浅析土地储备工作与房地产市场的关系

胡宇琛

摘  要：房地产市场一直以来都是我国经济的关键因素，不仅影响着经济增长，还直接关系到人民的居住需求。在城市化不断加速的背景下，土地储备作为一项关键的土地开发利用策略，与房地产市场密切相关。本文通过分析土地储备工作与房地产市场之间的关系，探讨它们之间的相互作用、影响因素以及在城市发展中的重要作用，同时结合出现的问题，提出完善土地储备工作的建议，更好地发挥其对市场稳定和城市可持续发展的重要作用。

关键词：土地储备工作      房地产市场     土地开发利用

我国的土地开发利用工作，从地权管理混乱、资源配置错位、利用效率低，到制定出台土地储备制度，使得政府能够管理城市的土地资源，影响土地的供应和用途，大大提升了土地开发利用的效率，也进一步促进了经济的发展。一方面，地方政府获得收益；另一方面，房地产开发作为附着在土地上的经济活动，随着土地资源的合理利用，其带动了不计其数的上下游产业的发展，成为国民经济发展的支柱行业。随着房地产市场的高速发展，市场需求得到充分释放并开始逐渐减少。近两年来，我国的房地产市场交易规模呈下降趋势。土地储备工作做为房地产市场的供应端，且为政府垄断型工作，具有强有力的调控作用，分析其与房地产市场之间的关系，从中找出关键的因素，完善优化土地储备工作，提升土地开发利用效率，亦能够为市场下行提供有效的应对措施。

一、土地储备工作的内涵

2007年11月19日，原国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布了《土地储备管理办法》，进一步完善了土地储备制度。此后，围绕此办法不断推出新政策文件进行完善，各级人民政府也相继出台了地方的土地储备管理办法，土地储备工作依靠这些制度得以执行，其工作的重点为：土地的收购、储备及出让。

（一）土地收购

指政府通过收购等手段将城市其他土地使用者手中的土地依法依规依程序纳入政府土地储备库，主要有以下几种方式：通过征收将集体土地转为国有土地；按《土地管理法》《城市房地产管理法》规定的十几种情形，依法将土地使用权收回；通过市场行为从原土地使用者手中购回土地使用权；通过不同土地使用权的置换，获得目标宗地的土地使用权。

（二）土地储备

这一工作可以分为两个阶段。一是土地资源的开发整理阶段，也就是对已经收购而来的土地资源进行合理开发和利用，通常由土地储备机构负责，主要是结合城市规划等对土地进行统一的规划、拆迁、平整等，使收购而来的土地资源得到重新整理和包装。二是土地资源的储备和经营管理阶段，储备就是将收购而来的土地资源通过实物、规划红线、信息等方式进行储备；经营管理则是将储备期间的土地资源通过租赁等方式进行临时利用，使其重新得以使用，以避免土地资源闲置和浪费。

（三）土地出让

指将储备土地通过招标、拍卖或挂牌的方式出售给开发商或投资者，以实现土地的有效利用，并推动城市建设和经济发展。土地出让的程序包括发布出让公告、招标或拍卖、确定中标方、签订合同等环节。出让价格通常由市场供求和政府规定的土地出让底价等因素决定。土地出让可能受到一系列的限制和约束，如土地用途、开发密度、建筑标准等，以确保土地的合理利用和城市建设的质量。

二、土地储备工作对房地产市场的影响

（一）土地价格对房价的影响

土地在出让时会设置出让底价，出让底价是政府根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等因素综合确定的最低出让价格。在土地储备过程中的收购阶段，其收购成本直接影响了土地出让底价。一般情况下，在房地产开发的成本构成当中，建造成本、税费根据以往开发的经验，其波动较小，土地成本则成为房地产开发企业最为关注的点，房企在拿地时对市场售价会进行预期判断，预期高时，土地竞拍时土地成交价格自然会超出出让底价，而成交土地的价格又会影响周边待出让土地的价格评估。由此，房企在实际开发销售过程中，由于成本提升，倒逼企业提升价格以实现一定的利润，土地价格的增长因此直接反映在房价上，土地价格越高，房价越高。但在市场下行的情况中，较高的土地出让价格，会使得房企在拿地前的测算中对销售价格进行保守预估，测算结果可能会产生亏损的情况，这会直接导致房企拿地意愿减少，此时房价不会出现上升的情况，会维持稳定或持续下行。

（二）土地储备工作的调控作用

一方面，政府通过土地储备工作，垄断了土地的一级市场，对土地二级市场的供应具有决定权，从量上实现对房地产市场的调控作用。政府这一行为，使得土地开发利用更有针对性，更有效益。政府通过制定年度储备、供应计划，在房地产市场上行过快的时候，通过加大出让土地的总量，以增加市场上可供应房屋的数量，避免市场畸形发展；在房地产市场下行期间，减少土地供应的数量，以此减少新增房屋供應，优先消化市场上已供应的存量，逐渐缩短库存去化周期，规避市场风险。另一方面，城市土地利用的规划布局直接影响房地产供给的区位结构，如城市边缘区成为城市发展的重要方向时，郊区将成为房地产开发的重点，郊区的房地产供给量也会随之增大。政府通过规划对储备土地的区位进行合理调控，可以将居民、产业引入到新发展区域中，亦可通过城中村改造将城市核心区域内的土地得以供应，改善城市面貌，缓解核心区域内原本就很紧张的住房需求。

（三）土地储备制度促进交易公平

基于土地储备制度的出台和实施，土地资源使用权的出让可以通过拍卖、招标、挂牌等方式将市场机制引入其中，这既发挥了土地资源的价值，也让整个土地资源交易环节变得透明化、公开化。土地储备制度明确规定了上述出让方式，约束了土地权利交易。以往土地市场中存在着不规范的交易，土地使用方通过私下协商沟通原土地所有权持股人，交易中产生利益套现、土地价值损耗等现象，同时部分土地使用权在出让过程中还会产生寻租腐败等现象。土地储备制度为土地一级市场建立了公平、公开、透明的秩序，杜绝了上述违规交易行为，使得土地开发利用可以实现综合效益最大化，企业可以将更多的精力集中于做好规划和产品设计，从销售端获取更多的利益，而不是将心思用于投机取巧、违法违规获取低价土地。

三、房地产市场对土地储备工作的影响

（一）对地方政府收益及土地储备资金使用效率产生影响

一方面，地方政府对房地产和土地相关收入依赖度较高。目前，在地方财政收入中，与土地和房地产相关的税收主要有5个税种，分别是契税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税；中央与地方共享大税种增值税、企业所得税，房地产业也有重要贡献。另一方面，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排。房地产市场的发展，使得地方政府收益大幅增长，这其中的部分土地出让收入又循环利用于新的土地储备工作，房地产市场上行期间，有充足的资金利用于土地储备当中，即使相应的征拆成本提升，但随着地价的上涨，后期的出让收入也足以覆盖前期投入，土地储备工作的开展也更加顺利；当房地产市场下行，出让土地变少，收入减少，地方政府及土地储备机构需要合理规划好资金使用计划，甚至还需要新增融资渠道去获取土地储备资金的来源，市场下行导致企业拿地变少，土地储备出让工作也会放缓，从而影响整体的资金循环。

（二）影响土地储备、出让计划制定及实行

土地储备工作在对土地的供给进行调控过程中，会受到市场上行所带来的收益增多增大的影响，导致预期过高，在出让执行过程中较为激进，调控失灵。房地产市场的连年上涨，量价齐升，必然会导致依赖土地财政的地方政府出现追涨行为，房地产企业借势扩张，提升开发规模、市场占有率，甚至形成开发用地供不应求的现象。2021年2月24日，自然资源部发布22个重点城市实施住宅用地“两集中”的政策，进一步坚定了“房住不炒”总基调，从土地端发力，目的在于真正减少土地哄抢，促进各地土地交易市场平稳，本质上也是“稳地价、稳房价、稳预期”的重要体现。但随着恒大等开发商接二连三地出现流动性危机，市场下行明显，过于集中的土地储备及出让已经无法适应当下市场，流拍率上升，过于密集的多批次集中供地则极容易打破房企内构的土储、运营、销售相平衡的局面，进而增加企业资金链压力。2023年2月，自然资源部出台《关于进一步规范住宅用地供应信息公开工作的通知》，旨在优化完善集中供地政策，更好地适应当下房地产市场环境，进一步助力市场平稳发展。由此可见，房地产市场的发展，同样影响着土地储备及出让工作的制定及执行。

四、两者对城市发展产生的重要作用以及出现的问题

土地储备工作和房地产行业两者作为政府行为和市场行为相辅相成，是城市经济发展的重要驱动力。随着城市化进程的不断加速，人们对住房的需求也越来越大，房地产行业通过建设住宅、商业和工业用地等，为城市提供了必要的基础设施和服务。这些建设不仅带动了相关产业的发展，也创造了大量就业机会，促进了城市经济的繁荣。同时，在城市化进程中也的确产生一些问题，制约了经济增长和社会发展。一是产品同质化严重。开发商为提升运营效率，生产标准化产品，很多的楼盘项目除了案名不同，户型设计犹如一个设计团队出品，在使用功能上讲求视觉效果而忽略了使用价值；在住区景观的营造上只重视花哨而忽略了居住者的感受和使用率。二是供给过剩，结构失衡。城镇用地在地区、城市之间配置失衡，人地分离、供需错配导致一二线高房价、三四线高库存；住宅用地出让占比远高于工业用地等其他地类。三是财政依赖严重。城市化进程的快速推进使得土地需求与供应之间出现了不平衡，土地市场的火爆导致土地出让金价格不断上涨。在土地市场逐渐趋于饱和的背景下，土地财政后继乏力问题逐渐凸显，高度紧张的地方财政迫切需要寻找新的出路。

五、土地储备工作应对房地产市场变化的策略

（一）根据市场变化合理储备出让

政府部门应做好房地产相关数据监测和分析工作，对项目的量价变化，库存应实时掌握，根据相关数据测算库存去化周期、市场变动情况合理安排土地供应，结合区域发展和商品房库存情况，控制供地节奏、有序释放土地，真正地发挥好土地储备工作的调控作用。将土地供应向基础设施配套完善的城市核心区域收缩，优先供应区位优越、配套设施完善、面积适中、功能合理的优质地块给房地产市场竞拍意向人。

（二）调整土地结构，做好产业规划

加大市政基础设施和公共服务设施配套建设力度，全力推进城市功能与品质提升，进一步优化完善医疗、教育、养老、文体等公共服务设施规划，要重点完善已供住宅用地相对集中区域的配套设施和公共服务设施。同时应该加大对其他行业的扶持力度，鼓励本地区的产业转型升级，因地制宜，引入新的产业，适当提升工业用地出让占比，合理规划园区用地功能，增加多元化的收入来源。通过以产业能级提升和产业链整合为核心的产业生态模式，取代以往商住用地和土地财政进行平衡的传统模式。

（三）盘活存量资源，积极处理闲置土地

为保证土地资源有效利用，應加大闲置土地清查力度，多渠道、多方式消化批而未供及闲置土地。加大金融、土地、公共服务等政策支持力度，以盘活存量资源为主，吸引社会资本投资。搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场交易信息，政府应发挥好在土地二级市场中的职责和作用，制定交易规则，保障公平竞争，加强服务监管，维护市场秩序，弥补市场失灵，从而促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率，提高节约集约用地水平。

综上所述，为更好地解决土地储备与房地产发展的矛盾，政府部门的科学决策不可缺失，发挥好相关职责的主观能动性，开展实施符合当地实际情况的、有效的土地储备行为；综合各个城市的发展规划战略，调整土地储备、出让结构，避免过分依赖住宅用地出让收入；与此同时，还要盘活存量土地资源，确保从源头上降低土地资源浪费的问题，以此促进房地产行业的健康发展。

参考文献：

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[2] 曾小义. 土地储备制度对房地产市场的影响及应对之策[J].投资与合作， 2023，（02）.

[3] 王全雨. 浅析城市土地储备经营制度对房地产市场的调控作用[J].商讯，2020，（12）.

[4] 朱万明.土地储备的发展、实践以及新时代背景下的思考[J]. 上海国土资源，2021，42（1）.

（作者单位：内蒙古自治区土地储备中心）

责任编辑：张莉莉