环境污染第三方治理的困境及优化路径

杨逸峰 陈文兴

（福建农林大学公共管理与法学院，福建福州 350002）

1 引言

2015 年以来，我国颁布了《关于推行环境污染第三方治理的意见》《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》《关于构建现代环境治理体系的指导意见》等文件，明确了环境污染第三方治理的指导思想和政策导向，提出要积极推行环境污染第三方治理，健全环境治理企业责任体系。第三方企业的加入，形成了排污企业、治污企业和政府三方主体的新格局。实践中，环境污染第三方治理模式还不够成熟。本文探讨我国环境污染第三方治理目前的困境并提出优化路径，旨在为环境污染第三方治理的实践提供支撑和引导。

2 环境污染第三方治理制度的意义

环境污染第三方治理是指排污企业通过缴纳或者按照合同约定支付费用，由专业的第三方治污企业进行环境污染治理的创新性环境治理模式。第三方治理使环境污染治理模式从传统的“谁污染，谁治理”转向“谁污染，谁付费”，实现“制造污染”与“治理污染”主体的分离。

2.1 有利于提高环境污染的治理成效

相比排污企业自己治理污染，专业的第三方治污企业掌握着更为先进的污染治理设备、技术与人才，对于治污设施的使用也更为熟练，由其专门治理污染，可以有效提高治理污染的效率［1］。同时，治污企业处理污染的经济费用也往往低于排污企业自行治污费用，第三方治理可以明显地降低污染治理的成本。

2.2 有利于集中污染治理的监管

第三方治理模式中，政府主要承担污染治理监督者以及三方关系协调者的角色，排污企业和治污企业既是合同当事人，又是行政相对人，双方相互监督合同的履行。排污企业监督治污企业的治理污染的效果，以实现治污目的；治污企业监测排污企业污染物的各项指标是否与环境服务合同约定的内容一致，并防止其偷排漏排。同时，在第三方治理中，一家治污企业同时为多家排污企业提供治污服务，便于政府对环境污染治理的监管。政府可以集中监管分散的排污企业，减少被监管单位的数量和范围，有效降低执法成本［2］。

2.3 有利于发展环保产业

国家鼓励推进第三方治理，一方面，政府和排污企业自身治污能力不足，需要通过治污企业的协助实现绿色生产；治污企业作为第三方治理的主体之一，是社会环保产业的重要组成部分，通过创新污染治理技术，提高治理效率，发展环保产业。另一方面，第三方治理可以吸引更多资金，带动上下游环保产业如污染处理设备制造业、污染技术研发等的发展。

3 环境污染第三方治理面临的困境

3.1 相关立法缺失

3.1.1 缺少明确的法律规定

第三方治理行业作为新型行业，发展初期会出现如资金缺乏、技术不足等诸多问题，制约其发展。至今，我国仍没有制定其相关明确完备的法律，环境污染第三方治理在《环境保护法》中没有明确具体的规定，相关规定大多集中在官方政策性文件中，实践中缺乏统一的法律标准，治理行业较混乱，无法有序地开展业务。2015 年发布的《关于推行环境污染第三方治理的意见》，明确了第三方治理的指导思想和政策导向。之后，虽然地方相继发布了第三方治理的规范性文件，细化相关措施，但是这些规范性文件效力层级较低，强制性不足，且其内容大多与行政执法相关，缺少对于排污与治污的详细规定，无法有效规范第三方治理。

3.1.2 第三方治理与传统治污理念矛盾

《环境保护法》规定的“谁污染，谁治理”的原则，没有明确体现第三方治理的理念。究其原因是第三方治理的制度模式与传统治污理念之间存在矛盾。以“三同时”制度为例，企业单位在进行建设工程时要同时建设环保设施，并与主体工程同时设计、施工与投产使用，这要求企业同时做好生产和治污工作，污染企业承建环保设施并独自承担污染责任。而在第三方治理中，排污企业和治污企业各司其职，把排污企业从污染治理中解放出来，可以提高治理效率，但是又与“谁污染，谁治理”的原则相悖。

3.2 责任划分不清晰

3.2.1 民事责任分配不明确

排污企业与治污企业之间通过订立合同转移治污工作，但是双方的责任界限划分不清晰。第三方治理中，法律责任划分的关键是在治污企业违约时，如何确定其与排污企业之间的环境侵权责任和行政法律责任。在现行的侵权法律关系中，治污企业违约时，排污、治污企业对受害人承担不真正连带责任，因治污企业的过错造成损害的，排污企业在承担赔偿责任后可向其追偿，这样的责任划分有利有弊。对于被侵权人来说，不论是谁的过错，其都可以及时要求确认责任承担者并获得赔偿，降低了企业逃避监管与责任的可能性。但是，对于排污企业来说，即使环境损害是由治污企业造成的，其也要先承担不利责任，而承担的风险过高，不利于第三方污染治理模式的发展［3］。

3.2.2 行政责任存在争议

在行政法律关系中，排污企业是唯一的污染义务主体，出现污染行为时，由其承担行政责任，治污企业一般不直接承担行政责任，仅承担环境服务合同的约定义务。由此，排污企业和治污企业谁应该作为行政相对人也出现争议。在实务界，部分观点主张排污企业的行政责任不因治污企业的加入而改变，因为环境服务合同具有私法性质，不会转移原有的行政责任；部分观点主张治污企业应承担行政责任，只要环境服务合同有效，就可以将公法上的义务转化为双方的约定义务。同时，《环境保护法》只规定了治污企业因其环境损害行为需要接受处罚，没有详细规定其环境行政责任，实践中对于同一违法事实，排污企业与治污企业的行政责任如何划分，还需进一步明确［4］。排污企业与治污企业在责任承担上不平衡，治污企业在第三方治理中不是直接责任主体，在第三方治理法律关系中没有明确的定位，责任定位不明不利于其责任承担。

3.3 监管机制存在漏洞

3.3.1 监管的有效性不足

由于缺乏统一的监管标准，地方政府治理标准不同，会出现法定惩罚措施存而不用的现象。如果治污企业因自身原因导致环境服务合同没有完全履行，造成污染物未能达标排放甚至环境污染事故，此时，排污企业是政府的行政相对人，而治污企业能否成为环境监管的行政相对人还存在争议。如果认为治污企业不是行政相对人，就会出现其造成环境污染却又不受政府监管的情况，导致监管对象的遗漏。同时，我国目前的环境监管手段主要以事后惩罚与补救为主，缺乏事前和事中监管的积极性和主动性。在企业造成污染后再对其进行惩罚与补救，监管缺乏有效性。

3.3.2 政府监管的负担过重

第三方治理中，治污企业的加入增加了政府监管的工作量与复杂性。理论上，排污企业与治污企业可以相互监督，减轻政府的监管压力，但是在实践中，因双方都是营利性企业，为了追求自身利润的最大化，会出现双方合谋而偷排漏排污染物的情况，企图以最小的成本获得最大的利益，达到摆脱政府监管的目的，这反而增加了政府监管的难度。

3.4 配套制度不健全

3.4.1 市场准入和退出制度未建立

为了推动第三方治理的发展，《关于废止〈环境污染治理设施运营资质许可管理办法〉的决定》取消了对治污企业的行政许可审批手续，治污企业的准入标准降低。目前，我国第三方治污企业大多由环境污染防治设备的生产企业转型而来，治污能力参差不齐，一些企业甚至缺乏合格的治污资质和水平。部分治污企业以低价参与环境服务市场，形成恶性竞争，降低了污染治理水平。对于市场退出机制，法律也没有具体规定，治污企业的存续往往由市场决定。

3.4.2 环境污染责任保险制度不完善

《环境保护法》规定国家大力支持投保环境污染责任险，环境污染责任险以被保险人的赔偿责任为保险对象，可以实现风险分担的社会化，减轻环境压力。但是，目前大部分的企业没有参与投保环境污染责任险，其可投保的保险品种也比较单一。第三方治理是一种新兴产业，相关企业还没有认识到购置环境污染责任险的重要性，这不利于其提高自身的风险防范能力，更好地应对环境污染。

3.4.3 政府的财政支持不足

“三同时”制度之下，治污企业的治污设备往往附着于排污企业的主体设施，无法进行抵押贷款，治污企业初期的资金投入较大，会出现融资困难的问题。政府的财政支持可以有效解决这个问题，但是，政府投入的财政支持与第三方治理产业的发展需求相比还存在着差距，不足以全面覆盖治理环境污染，国内当前先进的污染处理设备与环境监测设备等也都处于短缺的状态。

4 环境污染第三方治理的优化路径

4.1 完备相关立法

4.1.1 在法律中规定第三方治理

在《环境保护法》中明确规定环境污染第三方治理。《环境保护法》是我国环境保护法律体系中最重要的法律，应在其中增加第三方治理原则性、指导性的内容，明确其合法性，构建第三方治理环境法律体系。

4.1.2 制定单行法

由单行法对第三方治理进行细化与具体化，包括第三方治理责任的承担、考核标准、环境服务合同的内容等，与《环境保护法》相辅相成［5］。同时，各地也可以根据本地不同的环境、经济状况，制定地方性法规，促进第三方治理在全国的发展。

4.1.3 改进“三同时”制度

“三同时”制度是我国在环保领域的创新，但是在实施的过程中，其过于强调排污企业自身对污染的治理，专业的治污企业缺少治理污染的机会，有悖于环保的第三方治理模式。因此，可以对“三同时”制度进行法律层面的改进，放宽排污企业本身对于污染的治理，鼓励第三方企业参与污染处理、污染防治设备的设计等，提高污染治理的效率。

4.2 明确责任分配

4.2.1 平衡排污企业与治污企业的责任风险

在造成环境污染损害时，排污企业与治污企业承担不真正连带责任，不论是因为谁的过错，排污企业都要事先承担责任，其承担的风险过高，需要平衡其与治污企业的责任风险。有学者提出通过适用“损害是第三人造成的，第三人应当承担侵权责任”来确定责任主体。但是，在实际操作过程中，难以清楚区分环境损害是由谁造成的。对此，可以适当放宽“污染者”的范围，在无法确定具体污染者时，排污企业和治污企业都作为环境污染的主体，受害者可以向排污企业和治污企业中的任意一方提起诉讼，其在承担责任后可以向第三人追偿［6］，这样也可以促进排污企业与治污企业双方对于污染治理的相互监督与制约。

4.2.2 明确治污企业的行政责任

第三方治理的行政责任需要根据治理的不同类型分别确定。在委托运营型第三方治理中，排污企业制造环境污染，治污企业派技术人员进入排污企业，帮助操作治污设备，治理污染。此时，排污企业应作为行政相对人，第三方治污企业对外不具有独立性，无法作为行政相对人，不承担行政责任，但如果污染结果是治污企业的过错造成的，排污企业在承担责任后可追偿。在建设运营型第三方治理中，治污企业对于排污企业的污染物有支配控制权，其最终排放污染物，通过对“污染者”进行扩大解释，排污企业和治污企业均可以作为行政相对人，谁存在过错就承担相应的行政责任。如果是双方过错造成的环境污染，则由双方承担相应的行政责任［7］。

4.3 完善监管机制

4.3.1 建立统一的监管标准

目前各地缺乏统一的监管标准，政府监管的有效性不足。对此，政府应发布统一的污染治理监管标准，各地依照标准进行监管。同时，改进监管措施，比如在“三同时”制度中将治污企业与排污企业共同治理污染作为适当的手段，放宽对其限制，提高政府监管的一致性与有效性。

4.3.2 强化政府的监管职能

第三方治理中，政府既是排污企业和治污企业的管理者，也是其关系的协调者。政府要加大环境执法力度，坚决打击污染环境的行为，同时，强化事前和事中监管，在治污设施投入运行之前和过程中进行现场监督，确保治污企业准确落实治污措施，对于违法的治污行为及时制止并要求整改，以有效预防环境污染问题的发生，避免在环境污染发生之后再进行惩罚和补救，减轻事后监管的负担。

4.3.3 加强对政府监管的社会监督

公民有环境知情权，有权了解环境污染治理的情况，并对政府的监管工作进行外部监督。政府要健全污染治理的信息披露制度，主动披露污染治理的相关信息，拓宽环境信息公开渠道，鼓励公众参与污染治理，通过搭建政府、企业与公众的沟通平台，加强公众参与，提升社会治理的质量。

4.4 健全第三方治理配套制度

4.4.1 建立第三方治理市场准入与退出制度

一方面，提高第三方治理的市场准入标准，严格审查治污企业的资质、设备、技术以及信用状况等，只有其满足当地市场准入制度的要求时，才能从事污染治理的工作。这些准入标准可以由国家制定，再由地方政府根据各地不同的实际情况进行修改，但是不能低于国家标准。另一方面，要建立市场退出制度，将治污企业的退出分为自行退出和强制退出。当治污企业认识到自身治污技术、设备及人才的落后导致治污能力不足时，可以自行退出，只需要完成相关的流程即可。若其长期治污效果差、违法情况严重，在责令整改后仍然不符合标准时，则需要政府强制其退出，以规制第三方治理市场。通过建立退出制度，保证治污企业的治污能力始终维持在标准之上，提高整体的污染治理水平。

4.4.2 完善第三方治理环境污染责任保险制度

通过投保环境污染责任保险，减轻污染企业的赔偿压力，增强其风险防范能力，避免其因环境污染事故而破产。受害人在企业投保的额度之内因环境污染遭受的损失也可以优先得到救济。同时，进一步细化投保方式，将强制投保与自愿投保相结合，由保险公司推出更多的环境污染责任险种，合理设定保险费率与条款。对于高污染风险企业，例如石油化工、采矿、有毒废弃物等，采取强制投保的方式；对于低污染风险企业，采取自愿投保的方式，并附加激励措施，给予投保企业政策上的支持和资金补贴，以鼓励其投保。

4.4.3 完善第三方治理的财政支持制度

第三方治污企业前期投资较大，起步困难，需要政府对其进行资金上的扶持。政府可以设立环保基金，为资金紧张的企业长期提供无息或低息的贷款，企业可以分期还贷。同时，允许企业以环境服务公司合同中的收费权为抵押获得银行贷款，以缓解融资困难。给予排污企业和治污企业一定的税收优惠，减免税负，允许企业进行税收抵扣，加速折旧治污设备，提高企业参与污染第三方治理的积极性。

5 结语

环境污染第三方治理是我国生态文明建设的重要组成部分，在我国经历了从试点到全国范围的推广，是符合环境保护和可持续发展的新型治理模式。目前，其在我国还处于初级发展阶段，没有形成成熟完备的制度体系。因此，本文针对相关问题从完善法律体系、明确主体责任、强化政府监管、健全配套制度方面提出优化路径，以推动完善环境污染第三方治理制度，提高社会治理水平。