政府还贷高速公路资产入账及折旧方法探讨①
——以张家口京藏等四条政府还贷高速公路国有企业化改制为例

曹培琳

（张家口高速公路发展有限公司，河北 张家口 075000）

一、张家口京藏等四条政府还贷高速公路企业化改制背景

张家口京藏等四条高速公路属于政府统贷统还性质，建设资金主要由银行贷款解决。由于区域内属于经济欠发达地区，车流量相对较小，通行费收入难以覆盖建设资金还本付息和公路管养费用的资金支出，通行费收入与支出的倒挂缺口越来越大。2020年张家口市级财政在承担了建设2022 年冬奥会和冬残奥会滑雪场馆等大型运动场馆及配套基础设施建设任务后，投入大量资金，财政压力面临严峻考验，在此情况下，京藏、京新、张石、二秦四条政府还贷高速公路进行企业化改制运营。2020 年7 月起四条高速公路的通行费收入、公路资产、债务、收费及管养业务等全部进行国有企业化改制。

为进一步化解高速公路债务风险，四条政府还贷高速公路企业化改制后，按照省、市两级政府安排进行转股，由省国资委下属的高速公路运营企业承接化解四条高速公路债务风险、全面接手四条高速公路的运营管养。同时明确四条高速公路政府统贷统还性质不变。

二、京藏等四条政府还贷高速公路的经营状况和国有企业化改制的资产入账情况

（一）通行费收入与资金支出缺口情况

四条高速公路转企时，三年平均通行费收入（2017 ～2019 年）11.7 亿元，转企当年的建设资金贷款利息费用15.7 亿元，只利息费用一项的资金缺口就达4 亿元，再加上四条高速公路的日常管养支出、人员经费支出，每年的资金缺口大约为7 亿元。由于资金不足，四条高速公路多年未进行专项养护工程建设，隧道、路面、桥梁、边坡、服务区等都存在不少安全隐患，亟需进行大量专项养护工程进行品质提升和消除隐患。

（二）未来经营收益与归还建设债务情况

2011 年交通运输部等五部委印发的《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发〔2011〕283 号）规定“实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还贷款即停止收费的原则执行”。转股时，四条高速公路账面资产445 亿元，金融债务310 亿元，经第三方中介机构对剩余收费期内未来收益进行评估测算，未来收益的现值为148 亿元，即京藏等四条高速公路的运营收益只能偿还148 亿元建设贷款。转股双方据此协议约定，股东方负责归还148 亿元建设债务，剩余162 亿元建设债务由政府分期补偿企业资产，企业根据补偿资产到位情况承担相等金额存量建设债务。双方在协议文件明确了补偿资产的时间节点、金额以及具体的资产范围。

（三）未来经营收益与资产入账情况

按照2016 年交通运输部等五部委下发的通知：“禁止以体制调整、资产重组、有利融资等名义，违反《收费公路管理条例》等有关规定，将政府还贷公路，包括在建或已批复可研但尚未开工建设的政府还贷公路，转为经营性公路，随意变更政府还贷公路属性”。《收费公路管理条例》第三十六条规定“政府还贷公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪作他用。”

京藏等四条高速公路转股协议明确载明“转企后统贷统还的性质不变”、“转企后为保证‘统贷统还’政策的严肃性，京藏等四条高速公路的通行费收入仅用于项目公司及京藏等四条高速公路管理、运营支出，不得用于非高速公路支出”。

根据以上法律规定和协议约定，京藏等四条政府还贷高速公路无论隶属地方财政、采取事业化体制运营，还是进行国有企业化改制运营，其性质并未改变，其经营收益用于归还建设贷款的用途并未改变，其社会公益的基本属性并未改变。国有企业化改制运营的政府还贷高速公路的资产具有特殊性，虽然转入企业化运营，其通行费收入的定价权由政府决定、收入具有专门用途，其实质更接近于政府委托企业经营，企业取得的仅是一项现有收费期内的运营管理权，政府还贷高速公路最终归属于国家。

京藏等四条政府还贷高速公路在批复的收费期内，评估的未来收益现值为148 亿元，企业以归还四条高速公路所属的148 亿元建设贷款为代价取得其现有收费期内的运营管理权。转企时四条高速公路的账面价值为445 亿元，企业化改制运营后财务管理对转企的政府还贷高速公路资产如果单纯从《企业会计准则》考虑，按照资产的未来收益与账面价值孰低原则计提资产减值损失，将445 亿元高速公路资产计提297 亿元资产减值损失，价值由445 亿元变为148 亿元，会违背政府还贷高速公路的特殊性，掩盖四条高速公路的历史建造成本和通行费收益与归还建设债务的对应关系，造成企业担负应由通行费收益负担的“贷款修路、收费还贷”的建设贷款，不能反映高速公路应有的收费期，事实上也会造成对国有资产的侵蚀。

京藏等四条政府还贷高速公路进行国有企业化改制运营后，应综合考虑其特殊性，入账价值按照转企时的账面价值进行管理，转企后的初始计量按照445 亿元处理。

三、国有企业化改制后计提折旧的方法

（一）现有收费期确定计提折旧方法的考虑因素

京藏等四条高速公路由河北省交通厅、财政厅《关于张家口市高等级收费公路“统贷统还”政策实施意见》（冀交函〔2007〕303 号）文件确定其“统贷统还”性质，应按照2011 年交通运输部等五部委印发的《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发〔2011〕283 号）综合考虑高速公路的收费期。现有收费期的通行费收益只能归还310 亿元建设贷款的148 亿元部分，若在现有收费期内将全部价值445 亿元折完，现有收费期满后将使公司只有收入没有成本，收入成本不匹配。

（二）现有收费期计提折旧的基数

折旧的会计定义为“在固定资产使用寿命内，按照确定的方法对应计的折旧额进行的系统分摊”，计提的“累计折旧”期末转入利润总额，作为利润总额中的非付现成本按照与固定资产有关的经济利益的预期消耗方式累积起来，所以，计提折旧的实质意义是用储备的利润（非付现成本）在固定资产使用寿命终了后，进行原价重购。其计提基数为期初投入的资本总额扣除残值后的余额。

从狭义投入的资本角度考量，京藏等四条高速公路转企后股东方投入的资本为148 亿元，计提折旧的基数应为148 亿元；从广义投入的资本角度考量，其投入的为建设成本445 亿元，计提折旧的基数应为445 亿元扣除单独作价入账的土地价值后的余额。所以，京藏等四条政府还贷高速公路计提折旧的基数为广义投入的资本不变，目前转入企业化运营的现有收费期阶段应计提148 亿元对应的资产，对超出现有收费期部分资产的折旧，在现有收费期满后计提，按照“两阶段”进行分摊。

结语

高速公路是国家重要的基础设施，其建设和运营涉及到国家经济和社会生活的各个方面，对国家和地方的经济繁荣、社会进步具有重要的影响。由于历史原因，我国政府还贷高速公路目前的收支缺口不断扩大，地方财政补贴的压力也随之不断增大。

由具备实力的国有企业承接运营管养，化解高速公路和地方政府的债务风险，保障高速公路品质提升，是标本兼治的方向，同时也充分体现了国有企业的政治担当和社会责任担当，应充分从财务管理、税务管理、指标考核上考虑其特殊性，提供有利于企业发展的政策方向，保障企业良性运行。