中国秸秆资源管理政策综述与建议

孙善侠　沈玉琴

摘要：近年来，针对秸秆露天焚烧问题，中国采取了各种政策和措施来控制污染并合理利用秸秆资源。文章收集整理了1999—2023年间国家和各省（直辖市、自治区）发布的秸秆资源管理政策文件，分为秸秆焚烧管理、秸秆综合利用、秸秆能源产业规划以及财政补贴等方面进行系统梳理和分析。在国家政策和地方政策的协调配合下，秸秆焚烧监管逐步实现了从人力防控到技术防控的转变。然而，仅仅依靠禁烧不能从根本上解决秸秆焚烧问题，探索合理的秸秆利用方式成为秸秆资源管理的重要思路。国家通过制定发展规划和实施方案，确定了秸秆资源利用的总体方向和思路；各地结合自身的秸秆资源禀赋和发展潜力，也制定了具体的发展规划和实施方案。总体上，在各级政策的引导下，全国秸秆露天焚烧现象得到了显著改善，秸秆资源的合理利用程度也有了显著提高。但同时还存在一些问题，比如，东北地区秸秆焚烧现象依旧严峻，秸秆综合利用扶持标准偏低，部分地区秸秆发电产业规划布局不合理，可再生能源电价补贴不到位，关键技术研发滞后等。因此，国家还需要完善秸秆焚烧管理机制，加强东北地区的秸秆综合利用，实施秸秆过腹还田，合理布局生物质发电项目，设立生物质发电专项补贴目录，以及加大相关科技研发投入。

关键词：秸秆焚烧；综合利用；秸秆能源发电；补贴政策

一、引言

中国作为农业大国，拥有丰富的农作物秸秆资源[1-3]，妥善处理和合理利用这些丰富的秸秆资源是经济和社会中的重要课题。传统小农经济时期，农民主要将秸秆用作家庭烹饪和供暖的能源以及牲畜饲料。随着农业种植机械化和农民生活方式的变化，露天焚烧由于成本低廉且效率高，成为农民普遍采用的秸秆处理方式[4]。然而，秸秆的露天焚烧不仅浪费资源，还造成严重的空气污染，给人们的健康和生命带来了巨大的危害。在中国许多地区，露天焚烧农作物秸秆是颗粒物污染（PM2.5）的重要来源之一[5-7]。据研究估计，1996—2013年间小麦、玉米和水稻三大农作物的秸秆焚烧排放了2 707.34百万吨二氧化碳，相当于居民煤炭使用所产生的二氧化碳排放量的45.1%[8]。

因而，控制秸秆露天焚烧，为秸秆寻找更有利的资源利用方式变得日益重要。2006年1月1日我国实施《可再生能源法》之后，国家陆续颁布各项法律法规禁止露天燃烧秸秆，同时通过财政补贴和税费减免优惠等措施促进秸秆综合利用。地方政府也依据本地情况实施相关管理政策并制定地方性秸秆利用专项补贴政策。在国家和地方政策共同配合下，各地有效遏制了秸秆露天焚烧现象，并探索出秸秆资源能源化、肥料化、燃料化、原料化、饲料化和基料化等多渠道利用体系。尤其是秸秆资源的能源化利用，既能够减少污染排放，又能改善能源结构，还可以增加农民收入，促进农村经济发展，实现了较大规模的发展。

国内关于秸秆管理利用政策的研究始于20世纪90年代末，涉及秸秆焚烧管理[9-11]、秸秆综合利用[12-13]和生物质能源利用[14-16]等政策研究。但现有研究缺乏对最新政策的分析，且很少涉及地方层面的秸秆管理政策。我国秸秆相关政策近年来不断更新调整，在政策内容和政策效果方面都有了很大变化。另外，地方性政策具有很大的差异性，秸秆资源的有效利用需要因地制宜。因此本文收集和整理了国家和各省、市、自治区1999—2023年发布的秸秆资源管理政策文件，通过系统的梳理和分析，从秸秆焚烧、秸秆综合利用、秸秆能源产业规划、补贴四个方面对秸秆资源管理政策进行了详细分析，并从实现秸秆资源管理和利用的可持续发展角度提出相关建议。

二、国家层面秸秆资源管理政策分析

（一）秸秆焚烧管理

露天焚烧农作物秸秆易引发火灾[17]，且易产生有毒有害物质，危害人们身体健康和生命[18-19]，此外，还会造成空气能见度下降，影响道路交通和航空安全[20]。因此，国家出台了一系列秸秆焚烧禁令（见表1）。1999年，六部门联合发布禁烧管理办法，划定禁烧区。2003年，禁燒管理责任具体落实到基层政府。2005年，政府要求各相关部门组成检查组，在禁烧期间加强督查。2009年起，环境保护部组织田间巡查，利用卫星遥感监测技术公布全国秸秆焚烧火点情况，逐步实现人防到技防的转变。2013年，禁烧工作情况被纳入各地环境考察范围，禁烧工作开始与环保补助资金安排和项目立项审批等挂钩。2014年，禁烧工作被纳入《大气污染防治实施计划》考评中。2018年，生态环境部制定了《卫星遥感秸秆焚烧监测技术规范》，规范和指导秸秆焚烧卫星遥感监测工作。2021年，政府强化地方各级政府的主体责任，开展重点时段的秸秆焚烧专项核查，并特别提出对焚烧现象最为严重的东北地区加强秸秆禁烧管控。

（二）秸秆综合利用

国家还发布一系列政策措施促进秸秆资源更清洁环保和高效的利用，包括用作肥料、饲料、食用菌基料、工业原料或燃料。表2总结了国家层面在推进秸秆综合利用规划和实施方案方面的指导方针和目标。2003年，国家环保总局明确提出秸秆综合利用的指导方针，2009年，中央要求地方政府在进一步落实和巩固该指导方针原则下，完成秸秆综合利用规划编制工作，2011年，按照 “十二五”实施方案的指导原则，选择重点区域和领域，探索出产业化运作模式。2016年，中央要求地方政府因地制宜编制实施方案。2019年起，搭建健全国家、省、市、县四级秸秆资源数据共享平台，全面掌握全国农作物秸秆产生与利用情况。2021年起，探索推广可持续的产业化市场化发展模式和秸秆综合利用稳定运行机制，并特别强调加强东北地区的秸秆综合利用。

（三）秸秆能源产业规划

化石能源发电造成大量废气排放和空气污染[21-22]。合理利用生物质能源发电可部分替代化石能源并降低污染，而使用农作物秸秆发电是生物质能源发电的主要方式之一。此外，使用秸秆发电还能够为农民带来实际的经济效益[23]。热电联产则能进一步提高能源利用效率，实现生物质能源发电产业升级，并部分解决农村供暖问题，同时符合国家推进北方地区清洁供暖工程的目标[24]。

表3总结了2007—2023年国家政策中与秸秆能源产业发展规划相关的主要内容。2005年，农业部统计显示，全国秸秆产量约6亿吨，3亿吨可做能源使用。经过“十一五”期间的发展，我国生物质发电装机容量逐年增加，已经形成了较为完整的设备制造能力和收储运服务体系。但由于缺乏合理规划和管理经验，出现重复建设，导致建成项目秸秆燃料供应不足，运输成本高等问题。2010年，国家发展改革委规定“电厂应合理布局，每个县或者100公里范围内不得重复建设”。2012年，国家能源局制定“十二五”时期生物质能产业发展规划，提到“有序发展生物质发电，到2015年，农林生物质发电装机容量达到800万千瓦”目标。2016年以后，热电联产逐渐成为生物质能源发电新方向。2019年起，国家政策强化秸秆能源化发展多样化，加快生物天然气专业化市场化规模化发展，同时推动生物质能发电市场化运作及补贴退坡，逐步形成秸秆能源市场化运作机制。

（四）补贴政策

秸秆有效利用的环境效益高但经济效益却无法保证，其初期发展离不开政府的补贴激励。目前，国家层面的秸秆资源补贴形式主要包括综合利用示范项目补贴、企业税费优惠、农机购置补贴和上网电价补贴。

1.秸秆综合利用示范项目补贴。2004年，国家发展改革委将河北晋州和山东单县的生物质能秸秆发电工程列为国家级示范项目。2007年，国家发展改革委和财政部规定对申报成功的生物质气化和成型燃料项目，由国家财政按项目投资一定比例给予补助。2008年，财政部对从事秸秆成型燃料、秸秆气化、秸秆干馏等秸秆能源化生产的企业，按一定标准给予综合性补助。2016年，农业部和财政部联合发布通知，在秸秆焚烧问题较为突出的10个省（自治区）开展秸秆综合利用试点。试点地区采取“以奖代补”方式，补助资金由地方自主安排，用于支持重点领域和关键环节。

2．秸秆利用企业税收优惠。税收优惠政策是推动秸秆利用产业快速发展的主要措施。表4和表5总结了秸秆资源综合利用产品享受增值税和所得税优惠的相关政策。其中，电（热）力企业增值税即征即退。根据《企业所得税法条例》，应纳所得税自投产经营之日开始，前三年免征，后三年减半，俗称“三免三减半”；对于符合资源综合利用产品及服务范畴的项目，应纳所得税额按企业营业额减10%计算。

3.秸秆机械购置补贴。表6梳理了国家层面2005—2023年农业机械购置补贴政策，补贴类型从比例补贴过渡到定额补贴，补贴比例在30%上下浮动。经过不断的探索发展，秸秆粉碎还田机、捡拾压捆机等促进秸秆综合利用的绿色机具品目已列入中央财政农机购置补贴范围，大大加快秸秆利用机械化进程。2018年后，更多符合要求的秸秆综合利用的绿色发展机具被纳入补贴范围。

4.秸秆发电上网电价补贴。国家还对秸秆发电进行上网电价补贴。表7总结了2006—2023年可再生能源电价补贴标准。2006年，上网电价标准由各省（自治区、直辖市）脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价组成，额度为0.25元/千瓦时。随着农林生物质发电项目启动，原料价格上涨、收储运成本提高，企业运行不稳定等问题显现，导致当时的农林生物质发电项目在初期补贴标准下面临亏损。2008年3月，国家发展改革委、国家电监会规定对秸秆直燃发电项目按上网电量给予临时电价补贴，标准为0.1元/千瓦时，使补贴总额增至0.35元/千瓦时。随着产业规模的扩大，生物质发电企业在设备制造、项目建设、运行维护等方面有了较大的提升，生物质发电成本基本稳定。2010年7月8日起，对农林生物质发电项目实行固定电价政策，统一按照0.75元/千瓦时（含税）标杆上网电价标准。2020年起，国家补贴逐渐退坡，规定生物质发电项目自并网之日起满15年后或达到全生命周期补贴电量，不再享受中央财政补贴资金，核发绿证准许参与绿证交易。此外，农林生物质发电项目除了执行上述电价补贴标准外，也对接网费用实行补贴，并全额收购国家电网覆盖范围内并网发电量。

三、地方层面秸秆资源管理政策分析

各地在防治秸秆露天焚烧和促进综合利用方面，既紧跟中央部署，也根据当地秸秆资源禀赋和发展潜力出台各种地方性政策措施。中国秸秆资源的分布有显著地区差异，主要集中在农业主产区，同时这些地区的秸秆焚烧问题也更严重。根据秸秆资源丰富程度，本文将各省份分为秸秆资源高分布地区和秸秆资源中低分布地区。其中山东，江苏、安徽、黑龙江、吉林、辽宁、河南、河北、山西为秸秆资源高分布地区；其他地区为秸秆资源中低分布地区。

（一）秸秆资源高分布地区

秸秆资源丰富地区秸秆焚烧现象也更为严重[25]。根据原环保部和气象局卫星监测数据显示，2013年东北地区，山东、河南、安徽、山西秸秆焚烧火点强度（火点数/千公顷）最高。秸秆焚烧引起的环境问题日益突出，合理监管秸秆焚烧和有效利用秸秆资源是当地政府关注的焦点。

表8总结了秸秆资源高分布地区政府出台的一系列管理政策，包括秸秆焚烧管理政策和秸秆综合利用政策，并总结了各地出台的秸秆还田补贴、秸秆发电上网电价补贴和农业机械购置补贴政策。

1.秸秆焚烧管理。东北地区作为农业主产区，秸秆露天焚烧现象一直比较严重，秸秆焚烧管理一直是东北地区各省份工作的重点。黑龙江省划定秸秆禁烧区，按照责任制，从省，市，县到乡建立网格化管理体系，2019年以后，更是开展实施“全域，全时段，全面禁烧”。吉林省划定禁烧区和限烧区分别管控；2021年起，实施秸秆全域禁烧。辽宁省则加强秸秆禁烧防控监管，落实秸秆禁烧责任，出台了《辽宁省秸秆焚烧防控责任追究办法》。

山东在2003年便按照国家部署要求全方位布局禁烧工作。安徽在全省实施秸秆禁烧，重点区域杜绝秸秆焚烧现象，为调动各级单位推进秸秆禁烧工作，实行财政奖补机制。江苏制定首部省级层面禁烧法规，明确规定露天焚烧秸秆造成他人人身财产损失需给予补偿，构成犯罪的依法追究刑事責任。河南在全省实行全年秸秆禁烧，规定对着火点实施经济处罚，出现着火点，省财政将扣除县域财政补贴。河北省内全面禁止露天焚烧秸秆及树叶、荒草等，要求各地充分利用各种新闻媒体，开辟专题专栏，大力宣传农作物秸秆禁烧形势的严峻性、露天焚烧的危害性及加强禁烧工作的重要性。山西也要求全省行政区域内全面禁止露天焚烧秸秆。

2.秸秆综合利用。在秸秆综合利用方面，与国家政策一致，各省的政策都非常注重促进秸秆肥料化、饲料化、能源化、基料化、原料化利用，并强调建立完善秸秆收集储运体系。山东省设置秸秆利用专项资金补助；建设秸秆利用重点县和秸秆综合利用示范展示基地。黑龙江省对秸秆综合利用提供各种补贴，包括秸秆还田作业补贴、离田利用补贴、全量利用试点补贴、替代散煤补贴和秸秆综合利用重点县补贴等。吉林省则坚持“还田为主、离田为辅”的原则，以秸秆肥料化利用为先，饲料化、能源化利用为重点，原料化、基料化利用为辅。辽宁省强调秸秆机械还田、腐熟还田、青黄贮饲料化、食用菌基料化利用，实施秸秆气化、固化成型、材料化致密成型等项目，并整建制建设一批全国秸秆综合利用重点县。山西省特别强调科学确定秸秆还田、离田利用比例和秸秆离田“五化”利用比例。

3.秸秆还田补贴。在秸秆还田补贴方面，江苏省按照“谁还田，补给谁”的要求，直接补贴农机服务组织、农机户和种植户。全省平均补贴标准为10元／亩，同时实施分区域差异化补贴，因地制宜地推进秸秆机械化还田工作进度。黑龙江省实施秸秆全量还田作业补贴和秸秆部分还田作业补贴。吉林在全省推广秸秆覆盖还田保护性耕作技术，对项目区内达到检查验收质量标准的项目实施面积，按照每亩30元的标准核发补助资金。辽宁重点对新型农业经营主体和社会化服务组织等实施秸秆还田和“秸秆还田+有机肥还田”等黑土地保护技术措施进行服务补助和物化补助。山西省将秸秆就地就近还田作为综合利用主要途径，按照还田面积对秸秆直接还田给予适当补助。

4.秸秆发电上网电价补贴。在秸秆发电上网电价补贴方面，山东省推出电价附加补助政策，2008—2014年将补贴标准从0.002元/千瓦时逐步增加到0.008元/千瓦时。2016年起，对农林生物质发电项目实施再补贴政策，支持“老”“小”生物质项目节能环保升级改造。2019年，对农林生物质直燃发电项目实行电价精准补贴。2021—2023年，国补到期后，对生物质发电实施临时电价补贴。

5.农业机械购置补贴。在农业机械购置补贴方面，各省将与秸秆收割、处理、还田以及保护性耕作相关机具纳入农机补贴范围。各省具体补贴重点和额度稍有差异。比如，安徽省在落实中央农机购置补贴基础上，对80马力以上拖拉机和配套秸秆还田与离田等专业机具叠加补贴。吉林省鼓励推广使用先进适用的保护性耕作机具，将保护性耕作机具纳入农机购置补贴范围。

6.秸秆能源产业规划。秸秆能源化作为秸秆综合利用的有效措施，成为各地政府秸秆综合利用和政策支持的重要内容。各地根据当地秸秆资源情况、能源市场状况和经济发展水平制定了不同的秸秆能源开发利用政策和具体发展规划。表9总结了秸秆资源高分布地区各省份生物质能源发展规划中与秸秆能源产业发展规划有关的政策内容。2016年开始，为完成可再生能源发展“十三五”和“十四五”规划，各省根据自身资源禀赋和发展状况，制定了相应的生物质发电装机容量目标。2020年后，各省的能源产业规划体现出两个特点。在发电产业规划方面，积极推进生物质发电布局优化，推进生物质热电联产项目建设，鼓励燃煤电厂耦合掺烧农林生物质；另外，推进生物质非电开发，多元高效利用生物质能，推动生物天然气规模化开发，发展生物质液体固体燃料等。

（二）秸秆资源中低分布地区

由于自然条件和经济发展特征不同，其他省份秸秆资源量相对较少，但这些地区也根据自身资源禀赋和地方经济特征，探索各种适合当地的秸秆资源管理和利用方式。

1.秸秆焚烧管理和综合利用规划相结合。2009—2010年，浙江省省监测中心以DVBS MODIS卫星数据接收站和最新遥感数据为基础数据源，完成秸秆焚烧遥感监测技术的研发并正式运行，为环境监察和生态考核提供了有力的技术支持。四川省成都市联动周边八个市开展秸秆禁烧工作，对秸秆焚烧进行“立体化”监管；为促进秸秆综合利用，市级财政在中央补贴基础上对秸秆利用机械追加补贴20%。陕西省将秸秆能源利用纳进“治污降霾，保卫蓝天”计划中。另外，陕西还积极推进秸秆“零焚烧”和以农用为主的秸秆综合利用。湖南省为秸秆综合利用寻找新出路，主推纤维板和刨花板应用，同时也鼓励建设秸秆发电厂。

2.产业化运作模式。陕西省为提高秸秆综合利用规模，集中资金扶持小麦秸秆捡拾打捆企业（大户），形成“公司＋农户”的产业化运作模式，组织研发了复式秸秆综合利用机械—带状旋耕施肥播种机。内蒙古自治区通过对秸秆利用产业链各个环节给予奖补的优惠政策（如电价优惠），打造样板县，形成秸秆收、储、运、用的县域发展模式。湖北省为有效利用生物质能源，支持“能源林種植—生物柴油（纤维素乙醇）—生物质发电—生物质肥料—能源林种植”的循环经济发展模式。

3.以农用为主的发展模式。广东省在秸秆还田方面给予重点支持，从补贴对象、补贴区域、补贴技术模式等工作机制方面进行改革创新，加强秸秆还田示范，推广技术模式，以典型引导方式鼓励秸秆还田。湖北省推出耕地地力保护补贴政策，部分县对秸秆农用机械实行叠加补贴。湖南省对秸秆粉碎还田和腐熟还田进行补贴。江西省实施耕地保护与质量提升补贴项目，推进秸秆肥料化利用。福建省发放技术和财政补贴，推广秸秆腐熟技术，促进秸秆快速降解还田。

4.秸秆能源发电工程。为支持秸秆发电，湖南省制定生物质发电电价附加补贴标准。浙江省加快秸秆发电项目建设，鼓励电厂与秸秆收贮企业签订长期购销合同，优先收购利用秸秆。广东省建立当时全国最大的生物质发电项目—广东粤电湛江。广西壮族自治区利用当地丰富的甘蔗产业，推进百家制糖企业蔗渣生物质发电技术改造工程。

四、秸秆资源管理政策效果与建议

（一）政策效果

1.秸秆禁烧现象明显减少。在中央总体布局和地方政府的协调配合下，全国的秸秆焚烧现象显著改善。根据原环保部卫星监测数据显示，全国夏秋两季秸秆火点数从2013年的8 113个减少到2017年的4 646个，下降幅度为42.8%。由于秸秆焚烧所造成的碳排放也明显下降。根据毛熙彦等[26]测算，从2014年到2021 年全国秸秆焚烧所造成的碳排放量从1 667.9 万吨下降至1 000万吨左右。

2.秸秆综合利用率显著提高。在国家和地方政策的双重作用下，全国的秸秆综合利用均按期完成规划目标，根据农业农村部发布的数据，2021年，全国农作物秸秆利用量达到6.47亿吨，综合利用率为88.1%；2022年，全国农作物秸秆利用量为6.62亿吨，综合利用率达到89.80%。

3.秸秆能源发电产业规模扩大。全国生物质能源发电产业规模不断扩大，行业集中度和地区集中度均不断提高。农林生物质发电并网装机容量从2013年420万千瓦增长到2022年的1623万千瓦，累计发电量517亿千瓦时。

（二）存在的问题

在各级政策取得巨大成效的同时，秸秆管理仍然存在一定的问题，主要表现在以下几个方面。

1.东北地区的秸秆焚烧问题依旧严峻。东北地区虽然实行严格禁烧，但是秸秆焚烧问题依然严峻[27]。毛慧琴等[28]研究发现，2015—2017年期间，东北地区的秸秆火点强度呈现“V”型特征，即2016年有所下降后，2017年又开始上升。另外，根据原环保部火点监测数据显示，2017年东北地区夏秋两季秸秆焚烧火点数量占全国数量的70%以上。究其原因，一方面，東北地区温度低，秸秆直接还田难以快速降解，为保证下一年度作物种植，焚烧秸秆对农民来说是更快捷的方式[4]。另一方面，政策初期对禁烧区实行严密的监督管理机制，却忽略了禁烧区以外区域[11]。另外，HOU等[28]通过调研发现，在东北地区，相比于秸秆焚烧禁令，对秸秆搅拌机的补贴和建立秸秆利用示范点项目更能提高秸秆还田率和减少秸秆焚烧火点数量。

2.综合利用扶持标准偏低。尹昌斌等[30]基于河北邢台与山东青岛两市的农户问卷调查数据，发现农民对玉米秸秆还田的受偿意愿为每亩30～60元。周颖等[31]基于河北省保定市农户调查，测算出冀中平原地区农户秸秆还田技术的受偿意愿为38.23～137.52元/户。何新颖[32]以吉林省农户玉米还田为例，测算出农户所希望的生态补偿额度为74.58元/亩。但与农民受偿意愿水平相比，各省市补贴标准明显偏低，江苏、黑龙江、山西、湖南、福建等地还田补贴标准都在20～40元左右。YANG等[33]研究河南省玉米秸秆焚烧禁令和综合利用时提到，2016年河南省政府投资800万补贴玉米秸秆还田和机械购置，每亩最多只能补贴24元，低于农民受偿意愿水平。

3.部分地区秸秆发电产业规划布局不合理。充足的秸秆资源供给对秸秆发电厂的稳定运行至关重要，而部分地区发电项目布局过于集中导致秸秆原料不足和电厂间的恶性竞争。马秋颖[34]指出在秸秆发电产业发展初期，各地“一哄而上”开始建设，带来了秸秆原料的供应不足以及电厂间的恶性竞争，并进一步导致电厂盈利空间缩减。比如，苏北、皖北、鲁西南地区三省交界地区以及江苏南部地区生物质发电项目布局就过于密集 [35]。

4.可再生能源电价补贴不到位。电价补贴资金有时未能及时发放，给企业财务造成很大的负担[36]。2018年6月，国家能源局明确国家不再给予可再生能源接网工程项目附加资金补助，所产生接网及相关费用纳入所在省输配电价回收，而电网输配电回收周期很长，企业无法及时回收所产生费用。另外，0.75元每千瓦时的固定电价是基于2010年的劳动力价格而定，不能适应企业日益提高的劳动力成本[37]。

5.关键技术研发落后。秸秆综合利用主要依赖机械设备，但很多机械设备核心部件主要依赖进口[13]。另外，抗低温的秸秆腐熟剂研发落后导致秸秆快速腐解效果不佳，技术欠缺使得农民处于两难境地，无法顺利推广秸秆还田等利用方式。

（三）政策建议

1.完善秸秆焚烧管理机制。首先，在秸秆焚烧治理中可尝试对秸秆焚烧违规行为采取“梯级惩治手段”，初犯者履行罚款义务后，进行主观认知培训和考核；累次违规者，加重处罚力度。另外，在特殊地区，可通过计划授权形式，适当放宽农民焚烧行为。在对农民进行焚烧危害的知识培训后，在满足特定的区域和气候条件，不违反禁烧区域相关规定和相关法律的情况下，可以适当焚烧秸秆。这样既能满足部分地区和农民焚烧秸秆的需求，也能有效治理环境污染。

2.加强东北地区的秸秆综合利用。东北地区在秸秆焚烧管理上采取很多强制性监管措施，治理成本较高，但是效果并不显著。东北地区秸秆资源量大，密度高，单靠禁令政策不足以有效遏制焚烧现象。因此，加强东北地区秸秆综合利用，才是秸秆资源发展的长远之道。2017年农业部发布《东北地区秸秆处理行动方案》，要求其根据不同区域的生产方式，不同作物的特性以及农户意愿，合理规划秸秆产业化利用模式，提高秸秆资源利用率，促进农民增产增收。

3.实施秸秆过腹还田。很多秸秆还田的方式，比如秸秆直接粉碎还田或秸秆覆盖还田，在现实中遇到很多问题。这种情况下，传统且在农业中应用比较成熟的秸秆过腹还田可能是较好的选择。秸秆过腹还田将秸秆处理加工后作为牛羊牲畜饲料，再将所产生的粪便作为有机肥还田，不仅相对安全，减少污染，还能促进农村养殖产业的发展。

4.合理布局生物质发电项目，做好发展规划。当前生物质能源发电项目布局不合理造成了原料短缺和恶性竞争。项目建设应该充分考虑原料供应，交通基础设施，气候和地质条件等因素，衡量成本收益以后选择最佳建设位置。各地要根据当地的秸秆供给和综合利用情况，做好生物质发电项目建设规划，合理布局。

5.设立生物质发电专项补贴目录。生物质能源相比于其他可再生能源，起步晚且规模小。《2019年度全国可再生能源电力发展监测评价报告》统计数据显示，2019年底，全国累计风电装机2.1亿千瓦，光伏发电2亿千瓦，但生物质发电量仅为2 254万千瓦。另外，农林生物质发电受制于原料成本的约束，对电价补贴的依赖程度更高。因而，建议设立农林生物质发电项目专项电价补贴目录，农林生物质发电项目补助资金优先足额发放。

6.加大相关科技研发投入。农业现代化进程中，机械使用大大提高生产效率，科学技术才是第一生产力。国家需要加大研发资金投入，提高秸秆回收利用机械设备效率性能，实现主要机械设备国产化，促进整个行业发展。另外，加快抗低温的秸秆腐熟剂研发，保证秸秆快速腐解，提高秸秆还田的可行性。

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责任编辑：李亚利

An Overview of Chinas Policies for the Management of Straw Resources

Sun Shanxia  Shen Yuqin

（Sydney Business School， Shanghai University， Shanghai 201800， China）

Abstract： In recent years， China has adopted various policies and measures to control pollution and promote the rational utilization of straw resources in response to the issue of open-air incineration of straw. This article collects and organizes straw resource management policy documents issued by the national government and local governments from 1999 to 2023. It systematically sorts and analyzes these policies in terms of straw incineration management， comprehensive utilization of straw， straw energy industry planning， and fiscal subsidies. Under the coordination and cooperation of national and local policies， the regulation of straw burning has gradually shifted from manual control to technological control. However， it is difficult to fundamentally solve the problem of straw incineration solely through a ban. Exploring reasonable ways to utilize straw is an important approach to straw resource management. The central government has formulated development plans and implementation schemes to determine the overall direction and approach for straw resource utilization. In addition， local governments have developed specific development plans and implementation schemes based on the local endowment of straw resources and development potential. Overall， under the guidance of government policies， the open-air incineration of straw has been significantly inhibited nationwide， and the utilization of straw resources has been significantly enhanced. However， there are still some issues to be addressed. For example， the burning of straw in the northeastern region remains severe， the support standards for comprehensive straw utilization are relatively low， the spatial distribution of straw power generation projects in some areas is unreasonable， the subsidies for biomass electricity prices are insufficient， and further research and developments on key technologies are required. Based on the above analysis， this article puts forward relevant suggestions， including improving the management mechanism for straw burning， strengthening the comprehensive utilization of straw in the northeastern region， using straw as animal feed and returning it to the field as manure， optimizing the spatial distribution of biomass power generation projects， establishing a special subsidy catalog for biomass power generation， and increasing investment in related scientific and technological research and development.

Key words： straw incineration， comprehensive utilization， biomass power generation， subsidy policy

[基金項目]国家自然科学基金项目（项目编号：71803125；71973094）。

[作者简介]孙善侠（1978-），女，山东临沂人，博士，讲师，研究方向：农业经济、能源经济、环境经济；沈玉琴（1996-），女，安徽合肥人，硕士，研究方向：区域经济。