呼包鄂乌增强基本公共文化服务均衡性问题研究

丛志杰

摘  要：基本公共服务的均衡性与可及性，有助于共同富裕的实现。均衡性重在强调通过高质量发展，实现“公平”“共享”“普惠”的发展目标，使发展成果更多更公平惠及全体人民。我国基本公共文化服务不仅关系到广大人民群众对美好生活的追求及实现，更关系到文化强国和社会主义现代化建设进程。作為内蒙古自治区的重点开发区域和经济发展核心区，呼包鄂乌的基本公共文化服务体系建设取得重大进展，但也存在着基本公共文化服务建设与经济发展速度不匹配，区域之间、城乡之间、群体之间资源配置不均衡等问题。因此，推动呼包鄂乌基本公共文化服务均衡性发展，要构建良好的府际关系，推进基本公共文化服务标准化；加强供给主体的协调与整合，健全不断增强均衡性发展的协同合作；不断创新机制，优化公共文化资源的配置效率。

关键词：基本公共文化     服务均衡性     高质量发展

公共服务是改善人民生活生计、提升人民幸福感的主要手段之一。党的二十大报告强调：“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。”这一论断不仅使增强公共服务均衡性和可及性成为新时代我国公共服务发展的方向，并将统领今后相当长一段时间全国基本公共服务和普惠性非基本公共服务的发展任务，而且也是一个需要在理论上深入探索、学术上创新研究的重大命题。

一、基本公共文化服务均衡性的含义

民生是人民幸福之基、社会和谐之本。公共服务与民生息息相关，紧密牵连着民心，是提高人民生活质量与幸福感的关键。目前，我国社会的主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对公共服务的需求也从满足最低保障向较高水平的保障发展。在未来5年乃至更长一个时期，增强公共服务均衡性和可及性的关键是健全基本公共服务体系，持续提高公共服务水平，实现基本公共服务目标人群全覆盖、服务全达标、投入有保障，地区、城乡、人群间的基本公共服务供给差距明显缩小。

基本公共服务均衡性是基本公共服务均等化的升级版。我国基本公共服务均等化在过去的十几年实践中取得了很大成绩，但区域间、城乡间、人群间的基本公共服务仍有差距，在实现机会、过程和结果全方位公平方面，现有的均等化模式还存在欠缺。因此，党的二十大及时将基本公共服务均等化上升为增强均衡性，明确提出未来5年基本公共服务均等化水平明显提升，到2035年基本公共服务实现均等化的目标。这是党在新的历史条件、新的历史使命下对公共服务体系建设的新要求，是对“实现基本公共服务均等化”目标的进一步提升和发展。相比实现基本公共服务均等化的目标，公共服务均衡性使概念更为准确、内涵更加丰富，重在强调通过高质量发展，实现“公平”“共享”“普惠”的发展目标，使发展成果更多更公平惠及全体人民，这对于构建职责明确、依法行政的政府治理体系，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度和共建共治共享的社会治理制度，加强基层治理体系和治理能力现代化建设具有积极作用。

二、呼包鄂乌基本公共文化服务均衡性发展的制约因素

作为呼包鄂榆城市群的重要支撑，呼包鄂乌是推动黄河流域生态保护和高质量发展的关键环节，是自治区的重点开发区域和经济发展核心区，在实现自治区高质量发展、促进国内国际双循环方面发挥着至关重要的作用。

在各方的共同努力下，呼包鄂与乌兰察布的协同发展已从夯实基础、构建机制、寻求突破的初始阶段迈向了一体化高质量发展的更高阶段，在规划政策体系、体制机制、基础设施、基本公共服务等方面形成不少亮点，常住人口规模、地区经济总量占全区比重持续上升，城市群人口和经济承载能力不断增强，已成为自治区经济社会发展、生态文明建设、改革创新和对外开放的主要引擎，全区经济社会发展的“火车头”。但是，呼包鄂乌区域基本公共文化服务仍然存在发展不平衡不充分的问题，比较突出地表现为均衡性发展的不足。

（一）基本公共文化服务体系供给主体不健全

从政府间的横向合作来看，呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、乌兰察布市相关部门在公共文化服务供给的财政预算与投入等方面缺乏横向的联系，在向社会力量购买公共文化服务过程中存在一定的低端化、硬件化以及缺少统一规划和协商沟通等问题，导致为数不少的文化设施长期处于闲置或半闲置状态，社会效益不明显。

从政府与社会组织间的合作来看，一方面，呼包鄂乌社会组织力量相对比较薄弱，无力提供高水平的公共文化服务，这会一定程度上阻碍提高公共文化服务的均衡性水平；另一方面，政府对社会力量进入基本公共文化服务领域缺乏科学和有效的规划、引导和监管，导致偏远农牧区的项目无人问津。

（二）基本公共文化资源配置不均衡

经济发展水平作为公共文化服务实现均等化的重要物质基础，是影响公共文化服务的效率以及均衡性的直接因素。呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、乌兰察布市4地的产业结构差异较大，发展的重点及经济发展水平差异较大，公共文化服务的资源配置差距较大且不均衡。呼和浩特市作为内蒙古自治区的政治、文化中心，积聚了较多的物质、文化等资源，文化产业发展基础较好；呼包鄂乌公共财政中的文化事业专项经费主要投入到城镇，农牧区需求大但投入经费不足；文化站、农牧区图书馆、文化大院以及农家书屋等建设布局不科学，导致同质供给与重复建设问题较为严重；科技馆、科协以及相关文化部门派出的用于科普的大篷车在服务形式与服务内容方面均存在着同质问题，缺乏创新性；缺乏对公共文化服务基础设施建设的整体规划和合理布局，各建各管，忽略后期的保养维护，造成了低效率和浪费。

（三）基本公共文化服务体系协同有待加强

呼包鄂乌构建基本公共文化服务体系是一项整体性的工程，这需要将公众的需求作为导向，加强各主体间的合作，建立起完善的共享机制，健全相关的法律法规以及标准化体系。

近年来，为了持续推动呼包鄂乌在文化建设方面的协同发展，加强公共文化服务朝着均衡化方向发展的水平，相关政府部门接连签订了《呼包鄂协同发展规划纲要（2016—2020 年）》《呼包鄂乌“十四五”一体化发展规划》《呼包鄂乌智慧城市建设一体化数据资源共享管理协议》等政策文件，为4地的文化合作提供了依据。但在实际工作中，呼包鄂乌区域所推进完成的公共文化服务的协同工作大部分是由国家或者自治区统一规划与设计的，很多领域仍存在着信息不共享、体系不对应与政策不统一等问题；一体化行动计划仍停留在理念层面，还没有形成共建共享平台，合作载体的缺乏直接导致区域内公共服务共享水平较低，尤其是在政策措施的落实方面缺乏有力的监督和保障；智慧城市建设过程中“碎片化”的特征较为明显，各个信息平台与系统的衔接还不够流畅，尚不能够满足广大人民的要求与期盼。

三、呼包鄂乌增强基本公共文化服务均衡性的对策

从内蒙古“十四五”规划到《呼包鄂乌一体化发展 2021 年工作要点》，再到《呼包鄂乌“十四五”一体化发展规划》，政府战略更加全面、规划更加细致、发展思路更加清晰，为呼包鄂乌城市群发展指明了方向，也为城市群发展保驾护航。在呼包鄂乌协同发展中，要以基本公共文化服务均衡普惠、整体提升为导向，推动公共文化服务高质量发展，为呼包鄂乌协同发展提供重要的支撑和载体。

（一）推进基本公共文化服务标准化建设

在呼包鄂乌城市群建设基本公共文化服务体系中，构建良好的府际关系是重要的前提条件，标准化是增强均衡性的手段和重要环节。公共服务的整体性模式在宏观层面上的标准化，既是中观体系层面完善均等化体系的先决条件，也是微观公共服务供给层面实现精细化的现实要求。基于此，呼包鄂乌若要强化基本公共文化服务的均衡性，首要任务则是要建成较为完善的制度规范体系，而这需要4地政府的相关部门精诚合作、共同发力，从而加强各地政策间的协调性，提高顶层设计能力，更加深入地推动实施公共文化服务的标准化任务。

构建与完善标准化体系。呼包鄂乌4地要根据实际情况，积极推进公共服务标准化工作，将国家基本标准进行细化，形成具体实施配套标准，并积极制定地方标准，在政府资金投入、补贴，设施布局、建设和维护，机构人员配备，服务流程和服务规范，服务机构准入、运营和监管标准等方面设立相应标准。

强化基本公共文化服务发展规律以及理论方面的合作研究。在制度上进行系统设计，以较为完备的制度形式来明确文化机构定位、文化活动开展、文化投入保障以及基本公共文化设施建设等内容，并在建设公共文化服务体系的过程中明晰政府的责任、义务与权力，确定各级文化等相关部门的工作、使命与权责等，从而通过制度保障来不断增强基本公共文化服务的均衡性。

（二）加强和健全增强均衡性发展的协同合作机制

基本公共文化服务的供给是由政府供给、企业供给、社会供给等多元素构成的系统民生工程，要不断健全和完善“政府+”多元主体协同供给机制。

地方政府间的整合与协调。地方政府的工作与广大人民群众的日常生活息息相关，且与多样化的地理条件以及社会生态环境联系紧密。推进呼包鄂乌基本公共文化服务均衡性发展，离不开4地政府间的沟通与合作。要共同推进草原书屋和“鸿雁悦读”计划一体化改革，鼓励博物馆、美术馆、文化馆等建立合作联盟，实现公共文化资源共享，中心城市的公共图书馆可以依靠其强大的资源与服务能力，与其它地区的图书馆、文化馆和农家书屋开展联动，在文化需求收集、资源流动、开展培训讲座等方面发挥积极作用。4地要加强横向间联系，打破地域限制，联合举办黄河文化交流活动，共同讲好新时代黄河故事；积极举办形式多样的经验交流和分享活动，相互学习和借鉴。要进一步发挥乌兰牧骑“红色轻骑兵”的作用，积极开展跨区域文化交流演出。此外，增强财政领域的协同合作，设立协同发展的共益基金以强化公共文化服务供给的跨区域合作，均衡公共文化服务领域的财政投入能力，加强对基层文化资金使用的检查和监督。

多元供给主体之间的整合与协调。政府与文化事业单位更具有集中性与公共性优势，而其他社会主体则具有高效性優势，可以通过整合多种途径进行文化服务供给。据此，一方面，鼓励其他社会主体积极开设文化服务机构，给予政策优惠，吸引一批高水平文化团体来进行文化服务供给；另一方面，以政府为主导建立社会组织与公共文化机构的关联机制，涵盖培育机制、评估机制、创新机制与监督机制等具体内容。

善用社会力量，补齐短板促均衡。呼包鄂乌要加大多主体多方式供给的力度，大力发展、引进和扶持公益组织、社会企业，提升其服务能力；充分发挥市场机制作用，切实推动落实公共服务领域民办企业享受公平待遇；建立和完善政府、公益组织、营利性企业等多个主体共同开展公共服务供给的分工合作机制，加强与社会资本、慈善资源、志愿力量的合作，通过购买服务、共同生产、合同外包等形式补齐基本公共服务短板。

（三）不断提升公共文化资源配置的精准度与有效度

协同治理理论中包含公民需求导向、公共责任共担以及信息技术应用等内容，为优化公共文化资源配置、提高配置的精度与效度等提供了新思路。呼包鄂乌要不断优化基本公共文化服务的供给结构，构建融合发展机制，充分利用固定和流动公共文化服务设施，科学设定公共服务设施的服务半径和服务人口，确保做到分布公平和空间均衡，提升公共文化资源配置的有效度。

在呼包鄂乌的城镇地区，由于人口基数大，基本公共文化服务供给不足，因此要统筹规划，合理配置基本公共文化设施和资源；而在较为偏僻的农牧区，由于自然环境因素，常住人口少且分散，基本公共文化资源不足和水平低的问题尤为突出。因此，增强呼包鄂乌基本公共文化服务的均衡性，有效的解决方式是把流动设施和信息化技术作为弥补差距的跳板，以“流动性”和“技术赋能”破解基本公共文化设施不足和水平低的问题，不断扩大基本公共文化服务半径。

在流动公共文化服务方面，要增加投入，配置一定数量的流动书站和流动舞台车；整合县域内的优质文化资源，发挥公共图书馆和群众文化馆的核心作用，通过分支机构向基层推行高品质的公共文化服务，利用流动书屋的灵活性更新群众文化站的各类图书资源，提高文化资源的使用效率。

在信息技术手段赋能基本公共文化服务方面，地区之间因行政区划、经济水平等现实因素的阻碍，给区域公共文化服务协同发展造成了难题，而移动互联网、自媒体、微信公众号、直播等新技术成为解决问题的有效手段。线上线下服务相结合成为公共文化服务的主要趋势，这就需要城市群在协同发展时注重数字技术的运用和联通，要借助于互联网、大数据，以公众需求为导向，推动公共文化服务数字化、网络化、智能化建设，建立文化资源配置的信息共享机制，以数字技术深化文化领域供给侧结构性改革，以技术赋能提升文化资源配置精准度，实现数字时代文化产品供给对群众文化需求的适配性，在更高水平和层次上滿足人民日益增长的精神文化需求。

呼包鄂地区作为内蒙古自治区西部的核心区和经济社会高质量发展的示范区，在内蒙古城乡公共文化服务体系建设中具有重要的地位和作用。近年来呼包鄂基本公共文化服务体系建设取得重大进展，公众的精神文化生活不断丰富，满意度与获得感不断增强，但也存在着基本公共文化服务建设与经济发展速度不匹配，区域之间、城乡之间、群体之间资源配置不均衡等问题。因此，要优化政府职责体系，全面推进公共文化资源均等化配置，构建多元主体治理模式，改善和创新供给方式，健全居民需求表达和反馈机制、标准体系、监督与绩效考评体系，不断增强呼包鄂地区基本公共文化服务的均衡性。

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（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）

责任编辑：康伟