动物检疫中补检制度的问题检视与路径完善

苏 通

（西南石油大学法学院，四川成都 610500）

动物检疫是防控动物疫病，保障养殖业健康发展和公共卫生安全的基本手段。而补检制度是动物检疫中的重要制度之一，是指对依法应当检疫而未经检疫的动物及动物产品进行检疫判定的法律制度，旨在减少社会资源浪费并降低潜在的动物疫病风险[1]。由于依法应当检疫而未经检疫违法行为较为多发，因而与之配套的补检制度在动物检疫中占有重要地位[2]。新修订的《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）以及《动物检疫管理办法》都对该制度进行了完善，但行政机关在具体适用补检制度中仍然存在着合法性与合理性不足的风险，易导致行政机关在补检过程中执法失当，对此有必要进行深入探讨。

1 补检制度的上位法依据现状考察

补检制度的上位法依据是其合法性基础，补检的整个流程都必须在法律框架范围内进行，对其上位法依据现状的考察是进一步研究该制度的基础。

1.1 《动物防疫法》规定了补检的适用前提及法律后果

新修订的《动物防疫法》第76 条第1 款第3项明确了补检制度的适用前提，主要包括3 个方面：一是属于依法应当检疫而未经检疫的动物及动物产品；二是具备补检条件；三是由县级以上地方人民政府农业农村主管部门决定是否进行补检。同时该法还明确了不具备补检条件的动物及动物产品的处置方式及不同补检结果的行政处罚后果，强化了对此类违法行为的惩戒效果。《动物防疫法》作为动物防疫领域的基本法，为补检制度的构建提供了法律基础。

1.2 《动物检疫管理办法》规定了补检的实施主体及补检合格条件

《动物检疫管理办法》第43 条、第44 条和第45 条明确了动物卫生监督机构作为具备补检条件情形下的补检实施主体，同时根据依法应当检疫而未经检疫的动物及动物产品的不同特性区分了不同的补检合格条件，并排除了其中部分动物产品的补检资格。《动物检疫管理办法》作为农业农村部制定的部门规章，其在《动物防疫法》的基础上对补检制度的法律规定进行了进一步细化，为补检制度的规范化适用提供了实施细则。

1.3 《动物和动物产品补检规程》明确了补检的实施标准

《动物和动物产品补检规程》作为农业农村部制定的规章以下的规范性文件，是专门为补检制度的规范化适用而制定的检疫规程，其从适用范围、补检范围及对象、补检合格标准、补检程序、补检结果处理和补检记录等6 个方面对补检程序进行了标准化规定[3]。该规程的制定为动物卫生监督机构及其工作人员提供了动物及动物产品补检的操作基准，可有效防止补检过程中由于缺乏统一标准而导致的自由裁量权滥用。

2 补检制度适用中的问题检视

从上述补检制度的上位法依据现状考察后可知，现行补检制度主要以法律、部门规章和规章以下的规范性文件作为法定依据，主要从补检制度的适用前提、决定主体、实施主体、补检合格条件、具体检疫规程等方面进行了规定，为补检制度提供了充足的合法性基础，但在具体适用中依然面临着不可忽视的问题。

2.1 行政执法主体与补检实施主体分化，引起业务衔接不顺畅

补检作为依法应当检疫而未经检疫案件办理的必经程序，其中的行政执法主体与补检实施主体并不相同。根据《动物防疫法》第76 条、第97 条和第100 条规定，县级以上地方人民政府农业农村主管部门具有决定对符合条件的动物及动物产品进行补检和查处依法应当检疫而未经检疫案件的职能。而《动物防疫法》第11 条规定了动物卫生监督机构负责动物及动物产品的检疫工作，《动物检疫管理办法》第43 条第1 款进一步专门规定了动物卫生监督机构作为补检实施主体。可见对依法应当检疫而未经检疫违法行为查处的执法机关和决定是否启动补检的主体都是农业农村主管部门，与补检的具体实施主体动物卫生监督机构并不相同[4]。

《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》明确了“全面整合农业执法职能”的要求，在实践中，各地经过行政执法体制改革，成立了农业综合行政执法队伍，以农业农村主管部门的名义行使行政执法权，导致动物卫生监督机构的行政执法职能被剥离[5]。随着行政执法体制改革的进一步深化，行政执法权由横向集中向纵向下放转变[6]。党中央国务院先后明确了要依法赋予乡镇行政执法权，逐步实现“一支队伍管执法”的改革方向[7]。由此，查处依法应当检疫而未经检疫违法行为的行政执法主体与实施补检的动物卫生监督机构之间的关系将进一步疏远，涉案动物及动物产品的补检工作衔接面临更多困难，一旦衔接不畅就会导致补检移交工作在两个主体之间反复回转，耗费大量时间成本。

2.2 补检的启动条件缺乏法律规定，内容不明确

《动物防疫法》第76 条第1 款第3 项明确规定了农业农村主管部门有权对具备补检条件的动物及动物产品启动补检，对不具备补检条件的进行收缴销毁，但是补检条件的具体内容并未规定。《动物检疫管理办法》第43 条第1 款重申了《动物防疫法》对补检的规定；第2 款规定了部分动物产品不予补检，即不具备补检资格；第44 条和第45 条规定了动物及生皮、原毛、绒、角等动物产品的补检合格条件，也并未规定启动补检的条件。《动物和动物产品补检规程》中“4.1 启动补检”也没有明确启动补检的具体条件。可见补检的启动条件缺乏法律规定，补检规程也未对其内容予以明确。补检合格条件与启动补检的条件并非相同概念，前者决定补检的结果合格与否，后者决定是否启动补检程序。如果启动条件不明确，会导致补检过程中出现各种乱象。

一是农业农村主管部门故意将可能补检认定不合格的动物及动物产品，按照不具备补检条件处理并依照《动物防疫法》第100 条处罚，让违法行为人逃避补检不合格的更重处罚。或者故意将可能补检合格的动物及动物产品，以动物的“临床检查”或者动物产品的“外观检查”等为判断依据，而不将其移送动物卫生监督机构实施补检，按照不具备补检条件，而对其收缴销毁，造成行政机关的权力滥用。二是违法行为人可能在不具备《动物检疫管理办法》第44 条第1 项和第2 项的条件下，又故意不提供实验室检测报告以逃避补检程序，避免补检结果不合格而面临更重的行政处罚。三是由于启动补检条件不明确，如违法行为人故意不提供实验室检查报告，实施补检的动物卫生监督机构可能以此为由拒绝实施补检，而不愿根据涉案动物的“临床检查”或者动物产品的“外观检查”认定补检不合格。

综上，由于补检的启动条件缺乏法律规定，其操作规程也没有明确的内容指引，无疑会引发行政执法机关、动物卫生监督机构和违法行为人三方各自利用启动条件的模糊性，滥用补检程序达成自身不当目的。

2.3 补检的实施程序不够细化，无法充分指导补检过程

动物卫生监督机构依据《动物和动物产品补检规程》对符合条件的动物及动物产品进行补检，但是作为首次制定的补检规程，其在指导补检实施的程序上尚不完善。一方面是补检过程中的动物及动物产品管理方式不明确，容易对补检动物及动物产品造成不必要的价值损失。如规程3.1.4 和3.2.3中，需要实验室检测的，由货主在7 日内提供符合要求的检测报告，规程并未明确如何管理7 日等待期内的涉案动物及动物产品[8]。同时规程“4.3 现场检查”中对补检动物的临床检查，要求按照产地检疫规程进行，以《生猪产地检疫规程》临床检查为例，该项检查内容较多，若被怀疑患有某种疫病，又要根据“4.5 实验室疫病检测”进行进一步验证，由于涉及时间较长，必然需要一个等待的过程，此时也缺乏具体管理措施[9]。另一方面是该规程并未规定补检过程中的时间期限。补检中各个具体环节的完成期限和作出补检结论的总体期限并无强制性规定，导致补检过程的时间可能被随意拖长。

2.4 补检相对人缺乏权利救济手段

完善的行政救济制度，是维护社会公平正义的基本保障，也是依法行政的必然要求[10]。补检制度作为依法应当检疫而未经检疫案件办理过程中的配套法律制度，在适用时可能会对补检相对人的合法权益造成损害。一种情况是农业农村主管部门认定涉案动物及动物产品不具备补检条件不予补检时，无法进入补检程序，导致涉案的动物及动物产品被收缴销毁；另一种情况是经过补检后被认定为不合格时，导致案件中违法行为的定性更重，相对人被给予更加严重的行政处罚。可见，不具备补检条件和补检不合格的认定结论是行政执法机关作出收缴销毁决定和更重行政处罚的前提条件，会对行政相对人的权利义务产生重要影响。相对人如果对不具备补检条件和补检不合格的认定结论不服，却没有相应的权利救济手段维护自身利益，不符合以人民为中心的基本理念。

3 完善补检制度的实现路径

补检制度可以有效防止动物疫情传播，对行政执法案件办理具有重要作用。面对补检制度适用中存在的问题，需要采取科学合理的应对措施，完善补检制度，以实现涉案动物及动物产品补检结果的公平正义，达到政治效果、法律效果与社会效果的最佳统一[11]。

3.1 健全补检衔接机制，实现行政执法主体与补检实施主体间的协调配合

由于行政执法机关的行政执法权和动物卫生监督机构的补检实施权相互分离，特别是如果行政执法权下放至基层人民政府[12]，将导致两个主体之间的补检衔接困难进一步加大。因此需要建立行政执法机关与动物卫生监督机构的补检工作衔接机制。一是根据双方职能职责，划分双方主体之间的补检工作责任，防止权能不清导致工作出现推诿扯皮的情形；二是完善补检相关的文书交接、实物移送等衔接程序，畅通补检工作衔接渠道；三是定期开展工作联席会，研判补检工作中出现的新情况、新问题，及时更新衔接机制，更好地适应复杂多变的现实情况。

3.2 完善法律规定，明确启动补检的条件

从目前补检制度相关的法律依据和补检规程来看，《动物检疫管理办法》作为农业农村部制定的部门规章，是《动物防疫法》关于动物检疫管理规定的具体实施细则。应通过加强法律修订，在《动物检疫管理办法》中明确规定补检启动条件，并与补检合格条件加以区分，为补检的启动判断提供法律依据。一个明确的、具备充分合理性和合法性的补检启动条件，将有助于管理部门与违法行为人之间就违法事实判定达成共识，既可以防止农业农村主管部门滥用补检启动的裁量权，又可防止违法行为人利用补检条件的模糊性漏洞逃避补检程序，使得行政执法的严肃性得到充分保障。

3.3 优化补检规程，细化补检程序中的模糊环节

目前在补检程序上，《动物和动物产品补检规程》中仍存在一些模糊环节，需要结合检疫要求和工作实际对补检程序进行细化，减少补检人员过多的裁量权。一方面要明确动物及动物产品的补检程序，依法选择适合补检工作开展的动物及动物产品管理方式，建立科学规范的管理制度，完善管理日志记录，保证补检过程中的情况有据可查，避免动物卫生监督机构滥用管理权限，故意造成补检动物及动物产品的价值损失。另一方面要明确各个补检环节的时间期限，为补检程序提供基本的时间限制，防止补检程序被随意拖延。通过不断优化补检规程，细化补检程序中的模糊环节，为补检工作提供科学规范的操作指南。

3.4 完善权利救济机制，加强补检监督工作

充分保障补检相对人的救济权利，既是行政机关实施行政行为的正当程序要求，也是在源头化解行政争议的必然要求。只有建立完善的权利救济机制，才能保障公民的基本权益，促进行政机关依法行政[13]。首先应当充分保障相对人的陈述申辩权。行政执法机关作出不符合补检条件的结论或动物卫生监督机构作出补检不合格的结论时，应当及时主动地告知相对人相关结果，并说明作出该结果的依据、事实以及理由，然后充分听取相对人的陈述申辩，并对陈述申辩的意见进行审查，及时答复审查结果[14]。其次可以逐步完善在补检制度中适用行政复议、行政诉讼等行政救济的基本方式[15]，充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用和行政诉讼的司法审查功能，维护好相对人的合法权益。最后还应当加强纪检监察机关的监督力度。健全纪检监察机关对补检工作人员的全覆盖监督，完善投诉举报渠道，对于补检过程中的违法违纪行为予以坚决查处，保证补检结果的公平正义[16]。