中国式现代化征程中城市轨道交通TOD政策的量化、评价与研判

作者简介： 李玉涛，国家发展和改革委员会综合运输研究所政策管理室主任、研究员，经济学博士，主要从事综合运输与交通财政研究。E-mail：liyutao66@aliyun.com。

引用格式： 李玉涛.中国式现代化征程中城市轨道交通TOD政策的量化、评价与研判——《中国城市轨道交通TOD政策指数报告（2023）》书评［J］.西南交通大学学报（社会科学版），2024，（2）：25-28.

习近平总书记在党的二十大报告中对中国式现代化内涵与特征的全面系统阐释，成为指引我国现代化发展的重要理论基石。中国式现代化离不开城市高质量发展的有力支撑。随着城镇化进程中人口和经济的快速增长以及公共政策措施的强力推动，城市轨道交通建设进入快速发展阶段。面对城市耕地资源不断锐减、自然生态超负荷运行、开发建设粗放低效益以及以城市交通拥堵为代表的“大城市病”等现实问题，推进中国城市现代化发展越来越需要选择集约紧凑的城市空间发展模式，形成更为合理的城市土地利用方式。在此背景下，依托公共交通尤其是城市轨道交通引导城市发展的TOD模式成为地方政府实现城市经营目标的关键路径。

在实践中，TOD综合开发是一项复杂的系统工程，在现行制度体系中面临诸多政策堵点甚至空白，一些先行城市如早期的深圳、广州、上海和近年来的成都、东莞等进行了不懈的政策探索。遗憾的是，现有研究缺乏系统性的梳理与总结。对于后发城市，如何开展TOD模式的政策准备、拓展与创新工作，仍亟需更为科学、全面、直观的政策评价体系作为参考。在此背景下，西南交通大学公共管理学院李东坤、谢宇航、冯会会、何德文、雷斌、王永杰编著完成的《中国城市轨道交通TOD政策指数报告（2023）——聚焦中国式现代化征程中的城轨发展之路》（后简称《报告》）的出版可谓恰逢其时。

《报告》充分结合TOD模式自身特点及其政策需求，从政策工具的视角出发构建了中国城市轨道交通TOD政策体系，囊括“用地保障”“综合开发”“理念规划”“审批协调”“市场运用”等共计5大类12项二级指标。在此基礎上借助专家打分法和政策文本分析法对已开通运营城市轨道交通（主要为地铁）的46个城市的TOD政策发展情况进行评估、排名与解读，为我们全景式展现了中国式现代化征程中城市轨道交通TOD发展的现状、特征及趋势，更为城市之间基于自身禀赋展开政策学习与政策优化、进一步推动城市轨道交通TOD综合开发领域内的政策创新与实践发展提供了重要参考。

《报告》发现，46个样本城市的TOD政策指数分布并不均衡，成都市和东莞市的TOD政策指数遥遥领先，新兴城市之间的TOD政策指数表现存在明显分化。指数高低差异反映出不同城市政府在轨道交通TOD政策上的完备程度。在超大型一线城市中，广州市、上海市的政策表现相对较好。作为经济发达、市场相对成熟的超大型城市，广州市、上海市更为鼓励引入市场主体及其多主体合作模式开展TOD实践，同时在践行TOD理念方面也更为精细化。反观大多数二、三线城市在TOD政策出台上仍处于观望、探索、尝试阶段，推进态度相对比较慎重。《报告》还从“成网城市与未成网城市”“轨道交通线网运行时间”和“分项指标”等层面对46个样本城市的TOD政策指数进行分类排名与深入解读，以考察不同类型城市TOD政策的要点、经验与不足。

《报告》认为，中国城市轨道交通TOD政策呈现出“TOD发展理念得到更广泛的认同”“TOD政策内容不断深化、差异性增强”“TOD模式与城市更新融合发展”等新趋势。同时，中国城市轨道交通政策还存在明显的扩散过程，经历了“以北京、上海、广州、深圳等超大型一线城市引领的先行政策探索阶段——以部分新兴一线城市与二线城市驱动的城市轨道交通TOD政策扩散速度加快、质量提高、多点扩散引领阶段——从一线城市以及新一线、二线示范城市向周围城市和其他新兴城市、经济水平较低城市全面扩散阶段”。在发展水平较高的地区向发展水平较低的地区扩散过程中，后发城市向先进城市主动学习吸收先进政策经验。

总体上看来，《报告》具有以下五方面特征：

第一，国际视野与中国实践的有机结合。TOD意为以公共交通导向的城市开发，源于美国，大约在20世纪90年代末引入中国内地。此后20余年，在各级政府政策支持下，TOD在我国迅速发展、演变，逐渐成为推动城市高质量发展的重要工具。《报告》把作为“舶来品”的TOD开发置于中国式现代化的新历史方位中，通过城市轨道交通TOD政策指数，勾勒出我国地方城市如何利用各种政策工具助推轨道交通发展和土地利用综合开发的整体图景。在国际理念的本土化实践方面，《报告》并未简单的照搬复制，而是在扎实的研究工作基础上进行了充分的消化再吸收，做到了洋为中用、中西融合。《报告》通篇不乏体现中国特色的指标设计和内容编排，如对市场机制和民间资本的重视，契合了我国当前鼓励民间资本的政策导向；再如TOD模式同我国城市更新政策的结合，大大拓展了其适用范围，为城市空间优化利用和集约化发展提供了新思路。

第二，软硬结合的指标设计。以往反映我国TOD发展的报告文献，基本上是从机动性和场所功能整合的层面上展开的，充分体现了交通与土地利用的一体化，这确实是巨大的进步。但是细思不难发现，大多数报告局限在了物质形态和物理空间上，体现的是一种绝对时空观。此《报告》则注重物理空间与社会空间、工具理性与价值理性的内在关联和相互转化。如《报告》所言，在功能层面，TOD的核心是交通发展与土地利用的一体化。这就决定了TOD开发模式具有天然的跨部门、跨主体特征，进而对规划的融合协同和市场激励产生了明确的制度需求。换言之，注重挖掘功能问题背后的制度因素，把科学性问题转化成政策设计，最终使得各指标在逻辑上相互支撑，构成了《报告》的一大亮点。

第三，科学得当的评估方法。《报告》的落脚点在公共政策，并非对TOD发展效果的一般性评估。实际上，城市轨道交通TOD政策涉及方方面面，各城市地理环境、人文条件、经济社会发展水平等亦存在较大差异。如何制定出一套科学合理的城市轨道交通TOD政策评价框架体系，并在统一框架下借助合适的方法进行量化评估，并非易事。《报告》无论是指数指标体系的设计，还是比对结果的分析，都充分体现了政策自身的科学完备水平和发展效果之间的因果关系及反馈机制。《报告》主要采用了政策文本分析法和专家评分法来对46个样本城市的TOD政策文本进行量化评估。借助于规范的工具方法，使得《报告》脱离了定性的泛泛而谈。从这个角度看，《报告》对我国TOD政策评估的科学化、规范化具有重要的推动作用和积极影响。

第四，多维度多视角的分析解读。《报告》基于总体情况、轨道交通是否成网、轨道交通线网运行时间几个维度和分项指标的排名，进行深入的分析解读，发现趋势规律，挖掘政策价值。通过总体情况排名分析，《报告》清晰地展示出TOD政策在空间上的显著集聚特征；通过对轨道交通是否成网和运营时间排名的解读，《报告》指出了可开发用地、市场运作空间是决定TOD政策有效性的关键因素。这种多重视角揭示规律趋势的方式丰富了我国城市轨道交通TOD政策的内涵，可为轨道交通后发城市明确发展TOD的政策空间。

第五，深入透彻的案例分析。为了进一步展现特定区域城市轨道交通TOD政策发展的特点及其主要考量因素，《报告》依托中国城市轨道交通TOD政策指数框架与得分，立足经济发展水平相对较高、土地资源紧缺、进入存量土地开发阶段的粤港澳大湾区，选取了广州市、深圳市、东莞市和佛山市为样本进行深入探讨，从中展现出这些城市在TOD模式与城市更新相结合方面的一些政策探索。案例分析把抽象的理念和枯燥的数据指标转换到具体生动的案例故事中，有助于对政策目标、工具和效果之间关系形成情景化的认识。

截至 2022 年底，中国城市轨道交通运营里程（不含港澳台）已突破 1 万公里。随着城市轨道交通在城市交通体系中的重要性日益凸显，城市轨道交通 TOD 模式在城市现代化发展中的重要性亦将随之增强。目前《报告》中样本城市的 TOD 政策指数得分对各级政府总结城市轨道交通 TOD 的政策经验教训、明确目标方向具有重要参考价值，并成为《中国城轨TOD指数报告》的重要组成部分，用于综合评估城市轨道交通开通运营城市的TOD 未来发展潜力。

可以预见，《报告》及后续版本对中国式现代化征程中城市轨道交通TOD政策变迁和发展的持续观察和解读，必将得到行业内人士的更广泛关注。期待指数能够发挥测量仪、风向标、指示器的作用，激励引导地方政府更加重视利用轨道TOD政策推进城市高质量发展。

（责任编辑：武丽霞）