急的协同处置体系已基本定型。

二、职业化背景下我国消防法律存在的问题

(一)我国《消防法》在体例布局上缺乏科学性

1.章节排序不合理

主要体现在第三章“消防组织”章节的位置问题上。根据行政法学的一般原理和使用习惯,行政法的三大部分依次是行政组织法、行政行为法和行政救济法,并且三者之间存在一定的逻辑关联。但从目前我国《消防法》的体例架构来看,“消防组织”作为行政组织法作用的章节被编写在第三章,位于属于行政行为法属性的“火灾预防”之后与“灭火救援”章节之前,这在章节排序上不尽合理,而且难以体现出“消防组织”作为主体属性在逻辑安排上的科学布局[3],让学者们难以理解。

2.章节设置缺少重要类别

自消防救援队伍改革转隶以来,其在职能和任务上变得更加宽泛,具体的职能也由原来传统的防灭火工作,拓展为如今的火灾防范、灭火扑救与抢险救援三大板块,职业化改革日趋完善。但从目前我国《消防法》的内容来看,依然只有第二章的“火灾防范”与第四章的“灭火救援”,缺少了“抢险救援”这一重要职能板块,这与职业化改革后消防队伍的三大职能不尽相符,难以体现出改革转隶后这支职业化队伍的布局与变化。

(二)我国《消防法》在火灾预防上缺乏明确引导

1.消防安全治理参与主体联动机制不健全

根据我国《消防法》第四条的规定,“县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理,并由本级人民政府消防救援机构负责实施。”看似是在职业化消防队伍建立后重新明确了监督管理的分工和范围,但在实践中,虽然消防工作早在2018年就已经纳入到应急管理部门的范畴中,但也仅是在国家消防救援局这一层面上,在省级及以下的消防救援机构与同级应急管理部门之间并非隶属关系,并且也没有具体的规范要求来指导两部门之间的工作部署,因此在具体的工作落实程度上很难达到国家最初的设计理念标准。并且,由于职能合并势必要继承原有工作部门的工作理念,应急侧重工业企业安全,消防侧重人员密集场所安全,两个部门仍是各管各的,缺乏有效的联动机制,未能形成整体合力,无法满足大应急、职业化背景下的战略布局。另一方面,我国《消防法》第四条也仅是对管理部门监督管理范围进行了明确,对于目前社会上消防监督管理能力不足、管理混乱等现象也未提出更好的监督管理体制。

2.火灾风险转移机制在立法层面上缺乏明确引导

火灾预防工作的职业化,其核心在于如何有效地降低风险。从目前来看,我国火灾风险转移能力相对薄弱,成功的火灾风险转移经验不足,这主要是由于没有适当的火灾风险转移规定导致的,而从立法层面引导的政策参考也严重匮乏。因此,要想在火灾防控领域内达到专业水准,仅靠消防部门是很难做到的,必须借助外部力量介入以实现风险共担。纵观全社会对风险转移机制上的共识,非保险行业莫属。我国《消防法》第三十三条明确规定“国家鼓励、引导公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业投保火灾公众责任险;鼓励保险公司承保火灾公众责任险”,但是该规定没有提出具体的鼓励和实施办法,也未明确不同风险等级的单位或者重点单位参保的标准,导致了在实践中该条政策无法有效落地、落实,参保比例较低,双方积极性都不是很高。从效果上看,火灾公众责任险属于一种第三者责任险,是能够有效帮助降低企业火灾风险损失的良法[4]。但由于在立法层面上指引不够明确,鼓励机制不够成熟,火灾公众责任险未能得到广泛的推广,使得参保双方没能建立起一个互惠共赢的合作共享机制。实际上,对单位强制保险制度的关注并不缺乏,但由于缺少相应的法律约束和外部推力,也未能实现火灾责任险的普及。

3.行政裁量标准缺乏细致规定

一是处罚选择标准缺乏细致规定。《消防法》第七十条规定“责令停产停业,对经济和社会生活影响较大的,报请本级人民政府依法决定”。而对于“影响较大”的理解,由于没有对体量和数额做进一步区分,往往造成在实践中消防部门衡量的标准尺度不一,或规避隐瞒,或矫枉过正。

二是处罚幅度标准缺乏细致规定。根据《消防法》第五十八条,“违反本法规定,有下列行为之一的,由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业,并处三万元以上三十万元以下罚款”。由此可见,罚款幅度上下相差十倍且没有相应的具体规定,导致了执法人员在行使权力时自由裁量空间过大。

三是立案标准缺乏细致规定。在其他部门法中看,案件的立案是不存在自由裁量权的。但是在许多火灾事故调查中一般都是由消防机构单独完成的,由于缺乏规范性要求和专业能力要求,负责的监督员无法正确认定火灾法律责任而造成事实上的立案自由裁量权。

四是火场紧急处置标准缺乏细致规定。《消防法》第四十五条赋予了火场现场总指挥在处理火灾时一定的限制水、电、可燃气体液体等资源以及调动通讯、医疗、交通资源的权力。但由于火场指挥员能力的参差不齐,在处置火灾事故时容易由于指挥不当、调度不合理而给国家造成不必要的损失。

4.法律责任部分有待完善

一是部分行政处罚条款存在疏漏。例如《消防法》第六十八条对人员密集场所工作人员不履行职责的法律责任,仅规定了不履行义务且情节严重尚不构成犯罪的行为,但对于同种情况下情节较轻的不作为行为未作出规定,这就造成了有为一些情节较轻或一般违法行为逃脱法律制裁之嫌。

二是灭火救援行为的可诉性存疑。在灭火救援行动中,大部分参与行动的人员并不具备公务人员编制或者事业编制,而仅是应急管理部门系统内部承认的消防衔级编制,对外无法独立承担法律责任,有些单位甚至全部队员都存在这种情况,这就导致了主体资格的缺陷。在实践中,也出现过有的法院的判决认为灭火救援行为是可诉的,有的法院认为灭火救援行动本身具有不可诉性而驳回起诉的情况。

(三)我国《消防法》在灭火救援上缺乏统筹规划

1.部分灭火救援指挥员紧急处置权力的赋予缺乏法律规定

随着职业化消防队伍的发展,专职消防队伍已经成为了一支无法忽视的生力军。根据《消防法》第三十六条,“县级以上地方政府应当按照国家规定建立国家综合性消防救援队、专职消防队,并按照国家标准配备消防装备,承担火灾扑救工作”。目前这支队伍在全国范围内发展迅速,在某些地域,专职消防队员的数量甚至要超过国家综合性消防救援队员的数量,对消防工作做出了巨大贡献。但是,政府专职消防员只是定期和政府签订劳动合同,由消防机构负责日常管理,不属于国家公务员和事业编制[5],这就造成了政府专职消防队伍在进行日常管理及火灾扑救时缺乏主体地位,即便是作为一般性火灾事故的现场负责人的专职消防站站长也不符合身份的要求,在灭火救援行动中行使《消防法》第四十五条规定的如实施交通管制、紧急调动各类资源等行政强制行为时,由于其主体身份的先天缺陷而导致其决策的违规,甚至是违法,间接地造成了整体决策上的瑕疵。

2.消防救援人员人才培养机制缺乏职业化设计

消防救援工作职业化道路的进程,除了需要各类政策的支撑以外,还需要一整套消防救援人员法进行管理。虽然全国人大常委会2023年度立法计划中已经明确将国家综合性消防救援队伍和人员法列为预备审议项目,但何时能够落地、落实还尚不可知。目前,消防从业人员水平参差不齐,灭火战线人员与防火战线人员业务悬殊不通,彼此转换频率较高且转换周期较短,这就有可能导致刚刚理顺的工作进度因人员变动而受阻。而要弥补这之间的不足,还有赖于完善的消防人员法律进行规定[6]。目前,我国消防队伍主要由专科生入伍提干为主,且没有继续教育的任务要求,消防专业尚未开展博士层面的教育,硕士点也是屈指可数,即便是中国消防救援学院目前也尚无硕士层面的教育能力。消防员的培养则更是以练代学,主要以内部的短期班、突击班为主,早已失去教育培养的本质。这与其他政府组成部门的人员结构比起来要差了许多,即便是在改革初期取得了一定的成绩,也主要是政策的红利所带来的,消防队伍在人员培养和管理机制上存在明显不足。

3.灭火救援费用收取规定不合理

灭火救援工作的职业化发展应当是一个经得起考验的历史进程。而赖以依靠的除了完善的顶层设计和坚决的执行部门,还应当有一系列合理的责任追究制度。当然,我国现行《消防法》在第六章“法律责任”这一章节中对此列举的已经较为完备了,但是在灭火救援任务中所涉较少,甚至是微乎其微。这其中有一点主要的原因在于:许多灭火救援或抢险救援任务事出突然且不尽相同,难以用一个标准来衡量不同的任务是否存在可归责的过错方。根据《消防法》第四十九条:“国家综合性消防救援队伍、专职消防队扑救火灾、应急救援,不得收取任何费用”,我国实行一切灭火与救援任务皆不收取费用的原则,这当然是合理的,也是为民生福祉考虑的好的决定。否则,如果被救助者需要为事后的费用而考虑是否需要拨打119时,便已经浪费了最佳的救援时机。但是,对于那些有可归责的原因,致使他人或自己的生命和财产陷入不利的局面时,若一律不收取费用,不仅会浪费国家资源,同时也会放任那些心存侥幸心理的人反复为之。当下,最流行的话题莫过于放荒行为。不响应政府号召采用绿色节能的方式处理秸秆等作物,而是依靠频繁的报警来节约成本,极大地浪费了国家资源,到目前为止这类事件屡禁不止。笔者倒不是有多推崇部分收费的原则,只是在部分领域,采取必要的手段可以有效地打击和震慑违法行为。

三、完善我国职业化消防法律的对策

(一)合理规划《消防法》体例布局

1.应当增加“应急救援”部分

随着各类新兴产业的不断兴起,高负荷、大面积、大空间的现代化火灾及危化品泄漏、矿井坍塌、超强台风等新型灾害事故频发。这些灾害事故特点鲜明,破坏力强,救援难度大,给我国消防救援工作带来了极大的挑战。因此,为契合职业化背景下消防队伍的职能分工,可以将现有的“灭火救援”章节拆分为“灭火扑救”与“应急救援”,以便更准确地适应改革转隶后的职能变化,更为精细地体现职业化背景下职能分类后的特点。

2.合理编排章节顺序

将第三章“消防组织”置于第一章“总则”之后,第二章“火灾预防”之前,使整体架构布局按照“组织—行为—责任”的顺序编排,使结构更加合理,章节之间的逻辑关联性更强,也更加符合行政法的一般使用习惯。

3.在“消防组织”章节中应当增加消防指挥员与消防员的相关规定

关于指挥员的招录和转岗机制,目前尚存在着许多问题。指挥员绝大多数为职业化前的原武警现役干部,在改革转隶后这部分人没有了转业的权利,同时在转岗机制中也仅是依靠着内部文件在执行,缺少相关法律及政策的支持,导致在许多省份由于部门之间的沟通不畅而难以调转。而涉及消防员的内容,应当包括消防员的权利、义务以及管理的相关原则或者具体规定,以作为其他法律、政策性文件出台的立法依据,理顺消防法规体系的内在联系。

(二)健全优化职业化消防法律内容

1.厘清消防监督检查参与者职能边界

目前,我国消防执法单一化严重,主要依托消防部门保姆式、地毯式单兵作战,虽然应急部门和公安派出所也有一定量的检查任务,但在实践中往往存在着因工作体量大、日常事务较多而忽视消防工作的情况。因此,加强优化职业化消防安全监管运行及结构模式,推动各级消防安全委员会工作实体化,厘清应急、消防与派出所三方工作边界,同时,鼓励业者自律和引进第三方加入,加快消防参与者职业化进程[7]。在日本,早已实行社会单位消防安全检查委托制,再由消防部门负责第三方监管工作,取得了较好的社会效果。在韩国,利用行政相对人自律申报的“自律管理体制构筑”早已成熟,并写入了韩国的《行政调查基本法》,一改行政机关保姆式、地毯式的工作方式,效果显著。可见,必要地引入公民、企业或者第三方单位的加入,能够起到帮助扭转公权力主导下业者自律的弱化,形成在法律指引机制下对消防安全治理主体多元化建设的有力补充。

2.完善和推广火灾公众责任险

在风险社会的背景下,消防安全风险形成于诸多不确定性变量的复杂因素,承载的是不同社会主体的复合价值观念。而要想精准有效地将消防风险牢牢地把握在可控范围之内,那就要学习其他领域的成功经验,其结果也不言而喻。职业化、专业化的火灾风险防控应当是通过立法为导向,将消防部门和风险共担行业构建成一个完整的火灾风险防控体系,利用风险转出机构的专业评估及管理能力将风险降至最低,而保险行业已然是目前最具实力的行业之一。保险行业通过多年来积累整理下的风险资料数据库,可以有效地评估衡量各个被保险单位的火灾发生风险等级,精细地分析可能发生的潜在的火灾风险隐患,继而予以风险评价,实现对风险的控制和管理[8]。因此,各地区可以根据实际情况,对《消防法》第三十三条内容进行补充,明确鼓励和引导的具体措施,同时针对人员密集场所、火灾发生率较高的企业单位予以强制性投保。

3.细化消防行政处罚裁量标准

同其他部门法相比,针对消防行政处罚裁量权的限制性规范要少了许多。并且,随着消防部门职业化的转变,原公安消防局在2010年制定的《消防行政处罚裁量导则》(公消〔2010〕382号)也已经不再适用,而现行《消防法》也仅是在消防处罚幅度的上下限进行了限定,至于处罚幅度和处罚标准未有涉及。因此,为更准确地统一标准,各省、自治区、直辖市可以结合各地经济发展的实际情况,根据行政处罚对象的定性、体量、危害程度的不同,制定符合各个地区标准的地方法规、规章等规范性文件,明确行政处罚裁量的不同标准,以降低消防行政裁量权滥用的可能性[9]。

4.构建职业化消防人员晋升和培训机制

目前,我国消防救援人员的晋升和培训机制仍然延续了武警现役期间的考核晋升制度,从教育模式到培养分配,依然是换汤不换药,仅仅是从培养的院校和周期进行了微调,其他方面与现役时期大同小异。当然,这并不是说消防职业化的进程不够明显,只是在一定级别程度上没能得到有力的保障,结果导致了效果不够明显。在其他国家和地区,要想得到晋升和培养,需要经历严格的教育培训,毕业时有各类严苛的考试程序,并且大多数工科和综合类大学都有相关专家学者从事消防安全或灾害预防等相关研究,而在我国类似的高校教育经历几乎不存在。因此,可以通过立法的形式鼓励全国各大院校设立消防工程学科,根据区域划分统筹建立消防院校承担面向社会的消防员招录和教育工作,纳入国家学历教育体系,建立国内消防救援骨干到国外进修机制,繁荣消防科研教育力量。同时,鼓励队伍内部年龄较大的人员到地方政府其他单位工作,构建人员交流机制,并通过立法方式予以优待政策,引导消防队伍成为一个有竞争力的良性循环的职业化队伍。

(三)科学完善职业化消防法律责任

1.针对《消防法》部分法条可能存在疏漏情况进行补充

在实践中,火灾或灾害事故成因较为复杂,主观的不同或是客观因素的差别都有可能造成不同结果出现。因此,想要精准概括出所有可能发生的情况形成条文式法律规范难度较大。而从地方法规、规章的角度予以补充,既弥补了可能出现的疏漏,又解决了繁琐的立法程序问题。

2.明确消防救援行动的可诉性

如果具有可诉性,要明确适宜的诉讼主体,需要承担的权利义务范围。如果不具有可诉性,则应明确是否按照普通的民事诉讼予以规定。

3.增加消防公益诉讼的相关内容

目前,我国尚没有一起完整的消防公益诉讼案件,公益诉讼的缺失也在一定程度上阻碍了公民或者其他组织的有效介入而难以发挥社会力量作用进行消防监督[10]。引入公益诉讼,加强社会各界对消防工作的关注和认知,能够很大程度上提高消防在全社会的关注度,以推动消防工作的职业化进程。

综上,国家综合性消防救援队伍作为以“职业化”为最终目标的国家队、主力军,尽管现在的职业化进程仍然相对缓慢,与其他国家、地区的消防工作相比还存在着一定的差距,但我国已经打好了改革转隶前期的扎实基础,明确了未来攻坚克难的方向,只要不断健全消防法律法规体系、优化激励制度、完善配套技术标准、培育良好风险评估机制、加强消防救援人员培养教育,我国火灾防控管理法治化、职业化进程终将取得前所未有的成绩。