公立医院加强党的领导的历史逻辑及经验启示

贾秀涛,管仲军

(1.首都医科大学马克思主义学院,北京 100069;2.首都医科大学宣武医院,北京 100053;3.首都医科大学公共卫生学院,北京 100069)

党的二十大报告指出:“把保障人民健康放在优先发展的战略位置,完善人民健康促进政策”[1]。公立医院是我国医疗卫生体系的重要组成部分。深化公立医院改革关乎人民健康。2018年中央办公厅在《关于加强公立医院党的建设工作意见》中提出实行党委领导下的院长负责制,随后国家卫生健康委出台《关于加强公立医院党的建设工作意见实施办法》,党对公立医院的领导进一步得到落实加强。与此同时,各省亦出台相关实施办法或细则。推行党委领导下的院长负责制是深化公立医院改革和建立现代医院管理制度的重要举措,也是推动公立医院高质量发展的内在要求。强化党对公立医院的领导,才能确保人民健康事业为人民。目前,国内学术界对党委领导下的院长负责制实施路径、决策模式等探讨较多,但鲜有从历史与现实相结合的角度探究公立医院加强党的领导的历史逻辑相关研究报道。中国共产党向来重视人民健康事业,加强党对公立医院的领导,是坚持人民至上的时代要求和应有之意。公立医院实施党委领导下的院长负责制,是中国共产党人发扬历史主动精神的一种制度选择。本文从党与公立医院领导体制的历史演进入手,探寻其中不变的历史规律,阐明新时代坚持人民至上、以党建引领公立医院高质量发展的历史逻辑,以期为深化中国特色医疗卫生体制改革相关研究提供参考。

1 党与公立医院领导体制的历史演变

1.1 新民主主义革命时期

1927年9月,毛泽东在三湾改编时创造性地提出“支部建在连上”,从那时起,中国共产党不仅确立了党指挥枪的重要原则,还明确了基层组织建设的组织制度,即在军队中实行班、排建立党小组,连队建立党支部,营、团建立党委的新制度。在井冈山时期,中国共产党创办了茅坪后方医院,这是井冈山革命根据地的第一所后方医院。该医院既可军用,亦可民用。但随着革命形势的发展,红军的战斗越来越多,伤病员数量激增,为满足救治需要,在极其艰苦的条件下,红军创建了第一所正规医院——红光医院。此后,中国共产党在革命根据地创建了一系列红军医院。在组织管理上,虽然各医院所属军队编制会随着革命发展需要变化,但基本上都配有院长/医务主任、政委/政治委员(教导员),分别负责院务和党政工作。正如毛泽东所说,“建设较好的红军医院”是巩固革命根据地的好方法[2]。抗战全面爆发后,中国共产党在敌后抗日根据地也创办了一系列新医院。如创办八路军军医院,该医院在组织上直属第十八集团军(八路军)军医处,军医处负责主持全根据地的医药工作,管理并供给各军区的技术教育、供应品等[3]。在院长的直接领导下,有院务会议,统辖院内一切行政、医务、管理等事宜。在院长领导下设独立的政治处,以政治工作保障医疗任务的胜利完成[4]。

新民主主义革命时期,党领导下的医院基本归军队管辖,其主要目的是适应战争需要,救治伤病员。大多数医院设有院长,负责院内基本工作,党的代表或组织主要负责思想政治工作。院长基本上由具有专业医药知识及技术的医生担任,体现出行政与政治工作的紧密结合[5]。中国共产党创办的医院,除了为军队伤病员服务,有些也为人民群众提供医疗服务。例如,中国共产党在陕甘宁边区设立医院,专为X区民众治病疗养之用[6]。革命年代,在极其艰苦的条件下,中国共产党领导下的医院在管理上大多具有战时性质,以“一切为了伤病员”为宗旨,并兼顾满足人民群众对健康的需要。

1.2 社会主义革命和建设时期

1.2.1 社会主义革命时期

新中国成立初期,百废待兴,医疗卫生状况极差,为了保护人民健康,推动医药卫生事业恢复、发展,在建国前医院管理经验和前苏联“一长制”模式的影响下,从新中国建立到三大改造基本完成,我国公立医院基本采取院长“一长制”管理体制。1950年,在第一届全国卫生工作会议上提出,要“整顿医院作风”[7]。时任卫生部部长要求各医院改善领导,建立民主集中制的院务委员会,对一切医院人员加强政治思想领导,建立一切为了伤病员的思想[8]。针对医院为人民服务的思想作风不足情况,1950年11月,卫生部在《关于整顿全国医院的指示》中,将整顿的重点放在医疗作风和制度检查上[9]。但在实施过程中遇到诸多问题,当时的卫生部副部长贺诚向中央反映情况后,毛泽东指出:“今后必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务,极力发展这项工程”[10]。此时,医疗卫生事业已被党中央提高到政治层面加以重视。

在党中央的推动下,公立医院的整顿继续推进。一方面完善公立医院制度建设。例如,1952年8月,《县卫生院暂行组织通则》中规定:“县卫生院设院长一人,负责全院业务。……县卫生院应在院长领导下,由全体工作人员选出代表,组织院务委员会,经县人民政府批准,民主管理全院工作。院务委员会主任由院长兼任”[11]。大多数符合设立党组织的医院,需设立党小组或党支部,隶属于卫生局党支部委员会领导。另一方面,加强对医务人员的思想改造。教育所有医务工作人员树立全心全意为人民服务的观点和作风,以具体实践毛主席的“救死扶伤,发扬革命人道主义”的伟大号召[12]。经过整顿改造,大部分医务人员政治思想觉悟得到提高。1952年12月,毛泽东为第二届全国卫生工作会议题词:动员起来,讲究卫生,减少疾病,提高健康水平,粉碎敌人的细菌战[13]。大批医务工作者奔赴抗美援朝前线,人民健康事业被赋予了保家卫国的政治内涵。尽管新中国初期,医院政治工作在保证各个医院收容和治疗大量伤病员任务上取得了一些成绩,但有的医院的党委和政治机关却多半对医疗任务很少过问,对关乎医疗技术的问题很不关心,医院的党委很少有讨论医疗问题的,偶尔讨论几次,也不是那么认真[14]。1953年10月,中央卫生部党组在卫生工作反思中意识到加强卫生部门工作中党的领导的重要性。同年次月,毛泽东在中共中央政治局会议上再次强调:“卫生工作的队伍很大……它要管的是五亿多人口的生、老、病、死,这真是一件大事业,极其重要。因而我们的责任很重”[15],要求各级党组织要加强对卫生工作的领导。

1.2.2 社会主义建设时期

到1956年底,社会主义制度在我国基本确立,这时全国公立医院党组织建设情况差异较大,大致可以概括为以下几类:一是党组织对医院各项工作进行了领导和监督。这类医院不仅党员人数众多,而且领导干部和高级技术人员中有一定的党员骨干,政治工作也有专职人员,但这类医院在全国数量极少;二是党组织在医院只管理一般的党务工作和经常性的政治学习等,不过问医疗业务,只执行保障任务,这类医院较多;三是有些医院还没有单独建立党组织,或虽有党的支部但极不健全;四是有的医院与工作性质不同的单位成立联合支部,如一些县人民医院与当地别的单位成立联合支部[16]。基于当时全国公立医院党组织的发展实情,1957年12月全国医院工作会议上提出:巩固地树立共产党对医院工作的领导,加强医院中的思想工作,贯彻党的各项方针政策,是办好医院的关键[17]。卫生部副部长贺彪在会议上建议,“要在公立医院加强党的领导,必须在地方党委的统一领导下,在医院中深入地开展整风运动。……同资产阶级办医院的思想划清界限,明确地树立勤俭办医院、全心全意为人民服务的无产阶级思想作风”[15]。大跃进期间,公立医院基本实行党委领导下的院长分工负责制,院长分管行政业务工作,突出强调党组织的领导作用。这一时期,加强党对公立医院的领导和监督,有着深刻的时代烙印。1962年7月,在中共中央“调整、巩固、充实、提高”的八字方针指导下,卫生部颁布《关于改进医院工作若干问题的意见》(草案),要求“凡是建立了党委会的医院,实行党委领导下院长为首的院务委员会负责制;建立党总支或支部委员会的,实行院务委员会领导下的院长负责制”[11]。但这两种领导模式都存在一定的弊端。1964年,在全国医院工作会议上,卫生部认为全国医院情况、条件不完全一样,统一规定不合时宜,还是由当地党委根据每个医院的具体情况确定[11]。1966年,文化大革命爆发,由文革小组取代党政领导。在革命委员会的领导下,公立医院发展受阻,人民健康事业亦遭到破坏。到文革结束时,设备陈旧、技术落后、赔本运营成为公立医院所面临的困境。

整体来看,从新中国成立到改革开放前,基于对医疗卫生状况的担忧和对人民健康的关切,党中央对医疗卫生事业的发展非常重视,尤其是卫生防疫工作。在从事卫生防疫工作的同时,国家领导人及卫生部已逐渐意识到加强党对公立医院领导的重要性。尽管大跃进时期,在“政治挂帅”口号的影响下,医院工作全面大跃进,不利于医院发展,但也为以后的发展、改革鸣了警钟,即政治不能代替卫生医务,政治领导也不能代替卫生医务的业务领导,更不能包办,卫生医务工作究竟是科学技术方面的业务工作[18]。

1.3 改革开放和社会主义现代化建设新时期

1.3.1 改革开放起步和全面展开阶段

党的十一届三中全会后,公立医院迎来了“以增强发展卫生事业活力”为目标的新发展机遇,党的知识分子政策在各大公立医院积极贯彻落实,这为人民健康事业注入了新的力量。1982年1月,根据“调整、改革、整顿、提高”的经济方针,卫生部在《全国医院工作条例》中要求公立医院落实党委领导下的院长负责制。全院行政业务由院长负责,副院长分管。院长在党委领导下,对医院重大问题要提交党委会讨论。正是在医院党委推动下,积极落实党的知识分子政策,使得公立医院进入快速发展期。1984年10月,中共中央在《关于经济体制改革的决定》中,明确要党政分开,政企职责分开。标志着城市经济体制改革的全面展开,亦推动了医疗卫生体制改革的初步探索。1985年1月,卫生部在全国卫生厅局长会议上提出:“各级卫生机构和医学院校都实行院、所、站长负责制”,规定了院长和书记的职权范围,明确党组织对业务行政工作起保证监督作用[11]。

1.3.2 建立和完善社会主义市场经济阶段

1992年初,邓小平的“南方谈话”为中国经济体制改革指明了方向。同年9月,公立医院全面市场化改革的号角吹响,卫生部在《关于深化卫生改革的几点意见》中指出,要放宽管制,引入市场机制,扩大公立医院自主权。1997年1月,中共中央、国务院在《关于卫生改革与发展的决定》中明确提出要加强党的建设,做好卫生队伍的思想建设,并且卫生机构实行并完善院(所、站)长负责制,要进一步扩大卫生机构的经营管理自主权[19]。2002年2月,国务院体改办等发布《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》,明确扩大公立医疗机构的运营自主权,实行公立医疗机构的自主管理,建立健全内部激励机制与约束机制。采用公开竞争、择优聘任为主的多种形式任用医院院长,实行院长任期目标责任制。不到半年,卫生部等出台《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》,探索多种管理形式,使公立医院真正成为自主管理的法人实体。这实际上搁置了医院的党委领导体制。市场机制的强化,使得医疗卫生事业得到了迅速发展,但与此同时,公立医院的逐利性凸显,引发无序竞争、公益性弱化、医疗腐败等问题,使得“看病贵,看病难”成为一大社会难题。在这一过程中,卫生部门逐渐意识到公益性回归的重要性。2009年3月,中共中央、国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》,加快公立医院管理体制改革,从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发,积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式[20]。至此,新的医药卫生体制改革在公立医院拉开帷幕。在新医改阶段,公立医院改革取得了显著成果,无论是数量还是质量都有极大的飞跃,但关于公立医院属性、利益博弈、行风等问题依然存在。

在改革开放和社会主义现代化建设新时期,公立医院逐步确立院长负责制,消除了长期以来在管理体制上的党政不分、职责不清的弊端。院长享有决策权、人事权和奖惩权,对行政业务直接领导,简化了以往的行政关系,提高了工作效率。同时,管理权限的集中,竞争机制的引入,搞活了用人制度。但院长负责制在实际运行中也暴露出一些弊端,如党委作用在这一时期不同程度的弱化,院长权力缺乏有效监督,存在党政之间缺乏良好的沟通等问题。

1.4 中国特色社会主义新时代

党的十八大以后,人们对健康的期望越来越高,党带领人民开启了从以治病为中心向以健康为中心转变的新时代。新时代,党中央旗帜鲜明地坚持和加强党的全面领导。习近平提出“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”[21]。之后,党的领导亦贯穿到基层社会治理的全过程。党建引领公立医院治理也在健全党的全面领导制度的过程中逐渐成为共识。2018年6月,中共中央办公厅颁发《关于加强公立医院党的建设工作的意见》,首次明确公立医院实行党委领导下的院长负责制[22]。不久,国家卫生健康委员会在《关于加强公立医院党的建设工作的意见实施办法》中进行了具体细化,要求党委等院级党组织要在“把方向、管大局、做决策、促改革、保落实”上发挥领导作用。2019年7月,习近平在中央和国家机关党的建设会议上再次强调,要树立大抓基层的鲜明导向,抓紧解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题,推动基层党组织全面进步、全面过硬[23]。2021年6月,国务院办公厅印发《关于推动公立医院高质量发展的意见》,坚持和加强党对公立医院的全面领导,全面提升公立医院党组织和党员队伍建设质量,把党的领导融入医院治理全过程各个方面[24]。党的二十大报告再次明确,坚持党在国家事业各领域各方面各环节的领导,深化以公益性为导向的公立医院改革[25]。党的全面领导,是推进中国式现代化的最高原则。在全面深化公立医院改革、健全现代医院管理制度上,公立医院要想实现高质量发展,离不开党建引领。

2 人民至上:党与公立医院领导体制演进的历史经验启示

从历史演变角度来看,党对公立医院的领导与不同历史时期政治、经济和社会发展状况密切相关,领导力时强时弱。新时代,人们对健康生活的期盼越来越强,从顶层设计上,党中央把“健康中国”上升为国家战略,同时找出了一条新的基层治理之路,并运用到公立医院体制改革之中,以党建引领公立医院深化改革、提升发展质量。从历史经验来看,党的领导和党建的引领,才能使公立医院发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享,实现高质量发展,让改革成果更多更公平的惠及人民。

2.1 为了人民健康:党领导公立医院高质量发展的根本要求

一切为了人民健康是党领导医疗卫生事业的政治使命。在中国革命、建设、改革和新时代的各个历史时期,人民健康事业一直是党和政府关注的重点。这一点从党的卫生工作方针在不同历史时期的变化可窥见一斑。建国之初,为了建设卫生防病体系,预防和消除传染病,改善人民健康,我国确立了面向工农兵,预防为主,团结中西医,卫生工作与群众运动相结合的卫生工作方针[26]。20世纪60年代,毛泽东提出“把医疗卫生工作重点放到农村去”,贯彻中西医结合政策,一切“为人民健康”,为国家建设服务。一大批卫生工作者下厂下乡,奔赴边远山区和疫区,治病救人,传播健康知识。改革开放后,为了贯彻中共十四届六中全会加强社会主义精神文明建设的精神,中共中央提出“以病人为中心,优质服务,树医疗行业新风”[27]的十条具体要求。1991年,全国人民代表大会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》,提出:“贯彻预防为主、依靠科技进步、动员全社会参与、中西医协调发展、为人民健康服务”的卫生工作方针[28]。1997年,卫生工作的方针发展为以农村为重点,预防为主,中西医并重,依靠科技与教育,动员全社会参与,为人民健康服务,为社会主义现代化建设服务[19]。进入新时代,党中央高度重视人民健康事业,提出“健康中国”战略。《“健康中国2030”规划纲要》明确提出卫生与健康工作方针,即“坚持以基层为重点,以改革创新为动力,预防为主,中西医并重,把健康融入所有政策,人民共建共享”[29]。百年来,无论经济社会如何发展,在卫生与健康事业中,中国共产党始终坚持为人民健康不懈奋斗的工作方针。在新冠疫情防控期间,习近平总书记提出:人民至上、生命至上,保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价[30]。在抗击新冠疫情中,公立医院作为主力军发挥了重要作用,这是公立医院站稳人民立场,坚定不移为人民健康服务的真实写照。

一切为了人民健康是党领导公立医院发展的终极目标。公立医院作为医疗卫生事业的主体,不仅能够满足人民群众的基本医疗需求,还能通过健康教育、预防保健等手段提升群众的健康意识和健康水平,进而促进人民身体健康和全面发展。历史的经验一再表明,加强党对公立医院领导的制度建设,才能更好地贯彻执行党的卫生与健康工作方针,更好地保障人民健康。习近平总书记指出:现代化最重要的指标还是人民健康,这是人民幸福生活的基础。把这件事抓牢,人民至上、生命至上应该是全党全社会必须牢牢树立的一个理念[31]。随着全面建设社会主义现代化国家的推进,人民群众的健康观念也会越来越现代化,对生命质量和健康安全的要求更加紧迫,公立医院作为满足人民日益增长的健康需求主体,唯有在党的领导下,充分发挥党组织的“政治优势、组织优势”,才能真正满足人民对健康的要求。公立医院要始终坚持“人民至上、生命至上”的理念,把“全心全意为人民服务”的宗旨贯穿到医院治理的全过程,真正变以治疗疾病为中心为以人民健康为中心。

2.2 发展依靠人民:党领导公立医院高质量发展的动力源泉

人民群众是社会发展的不竭动力,依靠人民是党领导医疗卫生事业发展的源动力。毛泽东曾说过:“依靠民众则一切困难能够克服,任何强敌能够战胜,离开民众则将一事无成”[32]。人民群众的力量,在中国共产党的奋斗历程中屡被证明,我国公立医院建设在党的领导下取得了一系列成就,在面对新冠疫情考验时,公立医院亦秉承“打赢疫情防控人民战争要紧紧依靠人民”,顺应人民期待、尊重群众。习近平总书记在浙江考察时曾强调,各级党组织特别是基层党组织要在联系群众服务群众上多用情,在宣传教育群众上多用心,在组织凝聚群众上多用力[33]。一直以来,中国共产党始终坚持依靠人民来推动发展,这是我党成功执政的宝贵经验。

坚持和加强党对公立医院的领导,有助于将党的群众路线运用到公立医院治理之中。“依靠人民”要求公立医院打破局限,多主体协同发展,既可以与高校、社区等党组织协同发展,亦可以走群众路线,强化社会监督和行业自律,以人民的满意度来检验各项事业发展的成效。一是公立医院应完善倾听群众需求的机制。定期召开听证会,邀请群众代表和专家共同讨论医院服务与发展问题。利用现代信息技术手段,开展线上调查和意见征集等,以便更好的听取群众意见。二是让群众参与公立医院的管理。设立专门的医院管理委员会,由医务人员、患者代表和相关专家组成,共同商讨并监督医院事务。三是通过群众参与,提高服务质量。诸如一些医院开展志愿者培训计划,邀请群众参与陪诊、义诊等活动,为患者提供更加人性化的服务。只有坚持和加强党的领导,才能将党一以贯之的群众路线更好的运用到公立医院的高质量发展中。

2.3 发展成果由人民共享:党领导公立医院高质量发展的价值导向

人人享有基本医疗卫生服务是现代国家不可或缺的。新中国成立后,我国公立医院短时间内获得了快速发展。从1950年到1955年,在党的领导下,国家明确医疗机构,包括私人开设的医疗机构,属“社会福利性事业”。1956年以后,在生产资料全民所有制的背景下,卫生事业性质发展为“人民福利性事业”,并提出要“逐步实现全民免费医疗”的发展目标,进一步强化政府对人民群众生命健康承担的责任,在高度集中和指令性计划管理方式下,为全国人民提供全面医疗保障。到改革开放前,受计划经济体制影响,人民群众以较低的成本获得相对比较公平的健康保障,公立医院的公益性较强。但由于缺乏外部竞争和受“大锅饭”的分配制度影响等,导致公立医院医务人员积极性不足,管理僵化、资源利用率低、服务设施陈旧等,这些不利于医院间竞争,也不利于医学技术进步,只能处于一种低水平的健康保障,最终损害的是人民群众的健康。改革开放后,在社会主义市场经济体制下,随着政府逐渐放权和公立医院的外部竞争加剧等因素影响,医务人员的积极性得以提高,在一定程度上缓解了计划经济体制下长期困扰人民的“看病难”问题,但与此同时,在市场经济的冲击下,公益性的淡化又诱发了“看病贵”的问题。“看病难、看病贵”折射出中国医院改革中公益性和积极性之间的价值博弈。自新医改政策实施以来,党和政府始终坚守着将基本医疗卫生制度视作公共产品并向全体国民提供的理念,努力建立了覆盖城乡的全面基本医疗卫生制度和医疗保障制度,旨在每个人都能享受到基本医疗卫生服务。2017年习近平总书记曾指出:“建立现代医院管理制度,要着力完善公立医院管理体制和运行机制。……要坚持以人民健康为中心,坚持公立医院的公益性。……要加强公立医院党的领导和党的建设”[34]。

中国共产党的性质和宗旨决定了坚持党对公立医院的领导,以党建促发展,是公立医院坚守公益性的根本保证。一方面,党的优势能有效统筹资源,协调各方力量,确保医院公益性能够按照正确的方向发展;另一方面,党的领导能够为公立医院公益性提供政治保证,使其始终沿着社会主义办院方向不偏离。习近平总书记提出,无论社会发展到什么程度,我们都要毫不动摇把公益性写在医疗卫生事业的旗帜上,不能走全盘市场化和商业化的路子[35]。只有以“非盈利”为条件,才能真正实现医疗与健康的公平可及,才能满足人民群众对美好生活和身体健康的追求,才能实现健康中国的战略愿景。

3 总结

在中国革命、建设、改革和新时代的各个时期,党始终坚持领导医疗卫生健康事业,原因在于中国共产党是为绝大多数人民谋利益的政党,具有与生俱来的人民性特点。党与公立医院领导体制的历史演进,体现了公立医院领导体制在历史长河中的阶段性特征,也凸显了党对公立医院的领导,公立医院发展为了人民,依靠人民,成果由人民共享,以人民至上的价值理念。此外,党与公立医院领导体制的历史演变还表明:一是改革无止境。在各个历史时期,党与公立医院的领导体制变革不断完善,这是基于中国国情的选择。当前,深化公立医院改革在具体操作层面,需要大刀阔斧的改革,但不能因改革而偏离社会主义发展方向。因此,坚持和加强党对公立医院的领导是毫不动摇的坚持社会主义发展方向的根本保障。二是服务理念与时俱进。从“一切为伤病员服务”到“一切为了病人”再到“一切为了人民健康”,表明党对医疗卫生事业认识的层层深入,从关注伤病员健康到关注病人健康,再到关心人民健康,亦是党领导公立医院发展日益成熟的表现。三是实现从“东亚病夫”到健康中国的飞跃。鸦片战争的失败,“东亚病夫”隐喻的阵痛,令无数国人倍感耻辱,保种救国亦成为近代中国救亡图存的一种社会思潮。新冠疫情的全球蔓延,让人们对健康有了更加深刻的认识和体会。历史和现实的碰撞,使我们认识到没有健康的身体和心灵,就无法确保人民获得感、幸福感、安全感的实现。党中央从顶层设计高度及时提出健康中国战略,公立医院践行健康中国战略更需要发挥院党委的优势。

党与公立医院领导体制的演变彰显了一个重要事实,即在历史发展的关键期,尤其面对复杂多变的国内外形式时,需要强化和完善党的领导。公立医院只有坚持党的领导,才能把人民健康放在首位;只有坚持党对公立医院的领导,公立医院才能真正坚持以人民为中心的中国特色社会主义根本立场;只有坚持党对公立医院的领导,以党建引领高质量发展,才能真正实现人民的医院为人民。