构建市场监管部门行政处罚快速办理程序的分析与建议

苏荣杰

摘要：基层市场监管部门执法工作面临着压力大、案件流程长、案件办理效率低的严峻挑战，亟需在现有的法律框架下，依托现代信息技术推进“最多跑一次”改革理念向执法领域延伸，构建一套案件快速办理程序，从而减轻基层执法压力并提升执法效能。文中就构建市场监管部门行政处罚快速办理程序，提高执法办案效能的相关问题做一些分析和探讨。

关键词：行政处罚；快速办理

Analysis and Suggestions on the Construction of Expedited Administrative Penalty Procedures for Market Supervision Departments

SU Rongjie

（ Market Supervision Administration， Quanzhou District， Quanzhou 362801， Fujian， China ）

Abstract：  The law enforcement work of grass-roots market supervision departments faces severe challenges such as high pressure， long case procedures， and low efficiency in handling cases. It is urgent to promote the reform concept of "running at most once" to the field of law enforcement under the existing legal framework and rely on modern information technology to establish a set of expedited case handling procedures， so as to reduce the pressure on grass-roots law enforcement and improve law enforcement effectiveness. This paper tries to make some analysis and discussion on the related problems of constructing the rapid handling procedures to improve the efficiency of law enforcement.

Key Words： Administrative penalty; Expedited handling

0 引言

近年來，随着市场监管综合执法体制改革不断推进，基层市场监管部门职责逐渐增多，但基层一线执法力量却未同比增强，执法办案过程中“耗费时间多、收集材料多、审批流程多”与“案多人少、涉案领域广、办案能力不足”的矛盾突出，导致许多违法违规行为得不到及时有效制止，执法人员也面临因未能正确履行职责或渎职被追责的风险。按照国务院关于“创新行政执法机制，开展行政处罚案件快速办理”的精神要求[1]，亟需将“最多跑一次”改革理念向执法领域延伸[2]，构建一套契合基层监管执法实际、执法人员易操作、对违法当事人有威慑的案件快速办理程序，从而在减轻基层执法压力的同时提升执法效能，有效推进监管职责落实到位。文中结合笔者在基层执法的实践经验，就构建市场监管部门行政处罚快速办理程序，提高执法办案效能的相关问题做一些分析和探讨。

1行政处罚快速办理程序适用现状分析

现行《中华人民共和国行政处罚法》第四十九条规定：对重大突发事件中的违法行为依法从快处罚。但这仅是对案件时效的原则性要求，对快速处罚的相关工作机制没有明确规定。目前，只有在《中华人民共和国海警法》及公安、海关部门制定的部门规章中，对办理行政案件中如何适用快速办理程序作出明确规定。

2018年修订后的《公安机关办理行政案件程序规定》，将“简易程序和快速办理”单独列为一章，首次对快速办理程序（以下简称“快办程序”）的适用作出系统性规定，实现快办程序的合法化和规范化[3]；2021年修订后的《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》，将“简单案件程序”修改为“快速办理”，符合一定条件的案件可以适当简化取证、审核、审批程序，在事实清楚、当事人自愿认错认罚的前提下，按简易程序和快速办理的案件不需要经过法制审核可以直接作出行政处罚决定[1]；2021年制定的《中华人民共和国海警法》，是我国首次在法律层面正式对行政案件快办程序的适用作出具体规定，并在2022年3月发布的《海警机构行政执法程序规定》（征求意见稿）中，以“简易程序和快速办理”为章节，对快办程序的适用进行规范。

目前，海警、公安和海关部门适用的快办程序与一般行政处罚程序的区别主要表现在以下四个方面：

1）缩短案件办理时限。对整体办案时限和各类程序时限进行不同程度的压缩，从而提高一般行政处罚案件办理的效率。

2）推广电子执法方式。在案件办理过程中提倡鼓励广泛运用电子执法方式来固定证据，有利于事后快速还原办案过程，减少执法纠纷，节省执法时间成本、人力成本和程序成本。

3）删减合并执法步骤。对常规执法中一般处罚程序的某些程序环节进行删减合并，或对特定类型的部分案件抬高集体讨论决定的适用门槛，从而省去集体讨论程序[4]。

4）调整内部审批手续。对行政处罚程序所需办理的内部审批手续的先后次序进行调整优化，将一个原本在后的执法步骤先行完成，或者将一个本应进行的环节调整为之后补办，例如将立案审批手续后移至调查终结之后进行[4]。

2破解市场监管部门的执法办案现实困境亟需构建快办程序当前基层市场监管部门的执法办案面临不少现实问题与困境，主要表现以下三个方面：

1）职能范围广、执法人手少，执法压力大。基层市场监管部门除了承担法定职责外，还要配合完成很多非市场监管工作任务，如参与创建文明城市、卫生城市、征地拆迁、信访等，导致一些专业执法骨干长期被抽调或挪用，造成实际执法办案力量与需要承担的市场监管职能严重不匹配。以笔者所在的市场监管局为例，区局十个股室不仅要完成大量的业务及行政工作，而且还要承担案件办理工作。目前每个基层市场监管所的行政执法人员仅有2～4人。

2）案件办理流程长、要求高，办案效率低。按照现行的行政处罚程序规定，一般程序案件办理要经过线索（材料）初核、立案审批、调查收集和调取证据、撰写调查终结报告、法制核审、审批拟处罚意见、送达当事人告知、听取当事人陈述和申辩意见、审批处罚决定、送达当事人、案卷整理归档等12个环节，在案件办理过程中，执法人员需在规定时限內密集开展大量调查取证工作，且每个环节均有具体的规范性操作要求，执法办案人员须不折不扣地严格执行，否则将面临行政复议诉讼失败或者被追责的风险。即使是普通程序案件，因各项审批工作无法同步进行，导致案件办理周期长，即便进展顺利，也需要20多个工作日，办案效率有待提高。

在执法实践中，也有不少当事人希望执法部门加速办理行政处罚案件，以便其能尽快恢复正常的生产生活秩序[5]。

3）案件繁简分流不够科学合理，浪费办案资源。执法实践中有大量违法事实清楚、证据确凿，当事人对违法事实无异议且自愿认罚的违法行为，不需要其它调查取证工作即可当场作出定性处罚。但除《中华人民共和国行政处罚法》规定的简易程序可以分流部分现场处罚案件外，大部分违法行为需按现行案件处理规定，遵循一般程序按部就班地办理，这将极大消耗基层市场监管部门执法力量。如小餐饮店未取得登记证、未依法规范操作、从业人员没有健康证或健康证过期等违法行为，在现场就能固定违法证据，无需事后另行调查取证，且违法行为当事人对违法事实无异议，愿意现场认罚。有的违法者不愿意浪费时间和精力甚至主动要求现场处罚。对于此类案件，由于未对其办案程序、办案要求作相应的简化，执法人员须不折不扣地履行各项程序和要求，极大地浪费了办案资源，加剧案多人少的矛盾。此外，由于适用一般程序的案件需要制作较多的法律文书，程序较为繁琐，办案时限较长，导致一些执法人员办案积极性不高。

3行政处罚快速办理程序的样本探析

3.1浙江省市场监管部门实行食品违法

“简案快办”执法模式[6]

2020年，浙江省湖州市市场监管局在食品“小、轻、微”领域率先探索食品违法“简案快办”执法模式，试点一般程序案件快速办理机制，将食品领域轻微违法案件从线下程序转移到掌上终端办理，案件办理全程电子化，办案周期大幅缩短，不仅实现当事人处理违法行为“零次跑”，也实现行政资源节约，化“两难”为“双赢”[6]。2023年 2月24日，在全国市场监管系统执法稽查工作会议上，浙江省湖州“简案快办”工作作典型经验交流发言，“简案快办”执法模式适用范围已覆盖至食品、计量、价格、网络等领域，共涉及11部法律法规的77项违法行为[7]。

1）从线下到线上，解决“案卷多”问题

湖州“简案快办”工作模式以浙江省市场监管局案件信息管理系统为基础，通过与浙江省公共支付平台、“浙政钉”、支付宝的信息及数据资源合作，实现所有案卷资料全程电子化，省去传统案件执法所需的现场检查、主体查询、证据采集、笔录制作、文书送达等一系列书面材料。联合浙江省司法固证平台，合作开发证据在线固证模块，创新采用区块链、时间戳技术，对电子证据进行在线固定，确保全程合法合规。

2）从多次到一次，解决“流程多”问题

创造性重塑执法流程，在现场完成违法事实调查后，执法人员制作《预行政处罚决定书》，并将该决定书的具体内容当场向当事人宣读、解释，并采用电子送达的方式送达相关法律文书，等当事人的陈述、申辩期满后，当事人无异议的，后台自动完成《行政处罚决定书》并电子送达，整个流程从原来的至少跑3次变成一次性完成。

3）从分批到集中，解决“用时多”问题

整合立案审批、行政处罚结果告知审批、法制核审、行政处罚决定审批、结案报告审批等5项固定的办案程序，进行集中审查、集中审批，实行由专人网上在线办结，案件办理时限由原来的25天压缩到0.5天。

3.2河南省南阳市淅川县市场监管局“简案快办”打通案件办理“快速路”[8]

2022年，淅川县市场监管局启用“简案快办”掌上执法新模式，在食品“小、轻、微”领域开展一般程序案件快速办理56起，把线下程序转移到掌上终端，案件办理全程电子化，案件办理缩短至半日内办结，实现当事人接受违法行为处理“零次跑”，以数字赋能为基层执法减负增效，达到“减时间、减材料、减成本、强效能”的多重效果[8]。

3.3浙江省衢州市龙游县综合行政执法局“简案快办”跑出城市管理执法“加速度”[9]

2022年，龙游县综合行政执法局在城区就无照经营、犬类管理、违停处置等行为开展集中整治行动，通过“简案快办”掌上执法模式对传统简易程序案件执法流程的整体重塑，运用数字化手段实行案件审批多轨并行、电子签章、扫码缴纳罚款，累计办理简易程序案件超9000起，将案件的办结时间缩短至一天、半天，甚至实现10分钟内办结一起不文明养犬案件，大大提高行政执法办案效能，也实现执法人员的减负赋能，使其能腾出更多精力拓展新领域案件的办理[9]。

4对市场监管部门构建快办程序的几点建议

4.1快办程序须“依法”实施

目前，在市场监管中实施行政处罚快办程序无法可依。建议市场监管总局对现行《市场监督管理行政处罚程序规定》进行修订，在“第四章行政处罚的简易程序”基础上增加“快速办理程序”新章节，对行政处罚案件如何适用快办程序作出明确规定，让基层市场监管部门推行适用快办程序有法可依且没有“违法违规”之忧。

4.2明确快办程序适用范围

首先，明确可以适用快办程序的范围。对不能适用简易程序必须适用一般程序，但违法行为人对违法事实和法律适用没有异议的案件，不需要其他调查取证工作即可当场定性的，且当事人自愿接受处罚的，可以适用快办程序。

其次，明确不能适用快办程序的范围。在办理案件时，有下列情形之一的，不能适用快办程序办理，应当转为一般程序办理：

1）违法的市场主体的法定代表人系盲、聋、哑人或者疑似精神病人的；

2）适用简易程序或依法必须经过听证程序的；

3）对当事人提出的陈述、申辩意见需要另行单独调查核实的；

4）当事人提出的陈述、申辩意见没有被采纳且仍然有异议的；

5）案件可能有重大社会影响的；

6）违法行为可能涉嫌犯罪的；

7）其他不宜快速办理的。

4.3简化调查取证

设立行政处罚快速办理程序的目的是充分运用现代科技和信息化手段，使行政案件繁简分流，在不违背法律原则和精神的前提下，减轻基层市场监管部门的办案负担，降低执法成本，提高办案效率。

首先，简化调查取证方式，明确相关音视频资料可以替代相关法律文书。从现场检查开始到调查终结，利用执法记录仪等设备，对调查取证过程中的现场检查、勘验、询问相关当事人等情况进行全程录音录像，同时附加必要的文字说明，使其能够替代常规案件办理的相应书面现场检查笔录、询问笔录等法律文书，从而有效减少取证时间，提高案件处理效率。

其次，适当降低案件的证明标准。对适用行政处罚快速办理程序的案件，不要求所有的证据都必须收集到位。有关键证据可以相互印证的，如现场检查记录、现场勘验记录、物证等与当事人在自写材料或询问笔录中承认的违法事实能够相互印证的，可以不再进行其他调查取证工作。

4.4简化审批审核流程

删减合并现行案件办理的一般程序中的内部流程，建议将“办案人员提出拟处理意见、办案单位负责人审核、法制部门审核、单位负责人审批（集体讨论）”简化为只保留一次审查（审定）。即对拟作出的行政处罚决定可以经相关审核后直接呈报单位负责人审批。

4.5充分保障当事人的合法权益

4.5.1赋予当事人快速办理程序是否适用的

自主决定权

赋予违法行为当事人对快办程序是否适用的自主决定权，充分尊重当事人的利益诉求，使其能够在普通程序与快办程序之间，根据利益诉求进行权衡。此举有利于保障违法行为当事人的合法权益，同时，当事人也会更自觉地履行行政处罚决定。

首先，在现场查明违法事实的基础上，在适用行政处罚案件快办程序之前，当场征求当事人意见，当事人明确表示不同意的，不能启动快办程序[10]。

其次，在快办程序中作为定案重要证据的当事人陈述，包括陈述对当事人有利或者不利的情形，行政机关应当在当事人自认违法事实的过程中，全面、充分地听取当事人的陈述[10]。

最后，执法人员应当告知当事人拟作出行政处罚的全部决定，现场听取当事人陈述、申辩意见，当事人明确表示有异议的，不得适用快办程序[10]。

4.5.2建立案件的事后抽查监督机制

建立事后抽查监督机制对已办结的案件进行定期或不定期抽检，及时发现案件办理中出现的问题，总结好的经验做法，形成可供参考借鉴的办案经验，以提升快办程序的适用准确性以及处罚决定准确性。

4.5.3实施“认罚择轻”制度

对当事人自愿如实陈述的违法事实，对于已查明认定的违法事实没有异议，并及时纠正违法行为的，可以依法从轻或减轻处罚，引导当事人自觉守法，进一步提高行政管理效能。

5 结语

在市场监管部门构建案件快速办理程序要有法可依，要适当简化调查取证和案件办理程序，同时还要加强监督，充分保障当事人的合法权益和案件质量。浙江省、河南省市场监管部门及浙江省衢州市龙游县综合行政执法局，在当前基层监管部门职责增多而执法力量相对不足的情况下，以数字赋能实行案件快速办理机制进行了有益探索，为提升执法效能减轻执法压力，促进职责职能到位迈出了坚实的一步。

参考文献

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案件程序规定》的解读[EB/OL].（2021-06-19）

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[2]李世超，陈晓华.安吉食品违法“简案快办”提升

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[3]谢平.《公安行政案件“快速办理”实用研究》[EB/OL].

（2019-10-24）http：//www.scfzw.net/wenhua/43/

406.html.

[4]刘文浩.重大突发事件应对中的快速行政处罚——

兼评新修《行政处罚法》第49条[J].行政法学研究，

2022（2）66-77.

[5]袁雪石.《行政处罚法》实施中的重点难点问题简析[J].

中国司法，2022（3）.

[6]湖州市探索“简案快办”掌上执法模式破解基层食品

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[7]湖州“简案快办”工作在全国系统会议作典型经验交

流[EB/OL].（2023-2-25）http：//scjgj.huzhou.gov.cn/

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[8]“简案快办”打通案件办理“快速路”[EB/OL].（2022-12-28）

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[9]简案快办跑出城市管理执法“加速度”[EB/OL].

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11/28/art_1243670_59175912.html.

[10]楊小军，毛晨宇.行政处罚快速办理程序的正当性

审视与补强[J].行政法学研究，2022（2）.